Con la sentenza n. 1857/2006, la Sezione Giurisdizionale Lazio ha qualificato gravemente colpevole il comportamento del Direttore Generale e del Direttore amministrativo dell’ASL per non aver doverosamente accertato sia l’impossibilità della struttura interna allo svolgimento dell’incarico sia l’esatta esecuzione dello stesso da parte della società esterna all’uopo deputata.
La decisione che si annota affronta la tematica, abbastanza frequente nei giudizi erariali, degli incarichi che le pubbliche amministrazioni affidano a società esterne operanti per lo più in peculiari settori caratterizzati da elevato tecnicismo.
I giudici, in particolare, esaminano le forniture di servizi per l’informatizzazione del sistema di contabilità di un’Azienda Sanitaria, che sono state oggetto di contratti stipulati dall’ente pubblico con due società differenti, giungendo ad esiti contrapposti ai fini dell’ascrivibilità del danno erariale.
Per quanto riguardo la prima procedura caratterizzata dalla fornitura di un servizio di consulenza globale a fronte di un impegno economico rilevante, l’ipotesi accusatoria si fonda sulla ritenuta inutilità di tali prestazioni che potevano essere fornite dalla struttura amministrativa della ASL.
I giudici a tal proposito considerano che le posizioni accusatorie non siano state sufficientemente suffragate sia perché la Procura attrice non sembra aver svolto un accertamento sull’organico della ASL e sulla distribuzione della forza lavoro al suo interno sia perché l’avvenuto dispiegamento a cura della ditta esterna di un’intensa attività formativa a favore del personale ASL e di un suo affiancamento post-addestramento inducevano a ritenere che il personale in organico, pur essendo indubbiamente formato da esperti informatici, non avesse le specifiche professionalità richieste nella materia interessata quale la contabilità.
Il Collegio esprime il convincimento che l’inutilità del ricorso allo strumento della consulenza esterna si sarebbe certamente verificata qualora gli uffici, intesi nella loro complessità organizzativa, avessero potuto assolvere alla straordinaria esigenza di adeguamento della contabilità senza compromettere l’ordinaria gestione; il ricorso a consulenze esterne è da ritenersi legittimo allorquando non vi sia all’interno della struttura amministrativa quella specifica e peculiare professionalità giudicata idonea a soddisfare la non procrastinabile esigenza.
Nel merito, i giudici, pur rilevando alcune irregolarità in fase di scelta del contraente, sulla base del parere rilasciato dal CNIPA (Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione), dell’istruttoria condotta dalla Guardia di Finanza e delle testimonianze rese in giudizio dai dipendenti, assolvono gli imputati tenendo altresì conto che le prestazioni dedotte nel contratto erano state comunque espletate.
Con riferimento alla seconda fornitura di consulenza informatica da parte di altra ditta individuata con trattativa privata, il collegio si sofferma sui parametri, indicati dalla giurisprudenza, per il legittimo ricorso all’istituto della consulenza esterna:
1) la rispondenza degli incarichi agli obiettivi dell’amministrazione conferente;
2) la specificità e temporaneità dell’incarico;
3) l’impossibilità di procurarsi le utilità all’interno della propria organizzazione;
4) l’esistenza di un’adeguata motivazione delle scelte;
5) la proporzione fra compensi ed utilità conseguite (********, Sez. III, 09/09/2002, n.277)
6) una rigorosa valutazione ex ante circa l’effettiva necessità di ricorrere a tale collaborazione in presenza di una struttura organizzatoria interna – quest’ultima peraltro suggerita dallo stesso collegio.
Sul punto giova osservare che gli incarichi esterni, sia di studio, ricerca e consulenza, sia di collaborazione coordinata e continuativa, devono intendersi ora suscettibili di affidamento non soltanto alla luce dei principi giurisprudenziali contabili, ma anche in relazione a quanto previsto dall’art. 1, commi 11°, 42° e 116° della Legge Finanziaria 2005, della Deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti n. 15/205 n. 6/CONTR/05, della Circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica del 15 marzo 2005 nonché, da ultimo, della Relazione della Corte dei Conti – Sezione Centrale di Controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato n. 7/2005/G che ribadiscono l’eccezionalità dell’istituto della consulenza.
Infatti, stante il principio dell’autosufficienza dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, occorre per la legittima attivazione di contratti di collaborazione esterna, che essi siano volti a fronteggiare esigenze di carattere eccezionale e peculiare tali da esigere l’apporto di competenze professionali non esistenti nell’ambito della struttura amministrativa; parimenti, l’incarico non deve fungere da meccanismo elusivo tale da ampliare in modo surrettizio compiti organici e ruoli istituzionali della PA (************).
Per inciso, si segnala che la materia è stata ulteriormente rivisitata dalla Legge Finanziaria 2006 che all’art.1, comma 173° prevede l’obbligo di trasmettere gli atti di spesa di cui ai commi 9°, 10°, 56° e 57°, ivi compresi i contratti di consulenza, alla competente sezione della Corte dei Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione e la cui diretta applicabilità agli enti locali non è pacifica alla luce della sentenza della C. Cost. n. 417/2005 che ha dichiarato l’illegittimità di disposizioni statali che non fissano limiti generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma stabiliscono limiti alle spese per studi e incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione, alle spese per missioni all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni, nonché alle spese per l’acquisto di beni e servizi; vincoli che, riguardando singole voci di spesa, non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma comportano una inammissibile ingerenza nell’autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa.
In conclusione, i giudici, valutati la genericità delle necessità sottostanti e il difetto di probazione delle stesse, si pronunciano per l’addebito riscontrando la sussistenza della colpa grave in capo ai vertici dell’ASL per non aver doverosamente controllato sull’inidoneità della struttura allo svolgimento dell’incarico e per aver soprasseduto sull’inesatta esecuzione dello stesso.
LA CORTE DEI CONTI
composta dai seguenti magistrati:
dott. ***************** Presidente
dott. ssa *************** Consigliere
Visto l’atto di citazione del Procuratore Regionale presso questa Corte .
Uditi, nella pubblica udienza del 1° giugno 2006 il relatore dott. ***************, il P.M. in persona del Vice Procuratore ******** dott. ****************, non comparsi i convenuti
Esaminati gli atti ed i documenti di causa.
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 063659/R del registro di Segreteria promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di:
1) XXXXXXXXXX, nato a **********, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. *********** in Roma, via ******** n. **;
2) YYYYYYYYYYYYYY, nato a **********, ivi residente in via ********** n. *****.
Con atto di citazione depositato l’8 luglio 2005 la Procura Regionale ha evocato in giudizio il dott XXXXXXXX e il dott. YYYYYYYYYYY, all’epoca dei fatti contestati Direttore generale il primo e Direttore Amministrativo della ASL di ********* il secondo, per sentirli condannare a risarcire, in favore della suddetta Azienda, la somma complessiva di € 439.224,77 da ripartirsi in parti uguali, previa rivalutazione monetaria e con interessi legali e spese di giustizia.
Dall’atto e dalla documentazione depositata si può apprezzare che la Procura, a seguito di un esposto del sindacato *** di ******** del 20.12.1999, ha avviato un’istruttoria riguardante alcune procedure concorsuali per l’informatizzazione del sistema di contabilità dell’Azienda, affidandone gli accertamenti alla Guardia di Finanza la quale, con rapporto del 12 aprile 2001, ne ha riferito gli esiti.
Per quanto oggetto del presente giudizio, quei militari hanno accertato che nel 1998 la suddetta Azienda aveva deliberato di realizzare un nuovo sistema organizzativo ed informatico aziendale, sulla base di quanto previsto dalla L.R. n. 45 del 31.10.1996.
A tale scopo aveva costituito una commissione interna per valutare le offerte pervenute da talune società ed era giunta alla conclusione che le stesse potevano suddividersi, in relazione alle varie tipologie di servizi, in contratti di consulenza globale, di consulenza specifica e di fornitura di hardware e software.
Erano state così invitate a formulare un dettagliato progetto per lo svolgimento di attività di consulenza globale alcune aziende tra le quali, all’esito del vaglio delle offerte effettuato sulla base di parametri di valutazione elaborati da una commissione composta dal dott. ********* e da due esperti esterni, l’incarico era stato affidato alla soc. ????????????, che ne aveva indicato come corrispettivo l’importo di £. 296.000.000, oltre IVA.
Successivamente, con altre quattro delibere (la n. 1030 del 29.4.1999, la n. 2861 del 3.11.1999, la n. 1504 del 13.6.2000 e la n. 1940 del 21.7.2000) la stessa ASL aveva affidato alla medesima ******à, senza ricorso a procedure di evidenza pubblica, la realizzazione di altri tre “Moduli” per la contabilità economica e direzionale nonché per l’aggiornamento di contabilità e predisposizione del bilancio 1999.
Il costo complessivo, pertanto, è risultato essere di £. 1.724.400.000, IVA compresa.
Nello stesso periodo l’ASL di ********, con delibera n. 16161 del 18.6.1999 ha poi conferito, a trattativa privata, un incarico alla società ******** Spa per l’espletamento di prestazioni di consulenza informatica a supporto dell’Unità Operativa Sistemi Informatici della stessa Azienda, senza che risultasse, secondo l’assunto attoreo, “espletata alcuna preventiva verifica di mercato, né alcun procedimento di evidenza pubblica per la scelta del contraente”.
In merito all’effettiva attività espletata, la Procura assume che non risulterebbe in concreto alcun elemento, eccezion fatta per alcuni fogli di presenza dell’unico operatore della ditta, tale sig. ********, presente nella ASL nel breve periodo 30.6.1999-26.10.1999, il quale aveva proceduto ad un inventario della dotazione hardware e software ed alla risoluzione di alcune problematiche relative al c.d. rischio del “millennium bag”.
Successivamente a tale data non vi era praticamente riscontro dell’attività espletata, la quale doveva essere assicurata sino al 18.6.2000, salvo alcune presenze sporadiche del tecnico, né giustificazione alcuna per l’ulteriore compenso aggiuntivo, riconosciuto alla stessa società per £. 36.000.000 più IVA, in ragione di non meglio indicati interventi ulteriori per sopravvenute ed impreviste circostanze legate a problematiche del millennium bag.
Nell’ambito di tale rapporto, tuttavia, alcune fatture erano rimaste insolute per € 22310,94, saldate solo a seguito di azione giudiziaria della società.
Ritiene, pertanto, la Procura che non vi sia dimostrazione alcuna dell’utilità ed effettività delle prestazioni fornite dalla ******** e di questo debba essere chiamato a risponderne sia il dott. XXXXXXXXX per aver conferito illegittimamente l’incarico, non aver predisposto adeguati controlli e, per questo, determinato le condizioni per illegittime erogazioni di denaro pubblico sia il dott. YYYYYYYYY, quale direttore amministrativo per aver espresso il proprio favorevole avviso sull’ulteriore incarico e per aver liquidato le fatture senza aver verificato l’effettività delle prestazioni addebitate.
Sulla base di quanto precede era stato notificato un invito a dedurre.
In data 6.12.2004 perveniva però alla Procura una relazione del CNIPA relativa alla congruità della spesa sostenuta dalla ASL per l’affidamento di incarichi, tra i quali quelli per primi narrati, alla ????????????.
Veniva pertanto spedito un secondo invito agli stessi dirigenti per gli incarichi conferiti alla ????????????, reputati illegittimamente conferiti sia per il primo che per i successivi, tutti affidati a trattativa privata malgrado le perplessità formulate esplicitamente dai revisori dei conti, con la conseguente apertura, in sede comunitaria, di una procedura di infrazione verso lo Stato Italiano.
Il conseguente danno viene, perciò, addebitato ai due dirigenti, le cui deduzioni e dichiarazioni difensive non sono state ritenute idonee a superare il diverso convincimento della Procura, che ha perciò provveduto alla loro evocazione in giudizio, in condivisione con il restrittivo orientamento giurisprudenziale di questa Corte in materia di incarichi di consulenza, ammessi solo con precise limitazioni.
Il danno asseritamente subìto dall’Azienda sanitaria viene ravvisato nelle delibere che hanno riguardato la ******** per un ammontare complessivo di € 35975,18 pari alla metà degli importi effettivamente pagati ed atteso la parziale utilità delle prestazioni per il c.d. “millennium bag (€ 47.737,42 e di € 24.212,94) ed in quelle connesse alla ********, almeno per gli incarichi conferiti dal novembre 1999 e pari a complessivi € 403.249,59.
In totale, viene addebitato ai due dirigenti un danno alle casse erariali pari ad € 439.224,77, o nel diverso ammontare che dovesse essere ritenuto di giustizia, oltre rivalutazione, interessi e spese di giustizia, da ripartirsi in parti uguali.
All’udienza dibattimentale, non comparsi i convenuti perché non costituitisi in giudizio pur regolarmente citati, il PM ha ribadito la richiesta di condanna del dott. ********* e del dott. YYYYYYYYY per i motivi esposti in atto di citazione, alle cui conclusioni si è riportato.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il presente giudizio attiene all’ipotesi di responsabilità amministrativa dei due dirigenti ASL in relazione a due distinte vicende: l’affidamento, in più moduli, del servizio di consulenza globale alla società ???????????? e di quello di “consulenza di carattere informatico”, non meglio specificato, affidato alla ******** S.p.a.
Le vicende, attesa la loro diversa genesi e sviluppo, debbono essere esaminate e valutate separatamente.
SERVIZIO DI CONSULENZA GLOBALE
La documentazione in atti e, soprattutto, la relazione della Guardia di Finanza nella quale è puntualmente ricostruito l’iter giuridico di assegnazione dell’appalto, mettono in chiara evidenza la grave inosservanza di ogni regola comunitaria all’epoca vigente in forza della direttiva n. 92/50/CEE ( o il D. Lgs. n. 157/95), che ha esposto il nostro Stato ad una procedura d’infrazione che potrebbe, verosimilmente, condurre all’irrogazione di una sanzione.
Questa autonoma fattispecie di danno, però, non è stata contestata e non poteva esserlo al momento dell’emissione dell’atto di citazione (ratione temporis) per cui valuterà la Procura se avviare, all’esito, specifica istruttoria.
Nel rapporto conclusivo la Guardia di Finanza mette in evidenza l’anomalia procedurale che ha condotto all’affidamento del servizio alla ******** e tale anomalia sconta addirittura, a fronte di quanto poi affermato dal CNIPA nella sua relazione del 26.11.2004, diversi profili di grave perplessità che non attengono, semplicemente, all’inosservanza delle regole comunitarie di affidamento ma alla corretta, chiara ed esaustiva individuazione dell’oggetto e di tutti i contenuti del servizio appaltato.
La ASL di ********, a seguito di alcune offerte “spontanee” di alcune aziende e relative alla realizzazione di un sistema informativo ed organizzativo aziendale (cui la ASL doveva procedere in esecuzione di quanto previsto dalla L.R. n. 45/96) decise di esaminare le proposte avendo riguardo al loro contenuto e, sulla base di questo esame, decise di invitare talune ditte, a formulare un progetto “che illustri le modalità operative di svolgimento delle attività di consulenza globale, la relativa offerta economica e l’indicazione dell’arco temporale degli interventi da realizzare”.
Sulla sola base di questa indicazione, che la relazione del CNIPA sottolinea essere di sole cinque righe, le ditte invitate presentarono le offerte, assolutamente disomogenee tra loro e, come rilevato dal CNIPA, non pienamente comparabili tra di esse (v. pag. 6 e 7 della relazione) in termini di contenuti della fornitura, tanto da suscitare forti dubbi sulla possibilità stessa di procedere all’assegnazione.
Malgrado ciò la Commissione incaricata dalla ASL e della quale faceva parte lo stesso direttore generale dott. XXXXXXXXX, ritenne migliore l’offerta della ???????????? e, con deliberazione n. 2510 del 19 novembre 1998, le assegnò la fornitura del servizio, o meglio solo del primo dei quattro moduli poi risultati realizzati al completamento di tutta l’anomale procedura.
L’istruttoria effettuata dalla Procura ha dimostrato, in modo convincente, come il progetto della società ******** fosse sostanzialmente difforme da quello richiesto nella pur scarna richiesta della ASL oppure, in modo speculare, come questa non avesse specificato in modo puntuale il risultato da conseguire e le modalità tecniche da rispettare per il suo raggiungimento.
La delibera n. 1384 del 17.6.1998 infatti manifestava l’esigenza di una consulenza da parte di una ditta o società “specializzata in soluzioni organizzative e processi amministrativo-contabili del settore sanitario, che sia in grado di affiancare la struttura manageriale dell’Azienda nell’impianto, avviamento e messa a punto di un sistema di controllo di gestione e di contabilità economico-patrimoniale, in linea con la normativa vigente in materia”.
Infatti, il progetto presentato dalla società aggiudicataria era, innanzitutto diviso in una soluzione, articolata in tre moduli, per la “Contabilità economico-patrimoniale” ed in una per il “Controllo di gestione” suddiviso in ben quattro moduli.
Tuttavia la società, nella sua offerta, aveva chiaramente indicato l’articolazione del progetto complessivo in diversi moduli, aventi ciascuno una propria autonomia operativa (ed un proprio costo) (cfr. pag. 13 della relazione GdF) e di questo la Direzione Generale della ASL era perfettamente consapevole, tant’è che nella relazione predisposta dal dott. XXXXXXXXX in riscontro delle osservazioni formulate dalla Comunità Europea, si assume che “si è pertanto ritenuto prudente avere la possibilità di quantificare correttamente il livello di assistenza da richiedere in una eventuale seconda fase e valutare sul campo le reali rispondenze dei professionisti esterni ….prima di impegnarsi in ulteriori sviluppi”.
Appare, pertanto, di solare evidenza che il progetto presentato dalla ******** era sostanzialmente non comparabile a quello delle altre ditte invitate ma questo dato è stato assolutamente obliterato dalla Commissione che non ha colto le difformità tecniche di questo con quelli presentati dalla altre aziende.
Ciò è stato invece opportunamente sottolineato dal CNIPA il quale, interpellato dal P.M. ha posto in luce ad es. che la Finsiel, pur a fronte di un’offerta economicamente (ed apparentemente) meno vantaggiosa, comprendeva attività aggiuntive rispetto a quelle del modulo I della ????????????, un manuale di contabilità e, per l’assistenza, un costo medio giorni/persona, inferiore alla stessa ********.
Analoghe differenze progettuali riguardavano la ********** e la soc. *********.
Se ne deve concludere, sotto questo profilo, la piena consapevolezza della Azienda Sanitaria Locale e dei suo vertici, che si trattava di un’offerta, quella della ********, frazionata in più moduli o lotti e quindi, il ricorso alla trattativa privata si appalesava assolutamente illegittimo e in contrasto con le direttive comunitarie sulla concorrenza.
Ciò posto e che, si ripete, potrà costituire oggetto di autonoma istruttoria da parte della Procura Regionale, deve valutarsi se la condotta del direttore generale e del direttore amministrativo sia stata causativa di danno sotto un profilo squisitamente economico.
Parametri ineludibili sono, a tal fine, il corrispettivo dell’offerta e la rispondenza qualitativa e quantitativa della consulenza fornita.
Il tutto deve essere poi verificato alla luce della disposizione dell’art. 7, comma 6 del D. Lgs. n. 29/93 e successive modificazioni.
La ???????????? propose di svolgere il servizio di consulenza globale, primo modulo, al costo di £. 322.500.000, con un costo medio giornaliero di £.1.551.092 e, successivamente, la realizzazione degli altri moduli le venne affidata, rispettivamente, per £. 267.600.000, £. 357.600.000, £. 312.000.000, oltre a £. 432.000.000 in ragione di un’estensione di incarico per l’applicazione del modello di contabilità direzionale: in totale £. 1.724.400.000.
La Procura attrice osserva, in merito che “si trattava di incarichi illegittimi” (pag. 6) e che ”l’oggetto degli incarichi …rientrava certamente tra le attività che avrebbero dovuto essere svolte dal personale in servizio presso l’ASL, sicché non risultavano in alcun modo giustificabili, a maggior ragione, gli affidamenti degli incarichi successivi al primo, poiché la struttura amministrativa avrebbe dovuto essere ormai in condizioni di operare autonomamente”.
Sul punto la relazione redatta dal CNIPA, organismo certamente dotato di un’indubbia competenza tecnica, non offre una conclusione certa ma pone solo un motivo di riflessione allorché, a pag 7 ed a pag. 8 afferma che: “Poiché non sono mai stati sufficientemente chiariti gli obiettivi che l’AUSL intendeva conseguire con la fornitura, risulta, preliminarmente, difficile valutare il grado del loro raggiungimento. In ogni caso, la responsabilità dell’eventuale mancato raggiungimento degli obiettivi, sia in termini di tempi sia di risultati, appare di difficile attribuzione in quanto: le risorse consulenziali acquisite erano solo a supporto delle risorse interne della AUSL; mancano documenti contrattuali da cui potevano risultare le precise responsabilità contrattuali del fornitore e del committente; al raggiungimento degli obiettivi della AUSL doveva concorrere anche il fornitore del software applicativo (la soc. §§§§§§§§§)”.
In sintesi, il CNIPA ammette che non possa valutarsi l’effettiva incidenza, in positivo o in negativo, della acquisita consulenza sul riassetto organizzativo contabile della ASL.
Allo stesso fine, però risultano utili le dichiarazioni testimoniali raccolte dalla Gdf e riportate nella relazione citata.
In particolare il rag. ***********, responsabile dell’Unità Organizzativa Amministrazione e Finanza dell’Azienda sanitaria, sentito il 31.1.2001 ebbe a dichiarare, tra l’altro “L’avvio del nuovo sistema di contabilità ed in particolare l’attività svolta presso questa AUSL dalla società aggiudicataria ******** Consulting, ha interessato principalmente la mia Unità Organizzativa Contabilità Amministrazione e Finanza, per l’aspetto della contabilità economica e l’Unità Organizzativa Controllo di Gestione del rag. ^^^^^^^^^ per l’aspetto della contabilità analitica. Tale attività si è espletata innanzitutto mediante l’individuazione di un gruppo di lavoro…..La ******** ha curato quindi, quotidianamente l’addestramento, la formazione e l’affiancamento del personale in loco. La stessa società ha curato anche la definizione degli schemi di bilancio e dei principi contabili e di valutazione”economici” e, recentemente, anche la redazione del bilancio d’esercizio 1999 che costituisce il primo bilancio economico-patrimoniale dell’Azienda. La difficoltà dell’avvio del nuovo sistema di contabilità e la carenza di personale adeguato alle nuove esigenze ha reso particolarmente utile l’attività della ????????????…”
Lo stesso dirigente, in una relazione interna del 17.1.2001 dava atto dell’implementazione del sistema informativo di contabilità in luogo del sistema di contabilità finanziaria con il contributo dei professionisti della ********.
Ad avviso del Collegio appare quindi sufficientemente dimostrato che la società affidataria abbia effettivamente dato corretta esecuzione ai contratti sottoscritti e, sul punto, manca qualsiasi dimostrazione contraria da parte della Procura attrice la quale ha, in particolare, fondato il suo addebito più sull’illegittimità dell’incarico ai sensi del ricordato art. 7 del D. Lgs. n. 29/93 che sul mancato rispetto del sinallagma contrattuale.
Quanto alla corrispondenza degli importi richiesti (e liquidati) dalla ???????????? per l’effettuazione del servizio di consulenza l’unico dato oggettivo è fornito dal CNIPA il quale, sempre nella sua relazione, assume in buona sostanza che nel periodo considerato le tariffe giornaliere offerte dalla ******** sono comprese nell’intervallo medio di rilevazione, posto tra un minimo di £. 1.300.000 e £. 2.174.512 per il consulente senior e tra £. 600.000 e £. 1.400.000 per un consulente. Ipotizzando un apporto di pari rilievo delle due figure professionali, il CNIPA ha estrapolato un valore medio giornaliero di £. 1.290.000, in pratica coincidente con quello offerto, per tutti i moduli, dalla società aggiudicatrice (cfr. pag. 8 della relazione del CNIPA).
Postula, pertanto, che la soc. ******** ha fornito alla ASL, che se ne è avvalsa traendone indubbia utilità, le prestazioni previste dai contratti ed ad un costo unitario compreso nel range di mercato.
Sotto tali profili, quindi, i contratti stipulati non hanno rappresentato ex se, un elemento oggettivo di danno.
La Procura, però, come detto, ritiene in radice che tali contratti non potevano essere stipulati, anche se poi individua il danno addebitabile solo nell’aggiudicazione, senza gara, dei moduli successivi al primo.
Assume infatti il requirente che si trattava di incarichi illegittimi (v. punto 19 della citazione) che avevano avuto inizio da una richiesta della stessa ASL, cui erano seguite offerte disomogenee e che dalla scelta della ******** erano poi scaturiti altri affidamenti, indicati come “estensioni”, reputati dannosi sulla base dei rilievi formulati dai revisori dei conti, secondo i quali “già i precedenti incarichi avrebbero dovuto soddisfare in modo sufficiente ed esaustivo l’esigenza dell’impianto della nuova contabilità analitica economica…”, con violazione, per questo fatto, della disposizione dell’art. 7 del D.Lgs. n. 29/93 all’epoca vigente.
A ben vedere l’ipotesi accusatoria si fonda sulla ritenuta inutilità (e, stante il collegamento con una spesa, della intrinseca dannosità) di prestazioni che potevano – si afferma con certezza – essere fornite dalla struttura amministrativa della ASL.
Al riguardo, però, la Procura attrice non sembra aver svolto un accertamento sull’organico della ASL e sulla distribuzione della forza lavoro al suo interno.
Dati peraltro contraddittori, perché riferiti a testimonianze contrastanti, si ricavano dalle dichiarazioni del rag. ************** che, attestando un’alacre opera di addestramento, formazione ed affiancamento del personale da parte dei tecnici della ********, previa formazione di un gruppo di lavoro cui facevano parte addetti alle Unità Amministrative, lascia supporre un’intrinseca inidoneità degli “interni” (forse per scarsa conoscenza delle specifiche problematiche o per scarse risorse umane), ma sono avversate da quelle del dott. °°°°°°°°°°, responsabile dell’Unità Operativa Sistemi Informativi.
Questi (cfr. dichiarazioni del 29.3.2001) lamenta il suo mancato coinvolgimento nella fase progettuale e il tentativo di sopprimere l’Unità (poi rientrato a seguito di impugnazione dei trasferimenti di personale dinanzi al Giudice del lavoro) con lo spostamento degli impiegati presso altri uffici, mai revocati neanche dopo la revoca della delibera impugnata dinanzi all’Autorità Giudiziaria.
Quanto poi all’asserita raggiunta autonomia organizzativa e gestionale degli uffici della ASL che avrebbero reso inutili gli affidamenti degli altri moduli, valga dire che la stessa Gdf, a pag. 21 del proprio rapporto, commenta così le iniziative di consulenza “Si evidenzia, in particolare, il mancato conseguimento di una autonoma capacità di gestione informatica da parte della AUSL, il quale ha reso del tutto inefficaci (oltreché economicamente non conveniente) i lavori commissionati alle varie società”.
Delle due l’una: o la ASL, pur con una procedura illegittima, ha utilizzato risorse economiche in maniera rivelatasi congrua oppure il pubblico denaro è stato speso per una serie di consulenze inutili.
A questo riguardo il Collegio deve dire che per quanto attiene alla ******** non vi è prova che il ricorso ad una prestazione di consulenza, che indubbiamente vi è stata (non contestata da alcuno), avrebbe potuto essere evitato ricorrendo ad adeguate professionalità interne e a strumenti informatici (software ed hardware) già nella disponibilità della ASL.
Il Collegio, infatti, esprime il convincimento che l’inutilità del ricorso allo strumento della consulenza esterna si sarebbe certamente verificata qualora gli uffici, intesi nella loro complessità organizzativa, avessero potuto assolvere alla straordinaria esigenza di adeguamento della contabilità senza compromettere l’ordinaria gestione.
Di questo non solo non vi è prova positiva ma, anzi, le dichiarazione del rag. °°°°°°°°°° sullo svolgimento di un’intensa attività formativa del personale e di un suo affiancamento post-addestramento inducono a ritenere che, effettivamente, il personale in organico, pur essendo indubbiamente formato da esperti informatici, non avesse le specifiche professionalità richieste in materia contabile.
Ne postula, quindi, che ad avviso del Collegio neanche sotto tale profilo può dirsi raggiunta, con ragionevole certezza, la prova dell’inutilità (e dannosità) della consulenza assicurata dalla ********, con la conseguenza che sullo specifico addebito i due convenuti debbono essere mandati esenti da responsabilità.
CONSULENZA INFORMATICA ********
La procedura di affidamento dell’incarico di consulenza a carattere informatico alla ******** s.r.l. presenta taluni caratteri di specificità, rispetto a quello seguito nel caso “********” che debbono essere puntualmente evidenziati pur dovendosi distinguere, anche in questo caso, l’illegittimità del procedimento dalla presunta illiceità del comportamento dei dirigenti convenuti.
La documentazione versata in atti e l’istruttoria espletata consentono di poter apprezzare che il Direttore Generale della ASL di ********, con delibera n. 1616 del 18 giugno 1999, affidò alla suddetta società l’incarico che precede, affermando nella premessa che si era ritenuto opportuno avviare il nuovo sistema di contabilità economica e di contabilità analitica, che vi era necessità di potenziare l’Unità Operativa Sistemi Informativi e l’attività dei funzionari e che si procedeva alla stipula del contratto dopo aver effettuato le opportune verifiche di mercato e valutato, in maniera comparativa, l’offerta della ******** come quella “più rispondente alle esigenze”.
Quanto alla procedura lo stesso CNIPA, pur convenendo sulla non necessità di esperire una gara comunitaria, trattandosi di un appalto “sotto soglia”, rileva correttamente come andava in ogni caso rispettata la normativa interna e dal rapporto della Gdf, nonché dalla dichiarazioni del responsabile dell’Unità interessata, il dott. °°°°°°°°°°, raccolte dal medesimo organo investigativo, si apprende che non è stata rinvenuta né documentazione relativa alla riferita “verifica di mercato” né alla valutazione di tali dati.
Nello specifico, il dott. °°°°°°°°°°° afferma che “non esiste agli atti di questa Unità, né altrove, per quanto di mia conoscenza, alcuna gara effettuata per l’aggiudicazione di tale incarico, né mi è stato mai richiesto di effettuare alcuna verifica di mercato in merito….”
Emerge allora la singolare circostanza che mentre era in corso di esecuzione il contratto con la ????????????, ritenuta società di sicura e comprovata esperienza nel settore, viene affidato, con procedura anomala un contratto di consulenza anche alla ********, il cui oggetto si presenta alquanto generico: “Problematica anno 2000, ricognizioni e soluzioni operative; Inventariazione e valutazione della dotazione software esistente; Inventariazione e valutazione dei collegamenti informatici. Proposte di omogenenizzazione ed integrazione delle procedure sofware gestionali e sanitarie. Proposta di reingegnerizzazione delle reti. Collaborazione alla definizione dei preventivi di costo ed alla stesura dei capitolati tecnici. Collaborazione alla esecuzione dei progetti di informatizzazione” e non munito di alcun capitolato tecnico con più puntuali contenuti della collaborazione informatica.
Due sono, pertanto, le questioni che appaiono dirimenti per la valutazione della contestazione della Procura: la possibile violazione della disposizione di cui all’art. 7 del D. Lgs. n. 29/93 e l’utilità della prestazione fornita.
Quanto alla seconda, emerge dall’istruttoria che tutta l’attività espletata dalla società riguarda solo l’inventariazione e valutazione della dotazione software, anche al fine della soluzione del c.d. “millenium bag” per gli apparecchi elettromedicali, sollecitato dalla regione (v. deduzioni del dott. YYYYYYYYY), al cui risultato si è pervenuti mediante presenza in loco di un tecnico per un periodo di tempo inferiore a quello previsto in contratto (30.6.1999-26.10.1999) mentre nulla risulta in merito allo svolgimento effettivo delle altre prestazioni ugualmente dedotte in contratto.
Inspiegabile, malgrado quanto affermato con espressioni generiche e non corroborate da alcuna documentazione di cui alla delibera n. 591 del 13 marzo 2000, è l’estensione del contratto ad una obbligazione pecuniaria suppletiva, giustificata da “sopraggiunte ed impreviste circostanze relative soprattutto alle problematiche legate al c.d. millennium bag” quando non risulta neanche esattamente adempiuta la precedente.
Non vi è documentazione che provi questo e, malgrado ciò, sia il dott. XXXXXXXXX che il dott. YYYYYYYYY hanno dapprima affidato il servizio e poi, malgrado non vi fosse prova alcuna dell’adempimento dell’obbligazione contrattuale, con affermazioni generiche e, soprattutto, non corroborate da risultanze oggettive, hanno “esteso” il contratto e liquidato una maggior somma alla ********.
Per quanto riguarda la violazione della disposizione legislativa che autorizza il ricorso a professionalità esterne vi è da dire che non risulta per nulla provato, neanche facendo ricorso a presunzioni semplici, che l’Unità diretta dal dott. °°°°°°°°° non fosse in grado di assolvere egregiamente a tale compito, visto che lo stesso responsabile riferisce della sostanziale mancanza di volontà di valorizzare quel personale.
Da un lato, quindi, la necessità di coadiuvare e potenziare l’Unità, assunta come motivazione della delibera n. 1616/1999, si è concretizzata nella presenza per sei mesi di un tecnico per 15 ore settimanali (anche se poi il contratto si è protratto sino al giugno 2000 ma di queste prestazioni non v’è traccia) e dall’altro non si è affatto interagito con l’Unità competente.
Il tutto senza tener nel debito conto le perplessità del Collegio dei revisori dei conti, di cui al verbale n. 150 del 9.7.1999, sulla necessità di far ricorso a consulenze esterne solo alle condizioni di legge.
Risulta così sostanzialmente aggirato lo stretto vincolo imposto dal Legislatore, a partire dal 1993 con il D.Lgs. n. 29, al ricorso a consulenze esterne, legittimo solo allorché non vi sia all’interno della struttura amministrativa quella specifica e peculiare professionalità giudicata idonea a soddisfare la non procrastinabile esigenza.
E’ orientamento costante della giurisprudenza di questa Corte che i criteri da rispettare per considerare legittima la scelta siano: 1) la rispondenza degli incarichi agli obiettivi dell’amministrazione conferente; 2) la specificità e temporaneità dell’incarico; 3) l’impossibilità di procurarsi le utilità all’interno della propria organizzazione; 4) l’esistenza di un’adeguata motivazione delle scelte; 5) la proporzione fra compensi ed utilità conseguite. ( ********, Sez. III, 09/09/2002, n.277) a cui deve aggiungersi, secondo questo Collegio, una rigorosa valutazione ex ante circa l’effettiva necessità di ricorrere a tale collaborazione in presenza di una struttura organizzatoria interna.
Nel caso di specie, invece, la delibera n. 1616/1999 si limita ad evocare generiche carenze di struttura e la necessità di potenziare l’Unità Operativa Sistemi informativi.
Ma se ciò fosse stato rispondente a realtà, in disparte ogni considerazione sulla presenza nella ASL della ******** che in quel momento stava formando ed assistendo il personale proprio per la realizzazione del nuovo sistema di contabilità informatizzata, non si comprende come questa esigenza potesse essere assicurata con un apporto professionale di un solo tecnico, impegnato per un breve periodo e per un esiguo numero di ore settimanali.
Non corroborata poi da alcun elemento oggettivo sembra la motivazione della delibera n. 591/2000 che richiama apoditticamente “successivi accordi” alla delibera n. 1616/99 e la necessità di un’integrazione per “intervenuti maggiori servizi resi e relativi costi sostenuti” per riconoscere alla ********, a fronte di questo maggior lavoro del quale non vi è documentazione probatoria, un ulteriore compenso.
Allo stato, pertanto, il contratto stipulato con la predetta società appare carente sia di un presupposto di legittimità ineludibile, quale la effettiva mancanza di personale interno idoneo allo svolgimento dello stesso compito, sia l’effettiva utilità della prestazione fornita.
Quanto al primo, oltre quanto argomentato, deve dirsi che chiare sono le affermazioni del dott. °°°°°°°° il quale fornì al Direttore Amministrativo un piano per la collaborazione con una ditta specializzata esterna non di sua iniziativa ma solo ed unicamente perché esplicitamente richiesto da quest’ultimo.
Quanto alla seconda, altrettanto chiaro è che il tecnico incaricato, tale °°°°°°°°°, consulente della ditta con contratto a tempo determinato, dal luglio al dicembre 1999, si recò presso la ASL regolarmente solo sino all’ottobre 1999 e poi sporadicamente.
Nè a confutare ciò sono sufficienti le dichiarazioni del dott. YYYYYYYYY alla Procura che negano qualsiasi apporto della struttura interna e la sostanziale incompetenza del suo responsabile in quanto prive di qualsiasi riscontro, se non una decisione del giudice del lavoro che ha annullato il trasferimento del dott. °°°°°°°° ad altro incarico per condotta antisindacale dell’azienda.
L’affidamento dell’incarico alla ******** si dimostra, per quanto detto, illegittimamente conferito, al pari del successivo riconoscimento del “maggior lavoro svolto”.
Quanto al necessario elemento psicologico, esso è in re ipsa.
Infatti né il dott. XXXXXXXXX né il dott. YYYYYYYYY negano di aver attentamente vagliato l’offerta della ********, per cui, anche volendo prescindere dal divieto ex art. 7 D.Lgs. n. 29/93 e succ. modif., la prestazione è stata eseguita in maniera incompleta, tale da potersi ritenere concretizzato un vero e proprio inadempimento della ******** la quale, non solo, è stata puntualmente liquidata ma, sempre a mezzo di delibera del direttore generale e con il consenso del direttore amministrativo, è stata “compensata” di un fantomatico lavoro aggiuntivo.
Non può non riconoscersi, in questo siffatto modo di gestire il pubblico denaro, quanto meno la colpa grave per non aver doverosamente accertato sia l’impossibilità della struttura allo svolgimento dell’incarico sia l’esatta esecuzione dello stesso da parte della ********.
Se su questa colpevole omissione abbia poi in qualche modo inciso il rapporto di parentela tra il presidente della ******** ed il direttore degli affari finanziari della regione ********, come adombrato nella relazione della GdF, il Collegio non ritiene di farne oggetto di propria valutazione in mancanza di attendibili elementi.
Accertata, comunque, a valutazione del Collegio, sia una fattispecie dannosa sia l’addebitabilità della stessa al dott. XXXXXXXXX ed al dott. YYYYYYYYY, nei confronti dei quali appare indubitabilmente concretizzato anche l’elemento psichico richiesto dall’art. 1, comma 1 della legge n. 20/94, gli stessi debbono essere condannati a risarcire il relativo danno alla ASL di ********.
La quantificazione dello stesso è stata operata dalla Procura requirente la quale ha chiesto la condanna dei due convenuti alla metà della somma complessivamente sostenuta dalla ASL per la consulenza affidata alla ********, pari ad € 35.975,18, da ripartirsi in parti uguali.
Il minor danno contestato nasce da una constatazione, comunque, di parziale utilità della prestazione fornita per la prevenzione del c.d. “millennium bag” per cui l’affidamento stesso, in disparte quanto detto circa l’illiceità e dannosità dello stesso, sarebbe stato produttivo di effetti positivi.
Il Collegio ritiene d poter condividere sia la richiesta sia la sua motivazione per cui, conclusivamente e definitivamente decidendo condanna i sigg. XXXXXXXXX ed il sig. YYYYYYYYY a risarcire alla ASL di ******** la complessiva somma di € 35.975,18, da ripartirsi in parti uguali tra i convenuti e da considerarsi già comprensiva di rivalutazione alla data di deposito della presente decisione.
Dal dì del deposito decorreranno interessi nella misura del tasso legale sino alla data di completo soddisfo.
I predetti, invece, come detto, debbono essere mandati assolti relativamente alla contestazione di aver arrecato danno alla ASL di ******** in ragione dei contratti stipulati con la ********.
Quanto alle spese di giudizio, seguono la soccombenza.
la Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la regione Lazio, definitivamente pronunciando
i sigg. ************* e YYYYYYYYYYYYY a risarcire alla ASL di ZZZZZ la somma di euro 35.975,18 (euro trentacinquemilanovecentosettantacinque/18), già rivalutata e con interessi legali come specificato in parte motiva.
Condanna altresì i sigg. ************ e YYYYYYYYY al pagamento delle spese processuali che si liquidano in euro 434.28 (quattrocentotrentaquattro,28)
Manda alla Segreteria per le comunicazioni e le notificazioni di rito.
Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 1° giugno e del 26 giugno 2006 .
Dott.ssa *************
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