Avanzamento di carriera degli Ufficiali e discrezionalità della Commissione superiore

In sede di avanzamento di carriera degli Ufficiali il giudizio operato dalla Commissione superiore costituisce la risultante di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, cosicchè non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo.

La Commissione superiore di avanzamento degli Ufficiali, chiamata ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti una ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali, gode di ampia discrezionalità.

Di conseguenza, deve escludersi che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento o verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione.

Sono pertanto apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo, sì da far ritenere che i punteggi assegnati siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire; e la incoerenza o abnormità della valutazione nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio debbono emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza.

N. 07341/2010 REG.SEN.

N. 03037/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 3037 del 2007, proposto da:
****************, rappresentato e difeso dall’avv. ***************, ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo Studio del difensore, piazza Gondar, 22;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

**************, **************, ************************, ***************, *****************, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. II, n. 536/2007;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione dell’Amministrazione;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 30 marzo 2010 il Consigliere *************, e uditi per le parti l’avvocato *************** e l’Avvocato dello Stato *****************;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- ****************, tenente colonnello nel Corpo della Guardia di Finanza, è stato valutato per l’avanzamento a scelta al grado di colonnello per l’anno 2004 e giudicato idoneo, con punti 27,92, ma non iscritto in quadro perché collocato al 70° posto della graduatoria di merito.

Ha quindi impugnato dinanzi al TAR del Lazio le operazioni di avanzamento; con sentenza della Sezione II n. 536 del 25 gennaio 2007, il Tribunale Amministrativo Regionale ha respinto il ricorso.

La pronuncia del giudice di primo grado viene in questa sede impugnata dal ******** che deduce, a sostegno dell’impugnativa, un unico motivo complesso: apoditticità della motivazione disancorata dai dati documentali. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 23 e 26 della legge 12 novembre 1955 n. 1137, del D.M. 2 novembre 1993 n. 571, in G.U. 3 gennaio 1994 nonché del D.Lgs. n. 69/2001 – Eccesso di potere in senso relativo per cattivo esercizio del potere (Cons. Stato, Ad. Plen. 5/98), sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, erronea valutazione dei presupposti fattuali e giuridici, scavalcamento o rilevante sconvolgimento.

Le argomentazioni esposte nell’atto di appello vengono ulteriormente illustrate in memoria difensiva.

Resiste con analitica diffusa memoria l’Amministrazione dell’Economia e Finanze, in uno con il Comando Generale della Guardia di Finanza.

2.- Il ******** articola, in primo luogo, come esposto, doglianze incentrate sull’eccesso di potere in senso relativo nei confronti dei parigrado *****, *****, *******, *******, *********, promossi al grado superiore, indicati come parametro di riferimento al fine di dimostrare che la Commissione non si è attenuta all’utilizzo di criteri omogenei, siccome estremamente restrittivi nei confronti dell’appellante e decisamente più benevoli rispetto ai parigrado considerati.

Va in proposito preliminarmente ricordato l’orientamento consolidato della Sezione in ordine alla ampiezza della discrezionalità attribuita alla Commissione superiore di avanzamento, chiamata ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti una ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 30 luglio 2002 n. 4074; n, 2642 del 2000; n. 1398 del 1999).

Di conseguenza, deve escludersi che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento o verificare la congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit.; n. 495 del 1998 cit.).

Sono pertanto apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo, “… sì da far ritenere che i punteggi assegnati siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire” (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. IV, n. 4074 del 2002 cit.; n.2642 del 2000 cit.; n. 1849 del 1999 cit.); e la incoerenza o abnormità della valutazione nonché la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio debbono emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr., ancora, Sez. IV, n. 4074 del 2002 cit.; n. 2642 del 2000 cit.; n. 485 del 1998 cit.).

In puntuale applicazione di tali consolidati principi risultano prive di pregio le doglianze sviluppate sulla base di un minuzioso raffronto schematico, relativamente ai profili considerati con riguardo agli indicati parigrado iscritti in quadro, non risultando, dall’esame della documentazione versata in atti e dei dati analiticamente indicati negli schemi predisposti dall’appellante, elementi differenziali in favore del ******** di tale portata da orientare per la configurazione di valutazioni macroscopicamente irragionevoli o incoerenti, di quelle “palesi aberrazioni” che, sole, potrebbero consentire un giudizio di fondatezza dei rilievi enunciati.

Deve di conseguenza escludersi anche la pretesa diversità di metro valutativo.

La prospettazione dell’appellante risulta inoltre connotata da un equivoco di fondo, sfuggendo all’interessato alcuni elementi tipici del giudizio oggetto di causa.

Ed invero, il giudizio operato dalla Commissione superiore costituisce la risultante di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, cosicchè non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 27 dicembre 2004 n. 8207 e 20 dicembre 2002 n. 7241).

Va ricordato inoltre che l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo e inscindibile), non ha specifica autonomia, ben potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso di titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, n. 4236 del 2003, 30 luglio 2002 n. 4074, 11 giugno 2002 n. 3251).

Nel quadro enunciato deve muoversi l’analisi di questo giudice sulla base della documentazione caratteristica degli interessati; e dall’apprezzamento della complessiva posizione degli ufficiali scrutinati non emergono profili di preminenza, in capo al ********, suscettibili di utile considerazione.

Beninteso, si è in presenza di un ufficiale dotato, alla stregua della detta documentazione, di ottimi profili di carriera; ma, va ricordato, nemmeno il possesso di ottime note caratteristiche e di benemerenze documentate costituisce elemento autonomamente sufficiente per l’attribuzione di un elevato punteggio (giurisprudenza consolidata, fra le tante, IV Sez., nn. 5037 e 3824 del 2000), assumendo rilievo, nell’ampia discrezionalità della Commissione superiore, anche “sfumature” indicative di un poziore percorso di carriera.

In tale ambito, il primo giudice ha condivisibilmente osservato che sia il ******* che il ***** hanno impiegato meno tempo dall’immissione in servizio per pervenire e permanere con continuità nella massima qualifica di “eccellente”, riportando nel contempo per un periodo maggiore sia le note di apprezzamento che le attestazioni di lode; per converso, il ********, a differenza del Costa e del Ragozzino ed in misura maggiore del *******, ha meritato attestazioni di lode per un maggiore periodo temporale.

Circa le “aggettivazioni” che accompagnano l’apprezzamento e la lode, va ricordato che, a norma della circolare del Comando generale n. 2180 del 14 giugno 1996, tale riconoscimento resta circoscritto alle sole espressioni di apprezzamento e lode, non assumendo rilevanza valutativa ulteriori aggettivazioni.

Quanto alle voci interne delle rispettive schede valutative, alle flessioni di giudizio in capo ai parigrado promossi fanno riscontro numerose flessioni riportate dallo stesso appellante.

In ordine agli incarichi svolti, non risulta una immediata ravvisabilità di evidenti elementi di preminenza per il ******** rispetto ai parigrado; ciò in quanto l’indagine non può attenere al solo profilo del numero e della durata degli incarichi, assumendo rilievo preponderante la natura e l’importanza degli stessi sul piano militare e, quindi, sotto un profilo di esclusivo merito amministrativo che, come già ricordato, sfugge alla cognizione del giudice di legittimità; né risulta, dalla disciplina di settore (cfr. artt 9 e 10 D.M. n. 571 del 1993 e 21 D. Lgs. n. 69 del 2001), che gli incarichi di carattere operativo siano meritevoli di maggiore considerazione ai fini per cui è causa; circa la valutabilità degli incarichi speciali svolti dall’appellante, ne va rilevata la stretta correlazione tra gli stessi e l’impiego principale, il che ne preclude la considerazione nei termini richiesti (in disparte la ben ridotta rilevanza, nel giudizio che ne occupa, delle funzioni di presidente o membro di Commissione di arruolamento).

In ordine agli incarichi di comando, non è contestato che il ******** ne ha ottenuto il riconoscimento solo nel 2004 (è questo il dato di fatto, la cui addebitabilità è elemento che esula dalla odierna sede di giudizio).

Quanto ai restanti elementi di cui si assume la non corretta considerazione, va rilevato che il T.A.R. ha provveduto ad una condivisibile utile sintesi degli elementi stessi, alla stregua della documentazione caratteristica dell’interessato e dei parigrado chiamati in causa; e ciò ha consentito al primo giudice – e consente all’odierno giudicante – di apprezzare la complessiva posizione degli ufficiali scrutinati.

Va in proposito chiarito, circa i “titoli culturali”, che, sul piano dei consolidati principi giurisprudenziali, il solo possesso di titoli o il numero dei corsi frequentati non costituisce elemento da cui possa derivare una aspettativa ad una poziore valutazione nei confronti dei parigrado, in quanto le doti di cultura devono essere considerate non ex se, ma in rapporto alla influenza avuta sulla formazione dell’ufficiale e sulle modalità del servizio da quest’ultimo prestato (cfr, fra le tante, la richiamata, in primo grado, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2994 del 2006).

Sì che rileva prevalentemente la proiezione di tali dati nel concreto espletamento degli incarichi alla stregua della documentazione caratteristica.

Di limitato rilievo, in termini di comparazione (intesa quale parametro di riferimento), risultano poi gli ulteriori evidenziati elementi concernenti la conoscenza di “lingue estere” e gli “incarichi di insegnamento”: il primo, in ragione del mancato accertamento presso la scuola lingue estere dell’Esercito (cui non equivale la mera dovuta trascrizione nello stato di servizio); il secondo, per la connotazione di obbligo istituzionale dei detti incarichi, salvo casi limite, non ricorrenti nella specie (limitato numero di insegnamenti presso la Scuola di Polizia tributaria e l’Accademia quale docente aggiunto).

Neppure il possesso del titolo di revisore contabile, invero non attinente all’attività di servizio, appare utile ai fini della riformulazione del giudizio conclusivo.

Ciò posto, il Collegio non ravvisa, con immediatezza, evidenti elementi di preminenza, con riguardo ai profili considerati, rispetto ai parigrado utilmente scrutinati.

L’esame dei documenti caratteristici conduce a ribadire le conclusioni cui era pervenuto il giudice di primo grado.

Emerge invero che: i controinteressati *****, *******,*******i, ********* hanno conseguito una poziore valutazione già nel giudizio di avanzamento relativo all’anno 2003 (il che appare certamente di maggior rilievo giusta il criterio della tendenziale attualità, richiamato dallo stesso appellante, rispetto al giudizio di promozione al grado di “maggiore”).

Il Greco è stato ammesso alla frequenza del corso ISSMI presso il Centro Alti Studi (diversamente dal ******** che, pur avendo partecipato per tre volte alla selezione, non è risultato tra i vincitori); ha frequentato un numero maggiore di corsi; presenta una documentazione caratteristica preminente, in quanto “eccellente”, dal 1989 in poi; vanta un maggior numero di ricompense morali.

Il ***** ha frequentato cinque corsi professionali; vanta un maggior numero di ricompense morali, elemento, quest’ultimo, comune anche al ******* e al Ragozzino (che ha conseguito anche la medaglia d’oro al merito di lungo comando di reparto nonché la qualifica di eccellente dal 1987 in poi); tale qualifica è stata riportata anche dal ******* dal 1988 in poi (mentre l’odierno appellante solo dal 1992).

Il ******* presenta una maggiore anzianità di servizio nel grado rivestito ed è autore di numerose pubblicazioni.

Alla stregua di tale esame, il Collegio deve ribadire, nell’assenza di evidenti elementi di preminenza in capo al ********, che nel giudizio di avanzamento non è configurabile una autonomia valutativa per singole categorie nel quadro di una mera sommatoria numerica (come sembra ritenere l’appellante), assumendo carattere prioritario quella valutazione complessiva finale ancorata ad elementi desumibili dalla documentazione caratteristica ma considerati nel loro insieme, tipica di un giudizio caratterizzato da amplissima discrezionalità: in tale quadro deve essere altresì correttamente inteso e delimitato nella sua portata il criterio del rilievo prevalente alle qualifiche ottenute nel grado rivestito, con particolare riferimento all’ultimo anno.

3.- Sul piano della valutazione in assoluto, osserva il Collegio che l’esame della documentazione caratteristica non evidenzia con immediatezza un livello così macroscopicamente ottimale dei precedenti di carriera dell’ufficiale, sì da palesare l’assoluta inadeguatezza del punteggio assegnato ad esprimere il grado di tale livello; ciò, fermo restando il giudizio già in precedenza espresso nei confronti dell’odierno appellante quale ufficiale dotato, alle stregua della documentazione caratteristica, di ottimi profili di carriera.

Ai fini per cui è causa rilevano peraltro anche quelle “sfumature”indicative della non assoluta apicalità del percorso di carriera.

Ci si riferisce, in particolare, al conseguimento della qualifica di “eccellente” solo dal 1992, ad alcuni giudizi analitici non apicali nonché a flessioni nella valutazione in varie voci interne delle schede valutative; ciò pur non trascurando il dato che nel grado di tenente colonnello il ******** consegue il livello apicale in tutte le voci interne e merita la lode dal luglio 2000 con continuità.

Di altri profili si è già fatto cenno nelle precedenti annotazioni.

Dal complesso dei rilievi esposti non sembra, in conclusione, che possa ragionevolmente emergere quella evidente incongruenza nella valutazione, rilevabile con immediatezza, che, sola, può condurre alla caducazione del giudizio espresso dalla Commissione di avanzamento; di ben limitata rilevanza appare invero, in tale contesto, siccome attinente ad una non condivisibile ottica riduttiva del giudizio di avanzamento ai più alti gradi della gerarchia militare, una mera sommatoria di dati a fronte di elementi che sovente restano attratti nell’alveo dell’esclusivo merito amministrativo, come tale sottratto al sindacato di questo giudice (e, comunque, ad una valutazione comparativa) se non in presenza di valutazioni macroscopicamente irragionevoli o incoerenti.

Gli esposti rilievi, che emergono dall’esame della consistente documentazione versata in atti e dai consolidati orientamenti di questa Sezione nella materia che ne occupa quali parametri della odierna verifica di legittimità, conducono ad una pronuncia di rigetto del proposto ricorso.

Sussistono peraltro giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quarta, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in appello indicato in epigrafe.

Compensa integralmente fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 marzo 2010 con l’intervento dei Signori:

*************, Presidente FF

**********, Consigliere

Bruno Mollica, ***********, Estensore

*************, Consigliere

****************, Consigliere

Il Segretario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/10/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

Il Dirigente della Sezione