Il Codice di comportamento dipendenti pubblici: normativa ed evoluzione

Con il presente lavoro si vuole esaminare il codice di comportamento dei dipendenti pubblici nella sua evoluzione normativa, avendo cura di focalizzare le modifiche intervenute negli anni per renderlo adeguato alle nuove disposizioni che hanno interessato il pubblico impiego dopo il varo di significative riforme, anche inerenti al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, che tra i vari obiettivi comprende pure la riforma della pubblica amministrazione.
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1. Primi codici di comportamento

Il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni è stato introdotto nel nostro ordinamento dall’art. 58-bis, comma 1°, del d. lgs. 29/93, e  adottato, per la prima volta, con decreto del Ministro della funzione pubblica 31 marzo 1994, al fine di porre in essere un unico codice per tutto il personale delle amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. 165/2001.
Successivamente ne è stata disposta l’abrogazione e, con decreto 28 novembre 2000, del Ministro della funzione pubblica, è stato approvato un nuovo codice di comportamento, che ha sostituito integralmente quello precedente.
Dopo alcuni anni si è reso necessario un ulteriore intervento determinato dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, che ha approvato le nuove norme per la prevenzione e repressione della corruzione e, con  l’art. 1, comma 44, di tale legge, è stato integralmente riscritto  l’art. 54 del d. lgs 165/2001, che disciplinava il codice di comportamento, e fissato un termine di sei mesi per l’approvazione, da parte del Governo, di un nuovo codice, che potesse assicurare la qualità dei servizi e la contestuale prevenzione dei fenomeni di corruzione.

2. Codice di comportamento approvato con d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62

In conformità a quanto voluto dal legislatore è stato approvato, con D.P.R del 16 aprile 2013, n. 62, il nuovo codice di comportamento, disponendo la contestuale intera abrogazione di quello precedente del 2000.
Le innovazioni introdotte risentono fortemente della legislazione anticorruzione e da un esame dell’intero testo del codice, costituito da 17 articoli, si rileva che in esso sono chiaramente indicate le norme di principio che fissano le regole generali di condotta e le norme prescrittive che riportano gli obblighi e i doveri.
I comportamenti più significativi richiesti ai dipendenti possono essere racchiusi nei tre ambiti previsti dal legislatore: comportamenti nei rapporti privati (art.10); comportamenti in servizio (art. 11); rapporti con il pubblico (art. 12).

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3. Codice di comportamento approvato con d.p.r. 13 giugno 2023, n. 81

A distanza di dieci anni dalle ultime modifiche apportate al Codice di comportamento si è reso necessario un nuovo intervento, a seguito del d.l. 30 aprile 2022, n. 36, convertito dalla legge 29 giugno 2022, n. 79, recante “Ulteriori misure urgenti per la realizzazione del PNRR”, e in particolare l’art.4 che ha disciplinato l’introduzione, nell’ambito del codice di comportamento dei dipendenti pubblici, di misure in materia di utilizzo delle tecnologie informatiche e dei mezzi di informazione dei social media.

3.1. Schema modifiche codice di comportamento approvato dal consiglio dei ministri il 1° dicembre 2022

E’ stato così varato dal Consiglio dei Ministri, il 1° dicembre 2022,  lo schema del D.P.R. con il quale si intendono apportare modifiche al D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, e si integrano gli elementi costitutivi della Milestone M1C1-56, del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) di riforma della Pubblica Amministrazione.
Lo schema è costituito da due soli articoli: l’art. 1 integra o sostituisce diversi commi del vecchio codice di comportamento e inserisce quattro nuovi articoli: l’art. 11-bis “Utilizzo delle tecnologie informatiche”; 11-ter “Utilizzo dei mezzi di informazione e dei social media”; 11-quater “Rispetto dell’ambiente”; 11-quinquies “Rispetto della persona e divieto di discriminazioni.
L’articolo 2 contiene unicamente la “Clausola di invarianza finanziaria”.
Riguardo ai contenuti delle nuove disposizioni legislative si rileva, in particolare, un’attenzione alla gestione delle risorse pubbliche secondo una logica di contenimento dei costi, senza pregiudicare la qualità dei risultati dell’azione amministrativa, privilegiando a tal fine il calo dei consumi energetici, l’ecosostenibilità e il rispetto dell’ambiente.
Altra materia decisamente innovativa riguarda l’utilizzo delle tecnologie informatiche, prevedendo l’adozione di misure finalizzate a garantire la sicurezza e la protezione dei sistemi informatici.
Lo schema del D.P.R. approvato dal Consiglio dei Ministri il 1° dicembre 2022, è stato trasmesso al Consiglio di Stato in data 28 dicembre 2022 al fine di acquisire il prescritto parere.

3.2. Pareri del consiglio di stato n. 93 del 19 gennaio 2023 e n. 584 del 14 aprile 2023

Il Consiglio di Stato, con parere n. 93 del 19 gennaio 2023, ha rilevato che le modifiche apportate costituiscono “nuove regole di condotta provviste della cogenza propria di obblighi la cui violazione, come espressamente stabilisce l’art. 16 del Codice, integra comportamenti contrari ai doveri di ufficio” e, pertanto, molte di esse vanno oltre quanto voluto dall’art. 4 della legge n. 79 del 2022 e dall’art. 54 del d. lgs. 165/2001, determinando, in tal modo, uno sforamento della delega avuta dal Parlamento.
Si fa riferimento, in particolare, a quanto richiesto al dipendente in materia di rispetto dell’ambiente, rispetto della persona e divieto di discriminazione, mentre, come rileva il Consiglio di Stato, l’art. 4 della legge n. 79/2022 attribuisce alla sede regolamentare solo l’introduzione di una sezione dedicata al corretto utilizzo delle tecnologie informatiche e dei mezzi di informazione e social media da parte dei dipendenti, anche al fine di tutelare l’immagine della pubblica amministrazione.
Il Consiglio di Stato ha, pertanto, sospeso la pronuncia in attesa dei chiarimenti necessari.
L’ufficio Legislativo del Ministero per la pubblica amministrazione, con una specifica nota del 1°marzo 2023, ha dato riscontro alle osservazioni del Consiglio di Stato affermando  che molte delle considerazioni espresse sono pienamente condivisibili e che in esse è possibile cogliere degli spunti per il perfezionamento del testo inviato per il parere e ha dichiarato di voler apportare delle modifiche “all’originaria versione della novella, al fine di risolvere le criticità legate all’indeterminatezza delle condotte sanzionabili attraverso la rielaborazione sintattica delle disposizioni osservate”.
Nonostante questa dichiarata disponibilità non è stato trasmesso dal Ministero proponente un nuovo testo dello schema del decreto e con successiva nota del 13 marzo 2023, lo stesso Ministero ha fatto presente che l’esiguità del tempo disponibile per l’adozione del provvedimento del Piano nazionale di ripresa e resilienza non consente un nuovo passaggio preliminare in Consiglio dei ministri, sicché  “eventuali osservazioni espresse, sia nel parere interlocutorio che in quello definitivo, saranno poi sottoposte al vaglio del Consiglio dei ministri.”
Per una completa informazione va detto anche che il Ministero per la pubblica amministrazione non ha ritenuto di inviare al Consiglio di Stato un nuovo schema di decreto che tenesse conte delle osservazioni sollevate, ma con la nota del 1° marzo 2023 ha comunque formulato alcune precisazioni in risposta a quanto rilevato, sostenendo che l’art. 54 del D. Lgs. 165/2001 debba essere considerato “alla stregua di un contenuto minimo” del codice di comportamento dei pubblici dipendenti, cosicché il Governo può far ricorso al potere regolatorio generale ex art. 17, comma 2, della legge 400 del 1988, anche per materie derivanti da specifiche contingenze, come quella energetica scaturita dalla guerra tra Russia e Ucraina.
Il Ministero ha, quindi, ritenuto che  le modifiche apportate al codice di comportamento fossero riconducibili al carattere programmatico dell’art. 54 del d. lgs. 165/2001, in considerazione della sopravvenuta necessità  “di orientare la condotta dei dipendenti pubblici ad un consapevole utilizzo delle risorse energetiche e ambientali”.
Il Consiglio di Stato, con ulteriore parere n. 584 del 14 aprile 2023, ha sostanzialmente ribadito quanto già fatto rilevare precedentemente e ha evidenziato “la peculiarità dell’iter seguito dal Ministero riferente che sottopone nuovamente a parere il medesimo testo già oggetto di parere interlocutorio” corredato da una serie di osservazioni contenute nella nota del 1° marzo 2023, senza, però, aver dato corso all’eliminazione delle criticità rilevate.

4.  Modifiche definitive apportate al codice di comportamento con d.p.r. 13 giugno 2023, n. 81

Dopo le interlocuzioni istituzionali con il Consiglio di Stato, espresse con i pareri n. 93 del 19 gennaio 2023 e n. 584 del 14 aprile 2023, è stato definitivamente approvato dal Consiglio dei ministri il D.P.R. 13 giugno 2023, n. 81, Regolamento concernente modifiche al Decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62, recante :“Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’art. 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, entrato in vigore il 14 luglio 2023.
Il Consiglio dei ministri, con il varo di questo provvedimento legislativo, ha tenuto, però, conto, in gran parte, di quanto fatto rilevare dal Consiglio di Stato, relativamente agli eccessi di delega ed ha apportato le modifiche necessarie al codice di comportamento precedentemente in vigore (D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62), di cui, qui di seguito, vengono sinteticamente riportate quelle ritenute più significative.
All’articolo 11 del D.P.R. 62/2013 è stato aggiunto il comma 11-bis che ha disciplinato l’utilizzo delle nuove tipologie informatiche prevedendo che l’amministrazione, attraverso i propri responsabili di struttura, possa svolgere gli accertamenti necessari al fine di garantire la sicurezza e la protezione dei sistemi informatici, delle informazioni e dei dati.
Gli account istituzionali possono essere utilizzati unicamente per fini connessi all’attività lavorativa, avendo cura di non pregiudicare la sicurezza o la reputazione dell’amministrazione.
Non possono essere utilizzate le caselle di posta elettronica personali per attività o comunicazioni inerenti al servizio, fatti salvi i casi di forza maggiore dovuti a circostanze in cui il dipendente, per qualsiasi ragione, non possa accedere all’account istituzionale.
Ciascun impiegato è responsabile del contenuto dei messaggi inviati e deve uniformarsi alle modalità di firma dei messaggi di posta elettronica di servizio fissate dall’amministrazione di appartenenza. Ogni messaggio in uscita deve consentire l’identificazione del dipendente mittente e deve indicare un recapito istituzionale al quale il medesimo è reperibile.
Significativa e certamente innovativa è la possibilità che viene concessa al dipendente di utilizzare gli strumenti informatici dell’amministrazione di appartenenza per assolvere alle incombenze personali senza doversi allontanare dalla sede di servizio, purché l’attività sia contenuta in tempi ristretti e senza alcun pregiudizio per i compiti istituzionali.
È stato, altresì, precisato che non è possibile inviare messaggi di posta elettronica, all’interno o all’esterno dell’amministrazione, quando essi siano oltraggiosi, discriminatori o che possano essere fonte di responsabilità dell’amministrazione.
All’articolo 11 del  D.P.R. 62/2013 è stato aggiunto anche il comma 11-ter, per disciplinare l’utilizzo dei mezzi di informazione e dei social media, prescrivendo che il dipendente adotti la necessaria cautela affinché le proprie opinioni o i propri pregiudizi su eventi, cose o persone, non siano, in alcun modo, attribuibili alla pubblica amministrazione di appartenenza e deve anche astenersi da qualsiasi commento che possa nuocere al prestigio, al decoro o all’immagine del proprio ufficio o della pubblica amministrazione in generale.
Per garantire profili di riservatezza è stato anche stabilito che le comunicazioni riguardanti direttamente o indirettamente il servizio non possono svolgersi, di norma, attraverso conversazioni pubbliche mediante l’utilizzo di piattaforme digitali o social media, escludendo da tale limitazione le attività o le comunicazioni per le quali l’utilizzo dei social media risponde ad una esigenza di carattere istituzionale.
Sempre in tema di divieti è stato previsto che il dipendente non possa divulgare o diffondere, per ragioni estranee al suo rapporto di lavoro con l’amministrazione, documenti, anche istruttori, e informazioni di cui abbia la disponibilità.
Fortemente innovativa è anche la parte che dà la possibilità alle amministrazioni di inserire nei codici da loro adottati, ai sensi dell’art. 54, comma 5, del d. lgs. 165/2001, una “social media policy” per ciascuna tipologia di piattaforma digitale, al fine di individuare, le condotte che possono danneggiare la reputazione delle amministrazioni. Con tale “social media policy” si introduce un codice di condotta finalizzato a regolarizzare la relazione su internet tra l’amministrazione e i suoi dipendenti.
L’art. 12 del codice (D.P.R. 62/2013) destinato a disciplinare i rapporti con il pubblico, è stato integrato prevedendo che il comportamento del dipendente debba essere orientato alla soddisfazione dell’utente e, contestualmente, debba essere preclusa ogni dichiarazione pubblica che possa nuocere al prestigio, al decoro o all’immagine dell’amministrazione di appartenenza o della pubblica amministrazione in generale.
Altra significativa innovazione (si vedano le integrazioni all’art. 13, commi 4, 5 e 7) riguarda in particolare il ruolo e la funzione del dirigente che, ancor più, viene incaricato della formazione e della crescita professionale dei collaboratori, promuovendo opportunità di sviluppo interne ed esterne alla struttura di cui è responsabile.
Spetta al dirigente curare il benessere organizzativo del proprio ufficio favorendo l’instaurarsi di rapporti cordiali e rispettosi tra i collaboratori e privilegiando relazioni interne ed esterne alla struttura, basate su una leale collaborazione e su una reciproca fiducia.
Il vecchio codice di comportamento viene ulteriormente integrato con l’aggiunta del comma 5-bis all’art. 15, prevedendo dei cicli formativi – la cui durata tiene conto del grado di responsabilità del dipendente – sull’etica pubblica e sul comportamento etico, da svolgersi obbligatoriamente a seguito di assunzione, passaggi a funzioni superiori o trasferimenti.

5. Conclusioni

Dopo aver esaminato le modifiche più significative volute dal legislatore per rendere il codice di comportamento dei dipendenti pubblici allineato alle nuove tipologie lavorative introdotte nel pubblico impiego, a seguito dell’utilizzo delle tecnologie informatiche  e della conseguente necessità di adottare misure di sicurezza e protezione  delle informazioni e dei dati, si vuole, a conclusione del presente lavoro, sottolineare che la volontà del Consiglio dei ministri inizialmente era orientata all’introduzione di ulteriori modifiche che potessero riguardare anche il rispetto della persona, il divieto di discriminazioni, il rispetto dell’ambiente, la riduzione del consumo energetico, della risorsa idrica, nonché la riduzione dei rifiuti e il loro riciclo.
In effetti, se si confronta lo schema del D.P.R. approvato dal Consiglio dei ministri il 1° dicembre 2022 e il testo definitivo varato dallo stesso Governo e pubblicato nella G.U. n.150 del 29 giugno 2023, quale D.P.R. 13 giugno 2023, n. 81, si rileva un ridimensionamento delle norme contenute nel testo conclusivo.
Ci si riferisce, in particolare, alla cancellazione dell’art. 11-quater che aveva introdotto norme per il rispetto dell’ambiente chiedendo al dipendente di contribuire alla “riduzione del consumo energetico, della risorsa idrica e più in generale dei materiali e delle risorse fornite dall’amministrazione per l’assolvimento dei propri compiti, nonché per la riduzione dei rifiuti e per il loro riciclo, in piena aderenza alle direttive impartite dall’amministrazione di appartenenza.”
Analogamente non è più riportato nel testo definitivo l’art. 11-quinquies riguardante il rispetto della persona e il divieto di discriminazione che imponeva al dipendente di astenersi da azioni arbitrarie che potessero determinare effetti sugli altri dipendenti o che comportassero discriminazioni basate su genere, nazionalità, lingua, religione, ecc.
Il taglio operato dal Governo nel testo definitivo, rispetto alle iniziali ambizioni di intervento su materie ritenute meritevoli di essere introdotte nel nuovo codice di comportamento, trova la motivazione nei pareri (del 19 gennaio 2023 e del 14 aprile 2023) espressi dal Consiglio di Stato, che ha fatto rilevare l’assenza del presupposto per poter intervenire su tali fattispecie, mancando la delega da parte del Parlamento.
Infatti, come sottolineato dal Consiglio di Stato, l’art. 4 della legge delega n. 79, del 2022, demanda alla sede regolamentare solo l’introduzione di una sezione dedicata al corretto utilizzo delle tecnologie informatiche e allo svolgimento, da parte delle pubbliche amministrazioni, di attività formative destinate al personale, pertanto, tutte le materie che sforano la delega risultano prive di fondamento nella disciplina primaria.

6. Prospetto riepilogativo

Per una sintesi di quanto contenuto nel presente lavoro, si riporta, qui di seguito, un prospetto di agevole lettura.
CODICE DI COMPORTAMENTO DIPENDENTI PUBBLICI DALLA SUA INTRODUZIONE E FINO ALLE MODIFICHE APPORTATE DAL D.P.R. 13-6-2023, N. 81

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