La pronunzia che segue concerne la fattispecie di illecito contabile a seguito di occupazione sine titulo ed accessione invertita di fondi ?necessari per la realizzazione di opere pubbliche da parte di ente locale.
SEZIONE SECONDA GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO
Presidente: T. De Pascalis – Relatore: G. Piscitelli
F A T T O
1.- Il Consiglio comunale di Ricadi il 21 settembre 1985 approvava, anche ai fini della pubblica utilit? dell’opera e dell’indifferibilit? ed urgenza dei lavori, il progetto definitivo riguardante la costruzione di una strada di collegamento tra Piazza S. Maria e Cominale Fortino, per una spesa complessiva di lire 85 milioni, di cui 14 milioni per l’esproprio dei beni elencati nell’annesso piano particellare. Nel contempo delegava il Sindaco a rappresentare l’Amministrazione per l’attuazione del procedimento ablatorio e fissava in anni uno ed in anni cinque i termini, rispettivamente, per l’inizio e la conclusione degli espropri; il 20 febbraio 1986 deliberava di procedere all’occupazione d’urgenza degli immobili per l’inizio dei lavori, dando mandato al Capo dell’Amministrazione di compiere tutti gli atti della procedura; questi, il successivo 14 aprile, procedeva all’occupazione effettiva. Il 30 settembre 1991 P. Caterina, P. Leonessa, P. Noemi e P. Francesco citavano in giudizio il Comune per essere risarciti del danno loro derivato dall’acquisizione in capo alla Civica Amministrazione, a titolo originario, dei loro beni occupati da pi? di cinque anni e trasformati in opera pubblica.
Il Sindaco, il 20 luglio 1992, prendendo atto che il piano particellare era stato depositato presso la segreteria del Comune e che di tanto era stato dato notizia mediante avviso pubblicato all’albo pretorio e sul F.A.L. della Provincia e notificato ai proprietari degli immobili da espropriare, determinava l’indennit? da corrispondere a titolo provvisorio ed invitava i predetti a concordare la cessione volontaria per un prezzo non superiore all’indennit? medesima.
Il Tribunale di Vibo Valentia, con sentenze rese nel settembre 1994, condannava il Comune, rimasto contumace, a pagare ai creditori il prezzo dell’immobile fissato dal Consulente tecnico d’ufficio, maggiorato della rivalutazione monetaria, dell’interesse di mora del 5% per il periodo di occupazione legittima e degli interessi legali dal 22 settembre 1990 sino al soddisfo. Divenute definitive le sentenze per mancato appello, i creditori, tra l’aprile ed il maggio 1995, notificavano al Comune atto di precetto per complessive lire 1.462.364.625.
2.- Il Procuratore contabile regionale, venuto a conoscenza dei fatti, e ritenendo che il Comune di Ricadi avesse subito un danno di lire 1.448.364.625, pari alla differenza tra l’importo pagato a seguito della procedura coattiva e quello di lire 14 milioni, previsto nel progetto quale spesa per indennit? di esproprio, oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi, citava in giudizio il sig. L. Francesco, che aveva ricoperto la carica di Sindaco dalla data di approvazione del progetto dell’opera pubblica sino al 25 giugno 1992, addebitandogli che il non avere portato a conclusione l’esproprio entro il tempo assegnato, aveva dato titolo ai soggetti proprietari per chiedere il risarcimento del danno per l’estinzione dei loro diritti di propriet? e per il periodo di occupazione successiva alla scadenza del termine, divenuta illegittima.
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4.- Con l’appello il L. lamenta:
a.-la sentenza basa la condanna sul comportamento omissivo intermedio, come antecedente logico del danno, non dedotto dal requirente, il quale aveva fondato la chiamata in giudizio sull’accessione invertita, peraltro confutata;
b.-la procedura espropriativa non sancisce alcuna decadenza per il compimento di una pluralit? di atti, n? una scansione temporale di termini, per cui l’omissione di atti intermedi non pu? essere ritenuta provvista di efficacia diretta, concreta e determinante nella produzione dell’evento dannoso, dato che il protrarsi dell’occupazione oltre i termini ed il conseguente verificarsi dell’accessione invertita potevano essere ben evitati dopo la fine del proprio mandato;
c.-illegittimamente venne negata la chiamata in giudizio del segretario comunale, dell’assessore all’urbanistica e del capo dell’Ufficio tecnico con la giustificazione che il Consiglio comunale aveva delegato espressamente al Sindaco l’espletamento della procedura espropriativa, perch? questa era una formula di stile, che non poteva escludere la responsabilit? degli altri;
d.-non ? ravvisabile a suo carico colpa grave per la sopravvenuta scadenza dei termini previsti per il compimento degli espropri, poich? riguardo ad essi le varie proroghe legislative avevano creato confusione applicativa; ed inoltre, la limitazione della responsabilit? ai soli casi di dolo e di colpa grave ha fatto venir meno il rapporto tra la non diligenza ?in vigilando? e la responsabilit? stessa, atteso anche il carattere personale attribuito a questa dalla legge n. 639 del 1996;
e.-non pu? essergli addebitata la contumacia nelle cause intentate dai proprietari dei fondi occupati, per il fatto che la delibera n. 124/1985 della Giunta comunale non conteneva un’espressa autorizzazione; un provvedimento di tale natura, infatti, ? tipico, perch? conferisce al sindaco la legittimazione processuale;
5.- Il Procuratore Generale, con le conclusioni scritte chiede il rigetto dell’appello e la condanna del ricorrente anche alle spese di questo grado di giudizio. Oppone, al riguardo, che la ricostruzione dei fatti, operata dal primo giudice sulla base delle risultanze istruttorie, autonoma rispetto alle prospettazioni delle parti, ? conforme all’art. 112 c.p.c., poich? rimane pur sempre nell’ambito della questione di fondo, che ? l’assoluta inerzia tenuta di fronte alla procedura espropriativa; che, sul piano della relazione causale, appaiono infondate le invocate esimenti, poich? il comportamento omissivo, protratto per cos? lungo tempo, non trova giustificazione nelle modeste dimensioni del Comune; che non hanno rilievo il conferimento della delega all’assessore all’urbanistica e la mancata collaborazione del segretario comunale e del capo dell’Ufficio tecnico, poich? la materia espropriativa apparteneva alla competenza personale del sindaco il quale, comunque, non era esonerato dal dovere di vigilare sull’esercizio delle funzioni delegate e sull’apparato burocratico; che parimenti irrilevante ? la mancanza dell’autorizzazione a stare in giudizio, di competenza della Giunta, perch? la sua convocazione per deliberare era riservata proprio a lui; che non ? revocabile in dubbio l’inescusabilit? della negligenza, perch? le gravose conseguenze del ritardo erano prevedibili, anche per essere state evidenziate da una circolare del Governo regionale.
6.- L’appellante, con successiva memoria, in risposta al Procuratore Generale, riportandosi al contenuto dell’appello, pone in risalto che era cessato dalla carica quando l’occupazione era ancora legittima, dato che il termine finale era stato pi? volte prorogato, da varie leggi, sino al giugno 1993; che alla produzione del danno complessivo non possono essere ritenuti estranei anche i suoi successori ed i funzionari comunali; che la competenza ad emanare il decreto di esproprio appariva spettare alla Regione, piuttosto che al Sindaco e, pertanto, molto dubbia; che, ai fini della valutazione del grado di colpa, non possono essere trascurate la confusione normativa sulla portata delle proroghe e le incertezze della giurisprudenza in materia di accessione invertita; che dovrebbe essere espunto dal danno quella parte della rivalutazione monetaria? e degli interessi correlati alle lungaggini del processo civile; che il requirente regionale gli aveva addebitato, quale fonte di responsabilit?, l’aver causato l’accessione invertita, mentre i primi giudici pronunciarono sulla base di un diverso fondamento e di una diversa situazione di fatto, in violazione dell’art. 112 c.p.c.; che la sentenza esamina la fattispecie alla luce dell’ordinamento comunale e provinciale anteriore alla legge n. 142/1990; che solo la deliberazione della Giunta del 1992, assunta quando lui era gi? cessato dalla carica, poteva consentire al sindaco di costituirsi in giudizio.
7.- Nella discussione orale l’avv. Lombardi Comite, illustrando i motivi di doglianza, aggiunge che la sentenza fu sommaria, perch? polarizza tutta la responsabilit? sul sindaco, nel momento in cui omette di verificare quella di altri soggetti, in particolare del personale e del Consiglio comunale, che aveva approvato il progetto, e nega l’integrazione del contraddittorio. In ordine alla gravit? della colpa, precisa che mancava la prevedibilit? dell’evento dannoso, perch? vi erano state proroghe di termini; che la legge sulle espropriazioni non era chiara; che il L. non possedeva le specifiche competenze professionali per lo svolgimento della procedura d’esproprio, alla quali avrebbe dovuto supplire la burocrazia comunale e che, dopo l’entrata in vigore della legge n. 142/1990, non aveva pi? alcun onere di vigilanza sul funzionamento degli uffici. Il pubblico ministero, rievocando i motivi della condanna, evidenzia che l’inerzia dell’appellante, che fu la causa del danno, protrattasi per sei anni, non pu? essere qualificata colpa lieve; che egli non poteva eludere la responsabilit? dell’affare, sia perch?, secondo l’ordinamento dell’epoca, ed anche di quello successivo, era il capo dell’amministrazione; sia, infine, perch? aveva ricevuto una delega specifica dal Consiglio. Quanto alla lamentata gravosit? della condanna, oppone che la sentenza ha riformulato interamente il fatto ed imputa gran parte del danno ai suoi successori.
Ritenuto in
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D I R I T T O
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8.- Secondo una giurisprudenza da tempo consolidata, condivisa anche dalla dottrina, la dichiarazione della pubblica utilit? dell’opera affievolisce il diritto di propriet? sui beni compresi nel piano particellare di esproprio, annesso al progetto approvato, e conferisce al soggetto espropriante il potere di dare corso alla procedura ablatoria. L’esercizio di tale potere, tuttavia, ? rigorosamente circoscritto dal limite temporale indicato nella dichiarazione, oltre il quale il diritto di propriet? riacquista la sua piena ampiezza e l’occupazione dei beni, eventualmente disposta con il provvedimento d’urgenza, diviene detenzione ?sine titulo?. Se la dichiarazione di pubblica utilit?, o altro? provvedimento, dalla quale essa, implicitamente, scaturisce, non contiene il termine finale di esecuzione degli espropri, non produce l’affievolimento del diritto dominicale, perch? il complesso di adempimenti, limiti, termini e formalit?, fissate dalla legge n. 2359 del 1865, ? diretto a preservare la propriet? privata dall’abuso delle pubbliche autorit?. Per questa ragione, sin dall’origine, la giurisprudenza consider? inefficace, sia la dichiarazione di pubblica utilit? sfornita del termine finale, sia la pronuncia dell’esproprio emessa dopo la scadenza del detto termine.
Ma tale indirizzo giurisprudenziale non fu sufficiente a scoraggiare comportamenti poco diligenti o abusivi di amministratori pubblici. Bench? varie leggi, infatti, allo scopo di snellire i tempi di avvio di determinati tipi di opere, dichiarassero i relativi lavori indifferibili ed urgenti, cosicch? le amministrazioni committenti fossero messe in grado di poter occupare subito gli immobili indicati nel piano di esproprio, molto spesso, tuttavia, dopo l’occupazione e l’inizio dei lavori, la procedura ablatoria non veniva pi? coltivata ed i proprietari venivano a trovarsi in una situazione di grave difficolt?, perch? sprovvisti di mezzi di difesa. Infatti, non potevano agire per il reintegro nel possesso, perch?, nel frattempo, i fondi erano stati trasformati in un’opera destinata ad un pubblico servizio, che sfugge alle attribuzioni dell’A.G.O.; non potevano agire dinnanzi al giudice ordinario, perch? mancava il provvedimento di esproprio; non potevano rivolgersi al giudice amministrativo, per la stessa ragione. Unica via d’accesso alla giustizia rimaneva l’azione di risarcimento; ma anche questa non era facile da percorrere, poich? era dubbio se il danno potesse comprendere anche il valore del bene. Le corti di merito, alla fine, con l’avallo della Suprema Corte, scelsero la soluzione positiva. Rimaneva da risolvere la questione della propriet? del bene trasformato in opera pubblica.
9.- La vicenda giudiziaria, che ne occupa, presenta i medesimi connotati esposti nel precedente paragrafo ed il requirente regionale si richiama proprio ad essi, quando fa riferimento alla giurisprudenza della Suprema Corte. Al sig. L., infatti, egli addebitava proprio di non avere coltivata la procedura d’esproprio e di aver lasciato che la propriet? degli immobili si trasferisse al Comune per effetto dell’accessione invertita, la quale, se, da un lato, produceva il medesimo risultato, con risparmio di onerosi adempimenti e difficoltose formalit? procedurali, dall’altro eludeva il pagamento dell’indennizzo ai proprietari e trascurava di considerare che essi avrebbero fatto valere i loro diritti dinnanzi al giudice con maggiore ampiezza e con dolorose conseguenze per il Comune; in definitiva, contestava un comportamento abusivo e sconsiderato, che ha prodotto le conseguenze per cui ? causa.
La sentenza, per?, imputa anche di non aver curato la difesa in giudizio degli interessi del Comune, non contestato preventivamente dal requirente; ma tale vizio, espressamente denunciato dall’appellante, ? privo di concreto rilievo, per il fatto che le conseguenze che potrebbero essere derivate da tale addebito, quale un’ipotetica erronea ipervalutazione dei beni da parte del C.T.U., non sono poi state assunte come danno dai primi giudici, dal momento che essi hanno scorporato dalla somma chiesta in citazione l’intero valore degli immobili, determinato dalle sentenze del Tribunale, compresa la rivalutazione alla data della scadenza dell’occupazione legittima.
Non pu? revocarsi in dubbio, quindi, che la maggiore spesa fu conseguenza del completo abbandono della procedura d’esproprio, la quale, se tempestivamente attivata e diligentemente curata avrebbe potuto prevenire la controversia o comporla a condizioni meno gravose e, in ogni caso, realizzare l’opera a costo minore.
Non ha fondamento, quindi, la doglianza che non esistevano decadenze di termini intermedi, poich? la deliberazione consiliare che, implicitamente, dichiarava la pubblica utilit? dell’opera, fissava i termini, rispettivamente, per l’inizio ed il compimento degli espropri, conformemente a quanto prescritto dalla legge n. 2359/1865, la cui violazione, avrebbe comportato gli effetti innanzi descritti. E non ha fondamento neppure l’eccezione difensiva, secondo la quale diverse norme di legge avevano differito il termine finale di occupazione, poich? queste potevano rendere legittimo il possesso dei beni da parte del Comune oltre la scadenza del provvedimento di occupazione, al fine di impedire un’eventuale azione di recupero dei proprietari, ma non potevano prorogare anche l’efficacia della pubblica utilit? o prevenire il verificarsi dell’accessione invertita; in ogni caso, non autorizzavano a ledere gli interessi patrimoniali dei proprietari.
10.- Quanto alle concorrenti responsabilit?, legittimamente il primo giudice ha negato l’integrazione del contraddittorio, poich?, dopo l’entrata in vigore della legge n. 639 del 1996, che, affermando la responsabilit? personale, esclude la solidariet? nel debito per fatti non dolosi, e dopo l’entrata in vigore del nuovo articolo 111 della Costituzione sul giusto processo, la giurisprudenza della Corte dei conti ha nutrito forti dubbi che il giudice possa ordinare la chiamata in giudizio di soggetti, imputabili di responsabilit? colposa, non convenuti dal requirente. Ci?, naturalmente, con salvezza del diritto di difesa del convenuto, il quale, provando che il danno fu opera del concorso anche di altre persone, pone il giudice nella condizione di determinare la parte da lui effettivamente avuta nelle produzione di esso, di scorporare quanto derivato dall’efficienza causale dell’operato dei concorrenti, e di commisurare ad essa la condanna. In ogni caso, non poteva essere chiamato il segretario comunale, perch? egli non aveva alcuna ingerenza sul funzionamento degli uffici e, tantomeno, nelle pratiche espropriative. Secondo l’ordinamento comunale e provinciale, allora vigente, tutta l’organizzazione burocratica faceva capo al Sindaco (?..? capo dell’amministrazione comunale..: art. 142.1 R.D. 4.2.1915, n. 148), il quale poteva avvalersi dell’opera del personale dipendente del Comune; il regolamento di esecuzione della legge comunale e provinciale (R.D. 4.2.1911, n. 297), relegava le funzioni primarie del segretario comunale all’assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta (artt. 51 e 59), delle quali redigeva e custodiva i verbali. Estendeva la responsabilit? anche? agli adempimenti di legge di competenza del comune, alla regolarit? ed alla conservazione di titoli, atti e documenti ed alla custodia ed all’uso dei bolli (art. 82.2 R.D. 297/1991) nei comuni privi della suddivisione in ripartizioni, limitandola, in caso contrario, all’omessa vigilanza sull’andamento delle ripartizioni (art. 84), da intendersi nelle materie di cui innanzi. Conclusivamente, egli non era il capo dell’apparato burocratico del Comune, ma era chiamato, soltanto, ad esercitare attivit? di consulenza e di collaborazione con gli organi istituzionali, sotto la dipendenza dal sindaco (art. 173 R.D. n.383/1934).
Neppure l’assessore delegato aveva diretta responsabilit? dell’affare, per le ragioni indicate dalla sentenza ed anche per la natura stessa del procedimento di esproprio, il quale prescrive l’intervento del sindaco e della giunta per l’amichevole fissazione dell’indennit? (artt. 25 e
Per meglio inquadrare la vicenda, anche al fine di determinare la parte effettiva avuta dal L. nella produzione del danno, occorre ricordare che nel 1980 era sopravvenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 5, la quale aveva dichiarato l’illegittimit? dei criteri di determinazione dell’indennit? previsti delle leggi n. 865 del 1971 e n. 10 del 1977, perch? trascuravano di tener conto del valore del bene in relazione alle sue caratteristiche fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso; poi le leggi n. 385 del 1980 e n. 535 del 1981, che avevano fissato nuovi criteri, non dissimili da quelli gi? dichiarati incostituzionali; e, infine, la nuova sentenza della Corte costituzionale? n. 223 del 1983, la quale, annullando anche le due ultime leggi, aveva ribadito, definitivamente, i precetti gi? enunciati con la precedente sentenza. Cosicch?, al momento in cui veniva compilato ed approvato il progetto dell’opera di che trattasi, l’indennit? di esproprio non poteva che essere determinata secondo il valore che il bene avrebbe avuto in una libera contrattazione di mercato. Invece, molti elementi inducono a ritenere che la somma, di appena 14 milioni, destinata agli indennizzi, era stata determinata ancora secondo le norme cancellate dalla Corte costituzionale, che prendevano a base il valore agricolo dei fondi, considerato irrisorio dalla Corte costituzionale, con la conseguenza che la copertura della spesa dell’opera era solo parziale, se non addirittura simbolica, in violazione dell’art. 252 del R.D. n. 383/1934. E questo aspetto, non esplorato dal Procuratore regionale, costituisce, sul piano fenomenico,? la causa principale di quanto poi accadde, poich? la procedura d’esproprio, con la somma innanzi indicata, non poteva essere neppure iniziata. Quindi, non fu questione di neghittosit? di qualche funzionario o di qualche amministratore, che aveva omesso di predisporre il provvedimento o di chiedere il decreto di esproprio alla Regione. L’Ufficio Tecnico Erariale, incaricato dalla Sezione calabrese di valutare i fondi da espropriare, riferisce, infatti, che essi erano situati in prossimit? della spiaggia del mare, in una localit? molto rinomata, frequentata da numerosi turisti, anche stranieri, urbanizzata e con la presenza di numerose abitazioni e villette, ancorch? in parte abusive. Sicch? al compilatore del progetto, all’Ufficio tecnico del Comune, al capo dell’Amministrazione, alla Giunta ed allo stesso Consiglio comunale, non doveva sfuggire l’irrisoriet? della somma impegnata per la loro acquisizione e, di conseguenza, l’evidente illegittimit? della parte finanziaria; e che, dopo la seconda sentenza della Corte costituzionale, l’espropriazione per pubblica utilit? era divenuta affare meritevole di attenta e scrupolosa valutazione, per la gravosit? dell’onere che comportava il pagamento delle indennit?. Al contrario, ponendosi in non cale il cataclisma normativo innanzi descritto, si procedette, da parte dei soggetti summenzionati, all’approvazione ed alla messa in esecuzione del progetto con comportamento, che, a giusta ragione, pu? essere ritenuto ispirato a baldanza e faciloneria, seguito, poi, dall’ atteggiamento, egualmente riprovevole, di disinteresse, consistente nel non provvedere a reperire, con tempestivit?, i maggiori fondi che sicuramente sarebbero stati richiesti.
In relazione a tanto, il Collegio ritiene di rideterminare la parte del danno riferibile all’omissione del L. in lire cinquanta milioni (euro 25.822,89), comprensiva di rivalutazione, sulla quale graveranno gli interessi dalla data di pubblicazione della sentenza di primo grado, sino al soddisfo.
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P. Q. M.
La seconda Sezione centrale della Corte dei conti
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Viste le leggi n? 19 del 14 gennaio 1994 e n. 639 del 20 dicembre 1996;
accoglie parzialmente l’appello proposto da L. Francesco, patrocinato dagli avvocati Francesco Lombardi Comite e Salvatore Vecchio, e, per l’effetto, in riforma della sentenza n. 1148/2001 emessa dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti nella regione Calabria, depositata il 22 novembre 2001, riduce la condanna verso il Comune di Ricadi alla somma di lire cinquanta milioni (euro 25.822,89), comprensiva di rivalutazione, sulla quale graveranno gli interessi dalla data di pubblicazione della sentenza di primo grado, sino al soddisfo. Condanna l’appellante anche alle spese di questo grado di giudizio, che si liquidano in euro
138,42 (centotrentotto/42).
Cos? deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 febbraio 2004.
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Depositata in Segreteria il 14 APR.2004
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