Tale definizione è riconducibile al rapporto di servizio che ha valenza giuridica, ma è importante considerare che la dottrina ha individuato anche un altro profilo che caratterizza il rapporto di lavoro pubblico e che è riconducibile al rapporto c.d. organico[3] che non è rinvenibile nella disciplina privatistica.
Il rapporto organico
Il rapporto organico è espressione di interessi pubblici che sono riconosciuti dalla nostra Costituzione, nello specifico negli articoli 51, 54, 97 e 98.
In particolare, l’articolo 51 della Costituzione al primo comma recita che “Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”. Con tale disposizione si rende subito evidente il rispetto dell’eguaglianza che non riguarda solo le medesime possibilità di accesso, ma anche lo stesso trattamento a livello economico e di mansioni.
In secondo luogo, l’articolo 54 della Costituzione afferma al comma secondo che “I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”. In tale disposizione si evince una posizione differenziata per coloro che svolgono funzioni pubbliche i quali, oltre al dovere di fedeltà alla Repubblica[4], devono adempiere a tali funzioni con disciplina e onore.
L’articolo 97 della Costituzione, al comma secondo, recita “i pubblici uffici sono organizzati secondo le disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Con tale disposizione si vuole sottolineare innanzitutto la riserva di legge da parte dello Stato nell’organizzazione degli uffici pubblici, nonché i principi di imparzialità e di buon andamento che orientano l’azione amministrativa. Il principio di imparzialità richiede che il funzionario adotti un comportamento oggettivo che non svantaggi o avvantaggi nessuno, anteponendo l’interesse pubblico a quello privato e astenendosi in caso di conflitto di interessi, anche solo potenziale.
Il principio di buon andamento, invece, si riconduce ad un’idea di buona amministrazione, che opera nel pieno rispetto dell’interesse pubblico, divincolandosi da pressioni esterne, come può essere l’eccessiva ingerenza dell’organo politico[5], nonché che segua una c.d. logica del risultato[6] dell’azione amministrativa, orientando la sua attività nel pieno rispetto dei principi aziendalistici come efficacia, efficienza ed economicità. Tale principio, indirettamente, promuove una logica di separazione tra politica ed amministrazione.
Altro principio rinvenibile da tale disposizione è il principio di legalità che garantisce una riserva di legge nell’organizzazione degli uffici pubblici, nonché orienta l’azione amministrativa nel rispetto di determinati fini di legge.
Sempre l’articolo 97 della Costituzione prevede al comma terzo che “Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari” e, pertanto, mediante l’adozione di atti organizzativi la singola amministrazione definisce le competenze, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari[7].
Inoltre, il comma 4 dell’articolo 97 della Costituzione prevede che “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorsi, salvo i casi stabiliti dalla legge”. In quest’ottica il concorso pubblico rappresenta la modalità ordinaria di reclutamento nel pubblico impiego, fermo restando che la legge può prevedere altre modalità[8].
Infine, l’articolo 98 della Costituzione sancisce al comma primo che “i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione” e, con tale disposizione, si vuole ancora sottolineare l’imparzialità del dipendente pubblico e il perseguimento dell’interesse pubblico generale. Indirettamente, si evince ancora una separazione tra politica e amministrazione perché, difatti, con la formula “al servizio esclusivo della nazione” si intende che i dipendenti pubblici sono al servizio dello Stato, della collettività, dell’interesse pubblico, della nazione appunto, ma non, per fare un esempio, della politica, inteso per fini prettamente politici o per logiche di partito.
Pertanto, il rapporto organico è rappresentato dall’atto di assegnazione di un soggetto ad un ufficio o organo per il quale svolgerà l’attività preposta dall’organo stesso. Il rapporto organico, che non ha natura giuridica, rappresenta per cui il rapporto di immedesimazione organica del dipendente con l’ente e, pertanto, il dipendente con tale relazione interna viene rivestito di potestà amministrativa, vale a dire che gli atti amministrativi emanati dall’organo o ufficio sono direttamente imputabili all’ente[9].
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Il rapporto di servizio
Sotto un altro profilo, i dipendenti pubblici dipendenti sono legati alla pubblica amministrazione tramite un contratto individuale di lavoro che comporta diritti ed obblighi analoghi a quelli che scaturiscono dal rapporto di lavoro privato: siamo qui dinanzi al rapporto di servizio. L’ambivalenza della figura del pubblico dipendente[10] ha fatto sì che storicamente si siano delineate discipline giuridiche del pubblico impiego intese a privilegiare di volta in volta l’uno o l’altro aspetto del rapporto[11].
Pertanto, il rapporto di servizio rappresenta la relazione esterna che ha valenza giuridica che intercorre tra due soggetti, il dipendente pubblico e l’amministrazione. Tale rapporto ha per oggetto il contratto individuale di lavoro che richiama il contratto collettivo nazionale del lavoro del comparto di riferimento. Inoltre, il rapporto di servizio è disciplinato dal Codice civile e regolato contrattualmente. Il rapporto di servizio è, pertanto, quel rapporto per cui una persona fisica pone volontariamente e dieto corrispettivo la propria attività alle dipendenze della pubblica amministrazione ed è caratterizzato dal fatto che esso è subordinato, strettamente personale, bilaterale e volontario[12].
In primo luogo, è subordinato perché il dipendente è alle dipendenze dell’amministrazione. Difatti, la prestazione lavorativa è svolta alle dipendenze della pubblica amministrazione, subordinato alla stessa. In secondo luogo, è strettamente personale perché l’amministrazione si avvale e si fida solo del dipendente con cui ha stipulato il contratto e che è dotato di capacità tecnico-intellettive idonee individuate previo selezione. Difatti, l’amministrazione sceglie il dipendente più adeguato con meritocrazia o comunque previo una selezione. In terzo luogo, il rapporto di lavoro è bilaterale perché alla prestazione del dipendente corrisponde un corrispettivo economico e viceversa.
Infine, il rapporto è volontario perché sia l’amministrazione che il lavoratore manifestano la volontà nella costituzione e nella continuazione del rapporto di lavoro[13].
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Note:
[1] Nello specifico alle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del Codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, come disposto dall’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165.
[2] Articolo 2, comma 3, del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165.
[3] Basenghi F., Galatino L., Diritto del lavoro, Torino, Giappichelli, 2021.
[4] Tale dovere di fedeltà si evince al comma primo dell’articolo 51 della Costituzione.
[5] Il quale può mostrare un interesse maggiormente vicino al proprio partito.
[6] Basenghi F., Galatino L., Diritto del lavoro, Torino, Giappichelli, 2021.
[7] Nel rispetto anche dell’articolo 28 della Costituzione che ha per oggetto, appunto, le responsabilità dei dipendenti pubblici.
[8] Si pensi, ad esempio, all’avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento previsto all’articolo 35, comma 1, lettera b) del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165.
[9] Basenghi F., Galatino L., Diritto del lavoro, Torino, Giappichelli, 2021.
[10] Che allo stesso tempo riveste la qualifica di funzionario, pertanto il rapporto organico, nonché di lavoratore subordinato, pertanto rapporto di servizio.
[11] Galatino L., Lanotte M., Diritto del lavoro pubblico, Torino, Giappichelli, 2019.
[12] Rossi A., Legislazione universitaria, Napoli, Edizioni Giuridiche Simone, 2019.
[13] Galatino L., Lanotte M., Diritto del lavoro pubblico, Torino, Giappichelli, 2019.
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