Obbligo di identificazione de visu nel check-in da remoto: la decisione CdS

La sentenza n. 9101/2025 del Consiglio di Stato, Sezione III, depositata il 21 novembre 2025, si inserisce nel debate giuridico e politico scaturito dal fenomeno delle cd. locazioni brevi e dall’impiego, sempre più diffuso, di procedure digitali di “check-in da remoto” per l’accesso agli alloggi. La decisione affronta un nodo ermeneutico cruciale: la portata degli obblighi previsti dall’art. 109 del T.U.L.P.S., nella sua dimensione evolutiva e tecnologica, e l’indole giuridica della Circolare del Ministero dell’Interno del 18 novembre 2024 in tema di sistemi di identificazione degli ospiti. Consigliamo il volume “Formulario commentato del nuovo processo civile – Aggiornato ai correttivi Cartabia e mediazione” di Lucilla Nigro offre un supporto pratico e operativo per affrontare ogni fase del contenzioso civile, acquistabile su Shop Maggioli e su Amazon. Come supporto per i professionisti, consigliamo il Codice Civile e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

1. La pronuncia del Consiglio di Stato

In riforma della sentenza n. 10210/2025 del TAR Lazio, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello del Ministero dell’Interno, affermando che:

• la circolare impugnata ha natura interpretativa e non innovativa,
• non introduce un nuovo obbligo di identificazione de visu bensì ribadisce un dovere già vigente dal 1931,
• l’identificazione “a distanza” tramite caricamento documenti e codici automatici non soddisfa la ratio di sicurezza pubblica propria dell’art. 109 T.U.L.P.S.,
• la verifica dell’identità deve avvenire con modalità idonee a certificare la corrispondenza tra il soggetto fisico e il documento esibito.

La pronuncia offre un importante contributo ricostruttivo sulla funzione delle circolari amministrative, sulla disciplina della pubblica sicurezza e sul delicato bilanciamento tra libertà d’impresa e interessi primari dell’ordinamento. Consigliamo il volume “Formulario commentato del nuovo processo civile – Aggiornato ai correttivi Cartabia e mediazione” di Lucilla Nigro offre un supporto pratico e operativo per affrontare ogni fase del contenzioso civile, acquistabile su Shop Maggioli e su Amazon. Come supporto per i professionisti, consigliamo il Codice Civile e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Circolare del Ministero e ricorso di F.A.R.E.

Tramite la Circolare prot. n. 38138 del 18 novembre 2024, il Capo della Polizia – Direttore generale della Pubblica Sicurezza, evidenziando l’incremento delle locazioni brevi nel contesto del Giubileo 2024-2025 e di un quadro internazionale segnato da rischi terroristici e criminali, aveva:

• confermato che i gestori di strutture ricettive sono tenuti a verificare l’identità degli ospiti mediante verifica de visu;
• escluso che il check-in da remoto (trasmissione di documenti via web e accesso tramite codici di apertura automatizzata) fosse idoneo a garantire il rispetto dell’art. 109 T.U.L.P.S.;
• ribadito la necessità della comunicazione alle Questure secondo le modalità del D.M. 7 gennaio 2013, come modificato dal D.M. 16 settembre 2021.

La Federazione Associazioni Ricettività Extralberghiera (F.A.R.E.) aveva impugnato la circolare davanti al TAR Lazio, sostenendo che:

• la circolare introduceva ex novo un obbligo di identificazione personale non più previsto dal 2011;
• violava i principi di concorrenza e non discriminazione, avvantaggiando gli alberghi;
• imponeva un obbligo sproporzionato, inutile e privo di adeguata istruttoria;
• travalicava i limiti delle circolari, incidendo sulla libertà di iniziativa economica;
• era in contrasto con il Regolamento UE 2024/1183 e con la Direttiva 2006/123/CE.

Con sentenza n. 10210/2025, il TAR aveva accolto il ricorso, annullando la circolare per:

• violazione dell’art. 109 T.U.L.P.S.,
• carenza di proporzionalità,
• carenza di istruttoria.

Il Ministero dell’Interno proponeva appello.

3. Evoluzione dell’art. 109 T.U.L.P.S.

Il Consiglio di Stato dedica una parte significativa della motivazione alla ricostruzione evolutiva della norma, chiarendo alcuni punti fondamentali:

Identificazione de visu obbligo invariato dal 1931
Il primo comma dell’art. 109 T.U.L.P.S. impone che gli alloggi possano essere offerti solo a persone munite di documento idoneo ad attestarne l’identità. La verifica della corrispondenza tra documento e persona, sottolinea il Collegio, postula necessariamente un controllo visivo.

D.L. 201/2011 (“Decreto Monti”) semplifica solamente le modalità di comunicazione, non l’obbligo di identificazione
Secondo il TAR, la novella del 2011 avrebbe eliminato l’obbligo di identificazione de visu, sostituendolo con una mera comunicazione telematica delle generalità.
Il Consiglio di Stato smentisce decisamente questa ricostruzione: “la novella del 2011 ha inciso esclusivamente sulle modalità di comunicazione, non già sull’obbligo di verifica dell’identità degli ospiti.”

Identificazione de visu anche con strumenti tecnologici, purché idonei
Il Collegio apre, con un passaggio di notevole modernità, alla possibilità di un’identificazione tramite sistemi digitali a distanza in presenza (videocollegamenti in tempo reale, dispositivi di confronto con foto del documento, tecnologie biometriche leggere). Tuttavia, “il mero caricamento telematico dei documenti e l’accesso tramite codici automatizzati non garantiscono la verifica dell’identità nei termini richiesti dalla legge.”

Sulla vicenda leggi anche:

• Affitti brevi: il TAR Lazio ha annullato la circolare del Viminale
• Torna il check-in da remoto per gli affitti brevi: il TAR Lazio annulla la stretta del Viminale
• Affitti brevi: stop al check-in online per maggiore sicurezza

4. Circolare è meramente interpretativa

Il Consiglio di Stato qualifica la circolare come:

• atto interno
• privo di contenuto innovativo,
• diretto esclusivamente a Prefetti e Questori per assicurare uniformità applicativa dell’art. 109 T.U.L.P.S.

Essa non determina alcuna lesione immediata delle posizioni dei gestori di strutture ricettive e non introduce nuove prescrizioni: “La circolare si limita a confermare la portata degli obblighi già previsti dalla legge”. Da ciò discende:

• inammissibilità del ricorso originario per carenza di interesse;
• erroneità del TAR nel ritenere la circolare innovativa.

La sentenza sottolinea inoltre che la legittimazione degli operatori alberghieri, poi chiamati in giudizio, era indispensabile, poiché depositari di un evidente controinteresse alla conservazione della disciplina vigente.

5. Proporzionalità, istruttoria e sicurezza pubblica

Il TAR aveva contestato alla circolare:

• eccesso di potere,
• sproporzione della misura,
• mancanza di istruttoria (assenza di dati oggettivi a supporto).

Il Consiglio di Stato ribalta completamente questa impostazione.

Proporzionalità
La misura è proporzionata, in quanto:

• garantisce un riferimento certo agli ospiti realmente presenti;
• serve per gli eventuali accertamenti ex post della Polizia giudiziaria;
• ha funzione deterrente rispetto a usi impropri dell’alloggio.

Istruttoria
Il riferimento ai rischi di terrorismo, criminalità organizzata e alla pressione del Giubileo 2024-2025 rientra:

• nella notorietà dei fatti,
• nella valutazione prognostica dell’Autorità di pubblica sicurezza.

L’Amministrazione non era tenuta a fornire dati statistici puntuali: la delicatezza del contesto era già di per sé evidente.

6. Concorrenza, parità di trattamento e libertà di iniziativa economica

La ricorrente sosteneva che la circolare creasse un vantaggio competitivo per le strutture alberghiere, dotate di reception h24. Il Consiglio di Stato respinge anche questa doglianza:

• il settore alberghiero e quello extralberghiero sono pienamente omologati per effetto dell’art. 19-bis D.L. 113/2018 (norma di interpretazione autentica);
• l’obbligo di identificazione vale per tutti i gestori, senza differenze;
• la circolare non incide né sull’accesso al mercato né sui requisiti tecnico-organizzativi richiesti per esercitare l’attività.

Infine, viene esclusa qualsiasi incidenza sulla riserva di legge penale: la circolare non introduce nuove fattispecie, ma richiama obblighi già stabiliti dalla norma primaria.

7. Principi di diritto affermati

Dalla sentenza emergono chiaramente alcuni principi:

• l’identificazione de visu è un obbligo costante del sistema, vigente sin dal 1931, e non superato dalle riforme del 2011;
• le procedure di check-in remoto basate sul solo invio dei documenti non sono conformi all’art. 109 T.U.L.P.S.;
• la circolare ministeriale del 18 novembre 2024 è un atto interpretativo, non soggetto a impugnazione diretta;
• la discrezionalità dell’Amministrazione in tema di sicurezza pubblica comprende valutazioni basate su fatti notori;
• il principio di proporzionalità non è violato da un obbligo che ha funzioni di prevenzione e deterrenza;
• non sussiste violazione dei principi europei di libera prestazione dei servizi, poiché la misura non incide sull’accesso all’attività economica.

8. Implicazioni pratiche per il settore della ricettività

La decisione del Consiglio di Stato produce ricadute immediate e significative:

Per i gestori di strutture extralberghiere

• Non è più sostenibile la prassi dell’accesso tramite codici automatici senza controllo visivo reale.
• Occorre garantire, al momento dell’ingresso, un sistema di identificazione che verifichi la corrispondenza tra ospite e documento:
• persona in presenza;
• videocollegamento in tempo reale;
• sistemi digitali con riconoscimento del volto e controllo dell’effettiva presenza.
• La comunicazione via AlloggiatiWeb rimane un obbligo distinto e successivo.

Per le piattaforme di locazioni brevi
Dovranno adeguare le proprie procedure, eliminando automatismi incompatibili con la necessità del controllo personale.
Per gli enti locali e le Questure
La sentenza rafforza il dovere di vigilanza sulle modalità effettive di identificazione adottate dagli operatori del settore.

9. Ruolo dell’avvocato, profili strategici

La decisione assume grande rilievo per l’avvocatura impegnata in diritto amministrativo, turistico-ricettivo e commercio digitale.

Consulenza preventiva alle imprese
Il legale deve:

• chiarire la distinzione tra comunicazione telematica delle generalità e identificazione dell’ospite;
• orientare il cliente verso procedure che assicurino un controllo conforme, eventualmente proponendo soluzioni tecnologiche idonee;
• prevenire contenziosi e sanzioni, anche penali, per violazione del T.U.L.P.S.

Difesa processuale
La sentenza offre indicazioni su:

• l’interpretazione delle circolari come atti interni;
• la rilevanza del “fatto notorio” nella verifica dell’istruttoria;
• la configurabilità del controinteressato necessario in controversie che intersecano interessi collettivi contrapposti.

Attività di policy e advocacy
Le associazioni di categoria possono utilizzare la sentenza per:

• proporre strumenti normativi che disciplinino forme evolute di identificazione digitale;
• valorizzare la distinzione tra innovazione tecnologica e semplificazione non compatibile con la sicurezza pubblica.

10. Impatti della sentenza n. 9101/2025 del Consiglio di Stato

La sentenza n. 9101/2025 del Consiglio di Stato si pone quale punto fermo nella relazione tra:

• innovazione tecnologica,
• tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica,
• libertà d’impresa nel settore ricettivo.

La medesima chiarisce, quindi, che:

• la verifica dell’identità dell’ospite non è un adempimento meramente formale,
• non può essere delegata a procedure automatiche prive di controllo personale,
• rappresenta un presidio essenziale di prevenzione, insostituibile anche nell’epoca dei servizi digitali.

Pur riconoscendo l’evoluzione dei mezzi tecnologici, il Consiglio di Stato riafferma che l’identificazione, in qualsiasi forma idonea, è un atto che deve garantire certezza, immediatezza e responsabilità. Per gli operatori del diritto e del settore turistico, la pronuncia costituisce una guida autorevole per interpretare correttamente il quadro normativo e per progettare soluzioni conformi e sostenibili in un ambito in continua evoluzione. In definitiva, l’art. 109 T.U.L.P.S., come modificato dall’art. 40 del d.l. n. 201/2011 e interpretato dall’art. 19-bis del d.l. n. 113/2018, impone ai gestori di strutture ricettive, incluse quelle extralberghiere e le locazioni brevi, di dare alloggio esclusivamente a persone munite di documento d’identità valido e di comunicare le relative generalità alle Questure territorialmente competenti entro le 24 ore dall’arrivo, in linea con le modalità stabilite con decreto ministeriale. Consegue che l’obbligo di verifica de visu della corrispondenza tra ospite e documento costituisce diretta applicazione della norma primaria e non un onere nuovo introdotto da circolare amministrativa, risultando funzionale alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

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