Fondo Salvasport, il limite “finanziario” di dote è un limite “assoluto”

Il presente contributo pone l’attenzione sulla corretta esegesi dell’art. 217 D.L. n. 34/2020 (Decreto Rilancio) che, perseguendo motivi imperativi di interesse generale, istituisce il Fondo cd. “Salvasport”. Si evidenziano talune criticità proprie della sentenza in commento che opera una ingiustificata scollatura tra il prelievo fiscale previsto da tale norma e l’effettiva finalità della stessa. Non è possibile prescindere dal dato normativo: lo stesso Legislatore ha posto un limite quantitativo al suddetto Fondo e non può, quindi, affermarsi che la quota parte superiore rimanga comunque acquisita all’erario. Tale ultima tesi, invero, contrasta con il diritto euro-unionale e in particolare con i principi del legittimo affidamento e della libertà di stabilimento da esso posti come capisaldi per l’esercizio di ogni attività economica.

1. La questione controversa

La recente sentenza resa dal Tar Lazio – Roma ha ad oggetto la corretta esegesi della norma di cui all’art. 217 D.L. n. 34/2020 (cd. Decreto Rilancio, convertito con modifiche dalla L. n.77/2020) che, in via di estrema sintesi, introduce il “Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale” determinandone l’ammontare  (pari a 40 e 50 milioni di euro, rispettivamente per l’anno 2020 e per l’anno 2021) e, contestualmente, individua la fonte del suo approvvigionamento in un prelievo pari allo 0,5% da applicarsi sul totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, anche in formato virtuale, effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo.
Il punto controverso consiste nello stabilire se il Legislatore abbia inteso assegnare al “limite finanziario” del menzionato fondo (come detto, pari a 40 e 50 milioni, rispettivamente per il 2020 e per il 2021) il valore giuridico di “limite assoluto” al prelievo, ovvero se tale “limite finanziario” sia riferito soltanto a quella parte di prelievo destinata ad alimentare il richiamato fondo, rimanendo la quota parte superiore comunque acquisita all’erario.
L’adito G.A. accoglie la seconda delle cennate tesi – e lo fa, in verità, in numerosi suo pronunciamenti gemelli della sentenza qui in esame – con un argomentare che suscita più di una riflessione critica.

2. Il quadro normativo di riferimento

Procedendo con ordine è opportuno il richiamo alla normativa di riferimento la cui lettura aiuterà nella comprensione della questione interpretativa da essa posta e nella sua soluzione. Trattasi di una disposizione che si innesta nel sistema normativo figlio dell’emergenza connessa alla pandemia da COVID-19 e che così espressamente dispone: 
– <<Al fine di far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo determinatasi in ragione delle misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, è istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze il “Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale” le cui risorse, come definite dal comma 2, sono trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere assegnate all’Ufficio per lo sport per l’adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo>> (comma 1);
– <<Dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre 2021, una quota pari allo 0,5 per cento del totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere, anche in formato virtuale, effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo, sia on-line, sia tramite canali tradizionali, come determinata con cadenza quadrimestrale dall’ente incaricato dallo Stato, al netto della quota riferita all’imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, viene versata all’entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all’erario. Il finanziamento del Fondo di cui al comma 1 è determinato nel limite massimo di 40 milioni di euro per l’anno 2020 e 50 milioni di euro per l’anno 2021. Qualora, negli anni 2020 e 2021, l’ammontare delle entrate corrispondenti alla percentuale di cui al presente comma sia inferiore alle somme iscritte nel Fondo ai sensi del precedente periodo, è corrispondentemente ridotta la quota di cui all’articolo 1, comma 630 della legge 30 dicembre 2018, n. 145>> (comma 2);
– <<Con decreto dell’Autorità delegata in materia di sport, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, da adottare entro 10 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuati i criteri di gestione del Fondo di cui ai commi precedenti>> (comma 3).
Non da ultimo è poi necessario sottolineare che il citato art. 217 ha ad oggetto esclusivamente, come recita la sua rubrica, la <<Costituzione  del  “Fondo  per  il  rilancio  del  sistema  sportivo nazionale”>>; ad esso sono, quindi, estranee finalità di cassa per il pubblico erario.

3. Costituzione del <<Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale>>

Tale fondo è istituito <<al fine di far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo determinatasi in ragione delle misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19>> e le relative risorse <<come definite dal comma 2, sono trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri, per essere assegnate all’Ufficio per lo sport per l’adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo>>.
Il secondo comma, a sua volta, individua le risorse che sono destinate ad alimentare il suddetto Fondo (ossia versate all’entrata del bilancio dello Stato, acquisite all’erario e poi trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, in particolare, all’Ufficio per lo sport per l’adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo) e, come emerge dalla lettura della norma nella sua interezza, trattasi di risorse destinate in via esclusiva al suddetto Fondo tramite la procedura normativa ivi prevista e per le finalità ivi indicate.
Risulta dirimente a tal fine che il primo comma preveda che il successivo secondo comma definisca le risorse del Fondo (“le cui risorse, come definite dal comma 2”) e non prelievi diretti alla fiscalità generale o ad altri fini.
L’art. 217, d’altronde, è espressamente rivolto a garantire misure per il sostegno del movimento sportivo italiano tramite il Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale e non a istituire ulteriori forme di finanziamento del sistema sportivo nazionale o della fiscalità generale.
Ed allora può affermarsi che, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza resa dal G.A. di Roma, il prelievo di cui all’art. 217 trova il suo “limite massimo” in un ammontare pari a 40 milioni di euro per l’anno 2020 e 50 milioni di euro per l’anno 2021.

4. La questione del superamento del “limite massimo”

Se, come visto, il secondo periodo del comma 2 prevede che <<il finanziamento del Fondo di cui al comma 1 è determinato nel limite massimo di 40 milioni di euro per l’anno 2020 e 50 milioni di euro per l’anno 2021>>, allora il prelievo dello 0,5% del totale della raccolta da scommesse relative a eventi sportivi di ogni genere (ed effettuate in qualsiasi modo e su qualsiasi mezzo) risulta necessariamente limitato una volta raggiunto il tetto massimo di finanziamento del Fondo.
È del tutto irragionevole quanto sostenuto in sentenza dal Tar Lazio – Roma secondo cui, espressamente, sul punto: <<l’interpretazione in ultimo sostenuta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli persuade maggiormente, in quanto più aderente al tenore letterale della disposizione normativa, il quale, in virtù dei canoni ermeneutici fissati dall’art.12 delle preleggi al codice civile, rappresenta, come noto, il principale criterio per l’interpretazione dei testi normativi.
24. È dirimente, al riguardo, la previsione recata dal primo periodo del secondo comma del decreto, secondo cui “una quota pari allo 0,5 per cento del totale della raccolta da scommesse… viene versata all’entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all’erario”. L’inciso “resta acquisita all’erario”, nella sua icastica formulazione, chiarisce, al di là di ogni ragionevole dubbio, che lo 0,5%, una volta determinato (dall’Agenzia) e pagato dai soggetti passivi, resta definitivamente acquisito all’erario, a prescindere cioè dal suo concreto utilizzo (anche ai fini del successivo finanziamento al Fondo di cui al co.1- Salvasport).
25. Del resto, se la norma appare inequivoca nel far intendere che il Fondo è finanziato, entro i limiti di cui al secondo periodo, con i proventi del prelievo dello 0,5% sulla raccolta, per converso non sancisce, in alcun modo, il principio per cui i proventi di tale prelievo siano integralmente destinati al Fondo in questione>>.
L’irragionevolezza di tale argomentare emerge dal momento che tale norma (cioè l’art. 217, II) non è letta dal Giudice Amministrativo nella sua completezza e organicità (id est, unitamente a quanto si afferma nel successivo periodo e alla luce del primo comma) e cioè nel senso che tale somma deve essere poi trasferita al suddetto Fondo tramite versamento al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri per essere assegnate all’Ufficio per lo sport per l’adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo.

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5. L’ipotesi di entrate inferiori

Soffermiamoci ora in merito al terzo periodo del secondo comma che si limita ad prevedere che <<qualora, negli anni 2020 e 2021, l’ammontare delle entrate corrispondenti alla percentuale di cui al presente comma sia inferiore alle somme iscritte nel Fondo ai sensi del precedente periodo, è corrispondentemente ridotta la quota di cui all’articolo 1, comma 630 della legge 30 dicembre 2018, n.145>> (e cioè, il finanziamento del CONI e di Sport e Salute S.p.A.).
La circostanza per la quale il Legislatore abbia dovuto specificare come si sarebbero dovute trovare le risorse per il Fondo in caso di entrate inferiori a quelle previste (come detto, 40 milioni per il 2020 e 50 per il 2021), trova la sua ratio nel fatto che, in ogni caso, dovevano essere trovate le risorse per il Fondo.
Ma ciò, contrariamente a quanto ritenuto dal Tar Lazio, non conferma che <<l’opposta ipotesi (ossia quella in cui le somme incassate dallo Stato con il prelievo dello 0,5% della raccolta delle scommesse coprono i massimali di finanziamento del Fondo) non è disciplinata, in quanto (evidentemente) ritenuta del tutto fisiologica dal legislatore, talché se ne deve necessariamente dedurre che il surplus resta acquisito all’Erario, in forza del perentorio inciso contenuto alla fine del primo periodo del comma 2, di cui si è detto sopra>>.
Tutt’altro: conferma che il secondo comma è funzionale a definire le risorse necessarie a finanziare il Fondo (oggetto della norma) anche nel caso di non raggiungimento delle stesse tramite il prelievo, con la conseguenza che, nel caso opposto, il prelievo è necessariamente limitato (in assenza di una espressa disposizione di senso contrario) al raggiungimento delle somme normativamente previste.
In tal senso depongono anche la Relazione illustrativa e tecnica del decreto, da un lato, e la nota di lettura del Servizio del Bilancio del Senato del luglio 2020, dall’altro lato.
Ed invero la Relazione illustrativa e tecnica chiarisce che <<Per far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo, la norma prevede che una quota della raccolta delle scommesse sportive viene destinata sino al 31 luglio 2022 alla costituzione del “Fondo salva sport” … Le suddette risorse sono destinate a misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo. … Il secondo comma prevede che il livello di finanziamento del Fondo non è comunque inferiore complessivamente a quaranta milioni di euro per l’anno 2020 e cinquanta milioni di euro per l’anno 2021. Tali importi sono stati determinati prudenzialmente partendo dall’ammontare della raccolta sportiva realizzatasi negli anni precedenti ed operando le necessarie correzioni al ribasso in ragione del periodo di lockdown del 2020>>.
Si evince, pertanto, che la quota percentuale della raccolta delle scommesse sportive è destinata esclusivamente alla costituzione del citato Fondo e che tali risorse devono essere destinate a misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo e trasferite al bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei Ministri dopo esser state acquisite all’erario. Non è possibile, quindi, ritenere che tale percentuale possa essere destinata a fini diversi da quello di finanziare il citato Fondo o a un bilancio diverso da quello della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
A sua volta, la nota di lettura del Servizio del Bilancio del Senato del luglio 2020 chiarisce espressamente che la percentuale dell’0,5% della raccolta delle scommesse sportive è legata necessariamente al finanziamento del Fondo e che, comunque, trova un limite nel tetto di cui al secondo periodo del secondo comma.

6. Uno sguardo alla pronuncia resa dal Tar Lazio n. 12465/2021

Ai fini del nostro argomentare risulta dirimente che lo stesso Tar Lazio – in altro suo arresto (sentenza n. 12465/2021) riferito alla corretta individuazione della platea dei soggetti passivi del prelievo di cui alla norma in esame (in particolare con riferimento alla raccolta delle scommesse ippiche) – abbia ritenuto ragionevole il limite al prelievo.
In detta sentenza il Collegio giudicante ha osservato che la proporzionalità e la progressività del contributo sono garantite dal fatto che l’importo da versare è parametrato all’ammontare della raccolta con la conseguenza che si verserà una somma maggiore nei mesi in cui la raccolta è più elevata e una somma minore nei mesi in cui la raccolta sarà più bassa.
In tale contesto, appaiono quindi ragionevoli le argomentazioni <<secondo cui le modalità di conguaglio delineate da ADM, che prendono a riferimento il quadrimestre come periodo contabile, trovano la loro giustificazione nel fatto che il prelievo forzoso in parola viene calcolato mensilmente, all’interno del periodo contabile costituito non già dall’anno solare ma da un quadrimestre, ragion per cui il mese è il parametro di riferimento per tutte le operazioni ad esso collegate, compresa quella relativa al ricalcolo della percentuale nella ipotesi del superamento del limite annuale fissato>>.
Risulta così evidente come l’unica interpretazione teleologica e letterale possibile dalla lettura dell’intero art. 217 sia quella per cui il prelievo sulla percentuale dalla raccolta delle commesse sportive non può superare il limite annuo fissato dal secondo comma per il finanziamento del Fondo.

7. La tesi dell’amministrazione

Per le modalità di calcolo e di applicazione dell’importo di cui al comma due più volte la P.A. si è pronunciata sostenendo – dal 2020 e fino al 2023 – che la corretta interpretazione fosse quella di un limite al prelievo, salvo poi un netto cambio di registro con la Determinazione Direttoriale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli prot. n. 10337/RU del 5 gennaio 2023.
Un tale revirement si pone in evidente contrasto con il principio del legittimo affidamento che è uno dei principi generali comuni ai diritti degli Stati membri dell’U.E. (art. 340 TFUE; CGUE, 3 maggio 1978, C-112/72, Topfer).
Secondo una giurisprudenza costante la possibilità di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento è prevista per qualsiasi operatore economico in capo al quale un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative.
Tale principio assicura l’interesse del privato alla certezza e prevedibilità del quadro normativo entro il quale si svolgono i rapporti in corso e, al tempo stesso, non impedisce modifiche in senso sfavorevole ma solamente che esse avvengano con modalità garantistiche.
La Corte di Giustizia, in particolare, ha ritenuto possibili le modifiche qualora un operatore economico prudente e avveduto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi (CGUE, 8 Giugno 1977, C-97/76, Merkur), ammettendo la modifica di una situazione esistente nell’ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali (CGUE, 15 aprile 2021, C-798/18 e C-799/18).
Con la precisazione che sussiste la possibilità di contestare tali modifiche qualora un operatore economico abbia effettuato investimenti costosi per conformarsi al regime adottato in precedenza dal Legislatore, in quanto notevolmente leso nei suoi interessi da un’abrogazione anticipata di tale regime, e ciò a maggior ragione quando quest’ultima venga effettuata in modo improvviso e imprevedibile, senza lasciargli il tempo necessario per adeguarsi alla nuova situazione normativa (CGUE, 11 giugno 2015, Berlington Hungary, C-98/14, punto 87).
Orbene nel caso qui in esame appare evidente che l’autorità nazionale aveva fatto sorgere una fondata aspettativa (rectius, una certezza) in capo agli operatori economici nell’ambito del settore delle scommesse in merito alla circostanza che il prelievo di cui all’art. 217 fosse limitato nel massimo alla somma di € 40 milioni per l’anno 2020 e di € 50 milioni per l’anno 2021.
Se dunque dal 2020, e fino al 2023, la norma è sempre stata interpretata ed applicata (anche dall’amministrazione) nel senso dell’esistenza di un tetto al prelievo allora le società interessate al medesimo prelievo non avrebbero potuto prevedere, con una condotta prudente e avveduta, l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i propri interessi.
Al contrario, l’amministrazione ha ritenuto, unilateralmente, di modificare retroattivamente una propria determinazione dopo più di due anni e ha così imposto agli operatori economici del settore il versamento di ingenti importi che non avrebbero mai potuto essere previsti da un soggetto prudente ed accorto.

8. Ancora sulla questione del rispetto dei principi eurounitari

A ritenere, come fa il tar Lazio, che il citato art. 217 non imponga al prelievo il limite di 40 milioni di euro nel 2020 e di 50 milioni di euro nel 2021, tale norma sarebbe in contrasto con l’art. 49 TFUE sulla libertà di stabilimento.
È noto che costituiscono restrizioni alla libertà di stabilimento tutte quelle misure che hanno l’effetto di vietarne, ostacolarne o anche semplicemente renderne meno attraente l’esercizio, e che ciò in particolare vale per le misure che incidono sull’attività già avviata da un concessionario dell’Amministrazione, le quali gli impediscano di far fruttare il proprio investimento (CGUE, sez. I, 11 giugno 2015, C-98/14 Berlington Hungary; CGUE, sez. I, 20 dicembre 2017, C-322/16 Global Starnet).
Secondo la giurisprudenza della CGUE, la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale con la conseguenza che, in assenza di un’armonizzazione in materia a livello dell’U.E., essi godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la scelta del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale (CGUE, sez. II, 8 settembre 2016, C-225/15 Politanò; CGUE, sez. I, 20 dicembre 2017, C-322/16 Global Starnet punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
Le restrizioni in materia di giochi d’azzardo lecito, nell’ambito della discrezionalità degli Stati membri, si giustificano solo se adottate sulla base di motivi imperativi di interesse generale e se proporzionate allo scopo, quali, ad esempio tutela dei consumatori e la prevenzione delle frodi e dell’incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco (CGUE, sez. III, 22 gennaio 2015, Stanley International Betting e Stanleybet Malta, C-463/13 punto 48).
Non sono invece considerati motivi imperativi di interesse generale le semplici esigenze dello Stato membro di incrementare il proprio gettito fiscale.
Sicché, se il fatto che una restrizione delle attività di gioco d’azzardo possa accessoriamente andare a beneficio del bilancio dello Stato membro interessato non impedisce che tale restrizione sia giustificata qualora essa effettivamente persegua, prima di tutto, obiettivi attinenti a motivi imperativi di interesse generale (CGUE, 21 ottobre 1999, Zenatti, C-67/98, punto 36; 6 novembre 2003, Gambelli, C-243/01, punto 62); il solo obiettivo di incrementare al massimo gli introiti del pubblico erario non può, per contro, consentire una restrizione della libera prestazione dei servizi (CGUE, 11 giugno 2015, Berlington Hungary, C-98/14, punto 60; Grande sezione, 7 settembre 2004, C-319/02 Manninen e 16 luglio 1998, C-112/77, ICI).
Di recente è stato peraltro chiarito che <<l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che, laddove sia dimostrato che una normativa nazionale, la quale impone un prelievo avente per effetto una riduzione dei compensi dei concessionari incaricati della gestione dei giochi praticati mediante apparecchi da gioco, comporta una restrizione della libertà garantita dal medesimo articolo 49 TFUE, tale disposizione del Trattato osta a che una restrizione siffatta possa essere giustificata sulla scorta di obiettivi fondati esclusivamente su considerazioni attinenti al miglioramento delle finanze pubbliche>> (CGUE, sez. II, 22 settembre 2022, da C-475/20 a C-482/20, Admiral Gaming Network Srl e a.).
Orbene, ciò detto, l’art. 217 persegue motivi imperativi di interesse generale laddove la quota percentuale della raccolta delle scommesse sportive è destinata ad alimentare il Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale <<al fine di far fronte alla crisi economica dei soggetti operanti nel settore sportivo determinatasi in ragione delle misure in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19>> e <<per l’adozione di misure di sostegno e di ripresa del movimento sportivo>>.
Laddove, invece, si dovesse ritenere che lo stesso articolo stabilisca che la quota parte dello 0,5% della raccolta delle scommesse sportive superiore al limite massimo di € 40 milioni per l’anno 2020, e di € 50 milioni per l’anno 2021, in favore del Fondo sia comunque versata all’entrata del bilancio dello Stato e resti acquisita all’erario, allora non sussisterebbe alcun motivo imperativo di interesse generale che giustifichi tale prelievo.
In questo ultimo caso, infatti, la previsione apparirebbe esclusivamente funzionale ad una esigenza economica di aumentare gli introiti dello Stato e, quindi, di migliorare le finanze pubbliche dal momento che il secondo comma dell’art. 217 si limiterebbe ad affermare che “viene versata all’entrata del bilancio dello Stato e resta acquisita all’erario”. Una tale lettura della norma, tuttavia, risulta in contrasto con la disciplina europea (art. 49 TFUE) e la costante giurisprudenza della CGUE in materia.

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