Il Consiglio di Stato sulla lottizzazione abusiva

di Laura Facondini, Dott.ssa

Qui la sentenza: Consiglio di Stato - VI sez. - sentenza n. 5403 del 19-07-2021

In tema di lottizzazione abusiva, il Consiglio di Stato, sentenza n. 5403 del 19 luglio 2021, chiarisce che il sindacato dell’Amministrazione non è completamente sovrapponibile a quello svolto dal Giudice penale. La fattispecie criminosa mira ad accertare la responsabilità penale dell’imputato, con le relative conseguenze sulla libertà personale e, pertanto, sul piano processuale esige la dimostrazione della responsabilità oltre ogni ragionevole dubbio del reo.

La normativa di riferimento

L’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 prevede che: Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere è…di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. La norma si pone lo scopo di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell’amministrazione.

L’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001 prevede le sanzioni penali, ed in particolare, salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica: c) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30. Inoltre, il comma 2 dell’articolo prevede che la sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari. Tale disposizione, seppure in ipotesi avente ad oggetto i medesimi fatti storici della disposizione di cui all’art. 30 citato, mira ad accertare la responsabilità penale dell’imputato.

La lottizzazione abusiva materiale, formale e mista

In primo luogo, nella sentenza (Consiglio di Stato, sentenza n. 5403 del 19 luglio 2021) viene trattata la distinzione tra il concetto di lottizzazione abusiva materiale e lottizzazione abusiva formale.

L’art. 30, d.P.R. n. 380 del 2001 disciplina due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva.  La sentenza chiarisce che: ricorre la lottizzazione abusiva cd. “materiale” con la realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione. Si ha invece lottizzazione abusiva “formale” o “cartolare” quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita – o altri atti equiparati – del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, o per altri elementi, evidenzino in modo non equivoco la destinazione ad uso edificatorio.

​​​​Nel dettaglio, le scelte espresse nel piano urbanistico generale di un Comune richiedono l’intermediazione dei piani attuativi. Il piano attuativo ha la funzione di precisare zona per zona e di attuare gradatamente e razionalmente le scelte di pianificazione e di garantire che ogni zona disponga di assetto ed attrezzature rispondenti agli insediamenti, ovvero delle opere di urbanizzazione. Solo in seguito, può essere rilasciato il permesso di costruire.
​​​​In tale contesto, la lottizzazione abusiva sottrae all’amministrazione il proprio potere di pianificazione attuativa e la mette di fronte al fatto compiuto di insediamenti in potenza privi dei servizi e delle infrastrutture necessari al vivere civile, causa di degrado urbano.

​​La giurisprudenza (Cass. 20 maggio 2015, n. 24985) ha delineato anche un ulteriore ipotesi di lottizzazione abusiva, ovvero la cd. lottizzazione mista, la quale risulta caratterizzata dalla compresenza delle attività materiali e negoziali individuate dall’articolo 30, d.P.R. n. 380 del 2001. In particolare, sussiste lottizzazione abusiva anche nel caso di attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella successiva edificazione dello stesso.

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La lottizzazione abusiva considerata dal giudice amministrativo e il sindacato penale

Il Consiglio di Stato, sentenza n. 5403 del 19 luglio 2021, compie una distinzione tra la lottizzazione abusiva considerata dal giudice amministrativo e fattispecie criminosa valutata dal giudice penale.

Il sindacato della Amministrazione non risulta completamente sovrapponibile a quello svolto dal Giudice penale relativamente alla fattispecie criminosa di cui all’art. 44, d.P.R. n. 380 del 2001, il quale, seppure in ipotesi avente ad oggetto i medesimi fatti storici, mira ad accertare la responsabilità penale dell’imputato, con le relative conseguenze sulla sua libertà personale e che, pertanto, sul piano processuale esige la dimostrazione della responsabilità oltre ogni ragionevole dubbio del reo (art. 533 c.p.p.).

Il procedimento amministrativo e procedimento penale, anche se sono diretti a tutelare il medesimo bene giuridico, procedono su binari paralleli. Il giudizio penale pone come oggetto del suo giudizio la responsabilità dell’imputato. Il giudizio amministrativo, invece, attiene alla legittimità del provvedimento disposto dall’amministrazione, del quale l’acquisizione dell’area è semplicemente una conseguenza automatica.

La sentenza

Nei fatti ad oggetto del giudizio, il giudice (Consiglio di Stato, sentenza n. 5403 del 19 luglio 2021) esclude la connotazione penalistica delle conseguenze derivanti dal provvedimento impugnato e, pertanto, afferma che: il sindacato del giudice amministrativo attiene alla piena conoscenza del fatto e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall’amministrazione, al fine di verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova invocati dall’amministrazione, la loro affidabilità e la loro coerenza, e se essi sono idonei a corroborare le conclusioni che la stessa amministrazione ne ha tratto, non secondo il canone di valutazione dell’ “oltre ogni ragionevole dubbio”, proprio del giudizio penale avente direttamente ad oggetto le condotte e la responsabilità personale dell’imputato, ma di credibilità razionale della decisione amministrativa alla luce degli elementi posti dall’amministrazione a giustificazione della stessa, essendo poi onere del ricorrente, tramite il ricorso, quello di contestare la veridicità dei fatti, o di rappresentate circostanze atte ad incrinare la credibilità del processo intellettivo sottostante la decisione dell’amministrazione. 

I principi costituzionali e sovranazionali di buona fede e di presunzione di non colpevolezza invocabili dai contravventori allo scopo di censurare un deficit istruttorio e motivazionale riguardo all’omessa individuazione dell’elemento psicologico dell’illecito contestato possono essere spesi soltanto al fine dell’applicazione della sanzione penale accessoria della confisca urbanistica contemplata dall’art. 44, d.P.R. n. 380 del 2001. La medesima argomentazione, invece, non può essere invocata al fine dell’irrogazione della sanzione ammnistrativa contemplata dall’art. 30, comma 8, del D.P.R. n. 380 del 2001. Peraltro, l’acquisizione coattiva dell’immobile al patrimonio del Comune è un atto vincolato.

Infine, la sanzione di cui all’articolo 44 d.P.R. n. 380 del 2001 è già stata ritenuta compatibile con l’art. 7 CEDU dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (Grande Chambre, 28 giugno 2018, n. 1828).

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Laura Facondini

Laureata con Lode all’Università di Bologna con tesi in diritto processuale civile correlata in diritto processuale dell’Unione Europea, si specializza in Professioni Legali presso la SSPL E.Redenti e si abilitata all’esercizio della professione forense presso la Corte d’Appello di Bologna. Ha svolto collaborazioni scientifiche in Scuole di Formazione dedicate alla preparazione al concorso in magistratura e ha svolto tirocini formativi affiancando il magistrato affidatario nella redazione di sentenze e provvedimenti giurisdizionali. Svolge la propria attività lavorativa nella Pubblica Amministrazione come Istruttore Direttivo Amministrativo. Si occupa prevalentemente di diritto amministrativo, diritto degli enti locali, contratti e appalti pubblici, servizi, privacy, gestione documentale e nuove tecnologie. Per Diritto.it è curatrice dell’area diritto amministrativo.


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