Il difensore civico -Scheda di diritto

Il difensore civico è una figura di garanzia a tutela del cittadino, che ha il compito di accogliere i reclami non accolti in prima istanza dall’ufficio reclami del soggetto che eroga un servizio. È detto anche ombudsman, termine che deriva da un ufficio di garanzia costituzionale istituito in Svezia nel 1809 e letteralmente significa “uomo che funge da intermediario”. La dottrina giuridica dell’istituto dell’ombudsman e la sua evoluzione sono ancora fonte di discussione. Se una parte ritiene che si possa parlare di difensore civico in senso proprio esclusivamente a partire dal XIX secolo, in relazione al primo ombudsman, quello nato in Svezia, esiste un’altra parte della dottrina che fa risalire questa particolare istituzione a tempi remoti.

1. La figura e le sue origini

La ricerca sull’esistenza di figure istituzionalmente preposte, nel passato, a vigilare sul buon andamento dell’attività amministrativa e a tutelare le persone dagli abusi commessi dai funzionari pubblici, aiuta a comprendere meglio e a inquadrare in modo corretto la figura del difensore civico per come emerge dalla normativa europea e statale in vigore.   Lo studio della progressiva evoluzione dell’istituto mette in evidenza che molte prerogative, riconosciute all’ombudsman, sono affini e a volte uguali a quelle di figure istituite presso molte città dell’Impero Romano sin dai primi secoli dell’era cristiana. Sin dai primi tempi della repubblica, lo ius intercessionis attribuito ai tribuni della plebe copriva molte funzioni che adesso sono pensate per il difensore civico.   Secondo altri, le prime figure pubbliche analoghe devono essere riconosciute nel III secolo d.C., con particolare attenzione sia agli έκδικτοι (ecdici) sia ai σύνδικοι (syndici), funzionari collocati in uno spazio intermedio tra comunità locale e strutture periferiche dello Stato romano, i quali esercitavano funzioni particolari in gran parte molto simili a quelle attribuite attualmente all’ombudsman. Questa istituzione romana era nota con il nome di defensor civitatis, e continuò ad essere presente nella cultura del tempo sino allo scomparire di entrambi gli imperi d’occidente e d’oriente. In alcuni casi la figura del defensor civitatis rimase nell’amministrazione. Ne costituiscono un esempio gli ostrogoti, ma successivamente si andò oscurando.  

2. La diffusione dell’ombudsman nell’età moderna

Nel corso del XX secolo la figura dell’ombudsman ebbe un notevole successo e si diffuse nel mondo nei diversi ordinamenti statali, prendendo nomi diversi e avendo qualche caratteristica funzionale diversa.   Quello svedese è stato il modello base sul quale altri Stati hanno configurato quelle che l’ONU definisce Istituzioni di tutela dei diritti umani. In relazione al contesto europeo, anche il Consiglio d’Europa si è espresso più volte sull’opportunità di istituire un ombudsman nazionale per gli Stati Europei. Con diverse Risoluzioni, l’Assemblea delle Nazioni Unite ha raccomandato l’istituzione e il rafforzamento della funzione e del ruolo autonomo e indipendente dell’Ombudsman, istituito più di 150 Paesi. L’Unione europea ha istituito, con il Trattato Europeo siglato nel 1992 a Maastricht, l’importante Istituto del Mediatore Europeo, per tutelare il diritto dei cittadini a una buona amministrazione e garantire il rispetto dei diritti umani e fondamentali delle persone. L’istituto in questione è risultato avere caratteristiche variabili nei diversi Stati. Anche per questo ha assunto diverse denominazioni, basti pensare al francese Mediateur o allo spagnolo Defensor de Pueblo, e si può spiegare osservando che le diversità culturali e sociali dei diversi Stati condizionano in modo diretto l’ordinamento giuridico e le sue modifiche.   Il difensore civico è diffuso in circa novanta Paesi e, nonostante presenti caratteristiche marginalmente diverse, si configura sempre con le stesse finalità di garanzia e si prefigge sempre il compito di creare il “ponte” tra il cittadino e la pubblica amministrazione. Siamo di fronte alla tipica impostazione democratico-costituzionale, dove si cercano sempre sistemi di pesi e contrappesi per assicurare una tutela adeguata. Nel caso specifico, l’Amministrazione per lungo periodo è stata considerata come portatrice dell’interesse collettivo e per questo dotata di un potere e di un’autorità forte e difficilmente contestabile da parte del singolo. Per una persona è molto più difficile contestare un ente che rappresenta il bene comune senza cadere in una posizione, anche se assurda, di egoismo inaccettabile e censurabile. Da qui l’esigenza di modificare il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino, mettendo l’accento sul dialogo e l’interrelazione anziché che sul rapporto di autorità.   Sia per evitare che i pubblici uffici abusino del potere loro conferito, sia per evitare che aumenti il distacco tra cittadino e istituzioni e manchi uno dei principi fondamentali dello stato di diritto, vale dire il senso civico diffuso nel rispetto delle regole e della convivenza pacifica. Lo scopo è quello di riattivare i meccanismi di partecipazione attiva, sia sociale sia politica, per contribuire alla diffusione del diritto nella sua forma educativa, capace di fornire le basi per l’integrazione culturale in un mondo multietnico e globalizzato.  

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3. Il difensore civico nel mondo

Una figura simile al defensor civitatis romano è riapparsa molti secoli dopo, nel 1809, in Svezia, a seguito dell’emanazione della Costituzione successiva a una rivoluzione contro la monarchia. La figura istituzionale, analoga a quella romano-imperiale, prese il nome di ombudsman.   La necessità che si veniva a configurare in quegli anni in Svezia era bilanciare il potere del parlamento e del governo al fine di vedere salvaguardate le competenze dell’uno e dell’altro organo senza interferenze reciproche. Il Parlamento voleva affermare la sua indipendenza e centralità e si volevano tutelare i diritti e le libertà personali dei cittadini dagli abusi eventualmente compiuti dal governo nello svolgimento delle sue mansioni. La figura istituzionale è sino da quando è nata una figura di garanzia, un osservatore imparziale che ha l’onere di vigilare sull’operato del governo e le sue diramazioni, in breve sul funzionamento della pubblica amministrazione. In Italia, la disciplina normativa in tema di bilancio ha abolito la figura del difensore civico comunale. Restano il difensore civico regionale e provinciale, il quale svolge, in convenzione, la funzione di difensore civico comunale, soppresso anni fa, con la denominazione di difensore civico territoriale. L’ANDCI (Associazione Nazionale dei Difensori Civici), membro di Civicrazia, è impegnata dagli inizi del millennio, con una maggiore collaborazione tra i difensori civici e per massimizzare il potere dell’Ombudsman. Il Coordinamento rappresenta la struttura istituzionale della Difesa civica italiana, collegata alla rete europea dei Difensori Civici, in connessione con il Mediatore Europeo.

4. Il difensore civico in Italia

A differenza della maggior parte degli altri Paesi Europei, in Italia non si è mai arrivati all’approvazione di una legge istitutiva del difensore civico nazionale, che assume una declinazione esclusivamente a livello regionale o delle province autonome, connotata da una determinata disomogeneità.
Il punto fermo è la sua configurazione come Autorità Amministrativa Indipendente sui generis, con ampie prerogative di autonomia e indipendenza rispetto ai vertici politici, con particolarità che lo diversifica dalle Autorità Amministrative Indipendenti propriamente dette e con funzioni paragiurisdizionali a tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini.
Di recente la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee Legislative delle Regioni e delle Province Autonome ha approvato un documento, avvalendosi del lavoro di un gruppo tecnico che è stato istituito per l’occasione.
Le Linee di Indirizzo in merito alla disciplina degli Organi di Garanzia, approvate il 26 settembre 2019 dall’Assemblea Plenaria della Conferenza, è relativa anche alla figura del difensore civico.
L’obiettivo è quello di muovere un primo passo di armonizzazione nei confronti di una legislazione regionale che si è sedimentata nel tempo in modo non uniforme da Regione a Regione.
Nel 2019 risultano 18 i Difensori civici regionali o delle province autonome, o Garanti che riuniscono in sé anche le attribuzioni del difensore civico in carica.
Queste le Regioni e Province autonome che hanno previsto l’istituto nei rispettivi statuti o in apposite leggi regionali:
Abruzzo, Basilicata, Campania, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche (Garante dei diritti della persona), Molise (Garante dei diritti della persona), Piemonte, Umbria, Sardegna, Toscana, Valle d’Aosta e Veneto (Garante dei diritti della persona), nonché le Province autonome di Bolzano e Trento.
In Calabria e in Puglia il difensore civico non è mai stato nominato nel 2019.
La figura del difensore civico non è prevista in senso normativo dalle Regioni Sicilia e
Trentino-Alto Adige, dove la Regione ha delegato ai due difensori civici delle Province autonome le competenze nei confronti della Regione nei rispettivi territori.
I difensori civici regionali, insieme alle altre figure di garanzia che si occupano a livello territoriale di diritti dell’infanzia e diritti dei detenuti, contribuiscono all’impegno dell’Italia per costruire istituzioni solide per la pace la giustizia e i diritti umani, come previsto dal relativo Obiettivo  dell’Agenda 2030, garantire un pubblico accesso all’informazione e proteggere le libertà fondamentali, in conformità con la legislazione nazionale e con gli accordi internazionali.
A marzo 2019, il Consiglio d’Europa (Principi di Venezia) ha pubblicato un insieme di principi per la protezione e la promozione dell’istituto del difensore civico, ribadendone il ruolo a tutela dei diritti dei cittadini:
“I difensori civici sono importanti per la democrazia, perché agiscono in modo indipendente contro casi di mala amministrazione e contro presunte violazioni dei diritti umani e svolgono un ruolo cruciale di fronte ai governi e ai Parlamenti, che devono accettare le contrarietà.
Come interfaccia tra l’amministrazione e i cittadini, i difensori civici sono a volte il primo e ultimo ricorso per porre rimedio alle violazioni dei diritti umani”.

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