Massima al procedimento per l’attribuzione dei premi di qualità di cui all’art. 17 del d.lvo n. 28 del 22.1.2004 si applicano i principi in materia di procedimento concorsuale volti a prevenire il rischio di arbitrio nella valutazione, ed in particolare quelli che impongono che l’esame contestuale dell’oggetto di valutazione in presenza di tutti i membri della Commissione, in modo che questi possano contestualmente e personalmente assistere alla proiezione del film su cui devono esprimere collegialmente il proprio giudizio valutativo.
Va perciò annullato l’art. 2 del D.M. 20-6-1966 nella parte in cui consente che i componenti della Giuria possano esprimere le proprie preferenze senza assistere alla proiezione dei film in concorso i ove dichiarino per iscritto di avere già visionato i film in concorso e quindi di essere in grado di esprimere su di essi il proprio giudizio.
Tanto più ove si consideri la specificità dell’oggetto di valutazione:
“il film costituisce una forma di espressione artistica destinata ab origine alla proiezione su un particolare supporto – sicchè questo costituisce “essenza” stessa di tale forma di espressione artistica e non mera “modalità” di fruizione – e la cui resa finale muta a seconda del mezzo utilizzato e che, per taluni generi, può essere drasticamente ridotta ove fruita mediante riproduzione su piccolo schermo”.
E’ fatto notorio che la percezione e l’apprezzamento di un film variano a seconda delle modalità di fruizione (individuale o collettiva) e del supporto (proiezione su schermo cinematografico o visione su DVD) e soprattutto a seconda che ci sia appresti ad una visione dell’pera come mero fruitore oppure come critico o giurato, al fine di esprimere una valutazione di tipo comparativo nel raffronto con altre opere.
Sentenza
La società produttrice ricorrente, premesso di aver coprodotto il film “Le rose del deserto” per la regia di MM, che aveva ottenuto il riconoscimento dell’interesse culturale nazionale dell’opera di cui all’art. 4 comma 5 delle legge n. 1213/1065 da parte della Commissione consultiva cinema in data 29 marzo 1999, e riscosso grande successo di critica, partecipando a festival e vincendo alcuni premi, impugna il provvedimento di cui alla nota indicata in epigrafe con cui il Ministero ha comunicato il mancato rilasciato l’attestato di qualità di cui all’art. 17 comma 2 del d.lvo n. 28 del 22.1.2004 e quindi la mancata attribuzione del premio di qualità per l’anno 2006, che invece è stato riconosciuto ad altri film.
La predetta società di produzione cinematografica impugna altresì, quali atti presupposti:
– l’art. 10 del D.M. 27.9.2004, nella parte in cui, in merito alla composizione della giuria per i premi di qualità, prevede che sia componente di diritto il Direttore Generale per il cinema, con funzioni di Presidente;
– il D.M. 20.6.1966, come modificato dal D.M. 1.3.1967, nella parte in cui consente che siano dispensati dall’assistere alla proiezione dei film in concorso i commissari che dichiarano per iscritto di avere già visionato i film in concorso e quindi di essere in grado di esprimere su di essi il proprio giudizio;
– l’atto della Giuria dell’8.1.2007 con cui sono stati fissati i criteri per la valutazione delle opere cinematografiche per l’attribuzione degli attestati di qualità e premi di qualità.
L’atto di diniego del riconoscimento del premio in contestazione è così motivato “Il maestro Monicelli firma un’opera tratta da un’ottima sceneggiatura e che si avvale di un cast di attori strepitosi. Purtroppo la produzione non è all’altezza del Maestro che è stato mandato, come i soldati di cui si racconta, ad affrontare l’Africa ed il deserto con scarsi mezzi, tra mille difficoltà e ritardi. Ciò nonostante, il risultato è un’opera non riuscita, ma intelligente, ironica, malinconica e cinica al tempo stesso. Purtroppo altre opere sono state, comparativamente, ritenute più meritevoli”.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
1. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, in quanto non tutti i membri della giuria hanno preso preventiva visione del film;
2. Violazione dell’art. 13 comma 9 del d.lvo n. 28/2004;
Il provvedimento è stato adottato da una Commissione illegittimamente costituita ai sensi dell’art. 10 del D.M. 27.9.2004, impugnato, nella parte in cui prevede che della giuria per i premi di qualità faccia parte anche il Direttore Generale per il cinema, con funzioni di Presidente, in violazione dell’art. 13 comma 9 del d.lvo n. 28/2004, che invece sancisce una composizione di soli esperti del settore.
3. Eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto – carenza di istruttoria – illogicità – contradditorietà – carenza di motivazione;
Illegittimamente il premio è stato attribuito al film “La stella che non c’è”, prodotto dalla Calleya srl per la regia di GA, che aveva ricevuto critiche negative, anziché quello prodotto dalla ricorrente, che invece ha incontrato maggior successo di critica, senza peraltro indicare i motivi per cui la prima opera fosse maggiormente meritevole del riconoscimento. Né la motivazione dello sfavorevole giudizio può essere ravvisata in eventuali difficoltà produttive incontrate nella realizzazione del film – peraltro insussistenti – che comunque non influiscono sul risultato finale dell’opera che deve essere l’unico elemento rilevante ai fini dell’attribuzione del premio in questione.
Lamenta inoltre la genericità, nonché l’illogicità, dei criteri fissati dalla giuria in data 8.1.2008 che non valgono a rendere la sfavorevole valutazione in contestazione meno generica ed apodittica.
4. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; Eccesso di potere per carenza di motivazione sotto altro profilo;
L’atto impugnato è affetto da carenza assoluta di motivazione, consistendo in mere descrizioni della trama del film, senza indicare in alcun modo le “ragioni” per cui il premio è stato invece riconosciuto alla produzione concorrente.
5) Violazione dei principi generali in materia di atti collegiali e di commissioni giudicatrici- Eccesso di potere per carenza di istruttoria- – Violazione commi 2 e 5 D.M. 20.6.1966.
Il premio è stato assegnato senza che i componenti della giuria avessero visionato collegialmente il film, come prescritto dall’art. 2 del D.M. 20.6.1966, in violazione della procedura per la dispensa dell’obbligo di assistere alla proiezione dei film in concorso che prevede: la visione collegiale come procedura ordinaria, cui può derogarsi solo con le modalità ivi stabilite; che di tale proiezione siano trascritti nel verbale di ciascuna riunione l’ora di inizio ed il termine; che i componenti dichiarino “per iscritto di avere già visionato i film in concorso e quindi di essere in grado di esprimere su di essi il proprio giudizio” ed ottengano una previa dispensa in momento antecedente alle proiezioni stabilite.
In ogni caso l’art. 2 del D.M. 20.6.1966, come modificato dal D.M. 1.3.1967, nella parte in cui consente che siano dispensati dall’assistere alla proiezione dei film in concorso i commissari che dichiarano per iscritto di avere già visionato i film in concorso e quindi di essere in grado di esprimere su di essi il proprio giudizio, è illegittimo in quanto non consente a questi di apprezzare adeguatamente il prodotto filmico sottoposto a valutazione.
Peraltro, il film è stato visionato su DVD anziché su schermo cinematografico con la conseguenza che ne non sono state potute valutare appieno le caratteristiche positive.
Non è stato neppure redatto il verbale di visione dei film in concorso.
Con atto di motivi aggiunti notificato il 15.11.2008 impugna altresì:
– il DM 27.9.2004 nella parte in cui è stato stabilito un numero massimo di attestati e quindi premi di qualità assegnabili annualmente
– il DM 3.10.2005, recante modifiche al precitato DM 27.9.2004, nella parte in cui ha ridotto da n. 14 a 10, gli attestati di qualità rilasciabili annualmente;
Avverso gli atti predetti vengono dedotte le seguenti censure:
1) Violazione dell’art. 13 comma 9 del d.lvo n. 28/2004; Eccesso di potere per irragionevolezza; Violazione dei principi generali in tema di composizione dei collegi amministrativi:
Il D.M. 27.9.2004, introducendo un ulteriore componente della Giuria (Presidente) ha elevato a 6 il numero di membri della Giuria previsti dalla legge (5), violando in tal modo il principio generale secondo cui i collegi amministrativi devono essere composti da un numero dispari di membri in modo da assicurare il funzionamento del principio maggioritario.
2) Violazione dell’art. 97 Cost- Violazione del principio costituzionale di imparzialità dell’azione amministrativa – Violazione dell’art. 51 cpc.
Il provvedimento di diniego impugnato è illegittimo in quanto adottato da collegio di cui era componente anche il regista M. S. , che ha omesso di astenersi pur versando in posizione di incompatibilità in quanto nel mese di marzo 2008 stava organizzando le riprese per la realizzazione di un film coprodotto, tra gli altri, anche da RAI Cinema Spa, la quale aveva prodotto alcuni dei film in concorso.
3) Illegittimità del D.M. 27.8.2004 recante “Determinazione dell’ammontare dei premi di qualità ai lungometraggi riconosciuti di nazionalità italiana e delle relative quote percentuali di ripartizione” pubblicato sulla GU n. 218 del 16.9.2004,
La PA, nel disciplinare le modalità per l’attribuzione dei premi di qualità per il 2004, ne ha determinato il numero massimo – e l’ammontare – in mancanza di adeguata base normativa atteso che l’art. dell’art. 17 del d.lvo n. 28/2004 non riporta più l’analoga previsione dell’art. 8 comma 2 della legge n. 1213 /1965, in merito alla fissazione di un tetto massimo di premi erogabili, che dovrebbe quindi ritenersi abrogato.
4) Illegittimità del DM 3.10.2005 pubblicato sulla GU del 11.11.2005.
L’Amministrazione ha disposto la riduzione dei premi assegnabili – già ridotti da 20 a 14 dal precitato decreto – da 14 a 10, operazione che ha determinato l’esclusione della ricorrente, collocatasi al 12^ posto in graduatoria dei premi di qualità, con motivazione difettosa ed illogica, in quanto adduce ragioni – quali l’esigenza di apportare modifiche volte a “migliorare il funzionamento e l’efficacia delle modalità tecniche in esso contenute” – che non sono in alcun modo correlate al numero di premi assegnabili. Semmai, al contrario, sarebbe più rispondente all’interesse pubblico premiare il maggior numero di film di qualità in modo da incentivarne la produzione. La riduzione delle somme destinate a tale riconoscimento avrebbe perciò dovuto indurre il Ministro a disporre una diminuzione dell’entità dei premi di qualità (attualmente dell’importo di € 250.000,00) anziché ridurre il numero dei beneficiari come auspicato dalla stessa Giuria nella seduta del 10.3.2008.
Si è costituito con memoria del 1.2.2008 il Dott. M. S. contestando la sussistenza della condizione di incompatibilità rilevata dalla società ricorrente.
Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, senza produrre scritti difensivi.
Con ordinanza collegiale n. 1487 del 3.12.2008, sono stati disposti incombenti istruttori, eseguiti dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali in data 5-9.1.2009, ed è stata altresì disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre società di produzione contro interessate, eseguiti dalla ricorrente, che da depositato la documentazione a comprova dell’avvenuto adempimento in data 23.2.2009.
Si è costituita in giudizio altresì la società FILMAURO, con memoria scritta eccependo l’inammissibilità del ricorso per mancata integrità del contraddittorio, in quanto non sono stati evocati in giudizio i gestori delle sale d’essai, e chiedendone comunque il rigetto nel merito in quanto infondato.
Le altre imprese di produzione dei film premiati con il provvedimento impugnato, ritualmente intimate, si sono costituite in giudizio senza produrre scritti difensivi.
Con secondi motivi aggiunti notificati il 10.3.2009 la ricorrente prospetta le seguenti ulteriori doglianze:
10. Eccesso di potere per irragionevolezza. Violazione dei criteri predeterminati. Violazione della par condicio tra i concorrenti. Violazione del principio di trasparenza.
Il provvedimento di assegnazione dei premi di qualità è stato assunto in violazione dei criteri per l’assegnazione degli attestati e dei premi stabiliti dalla giuria nella seduta dell’8.1.2008 che imponevano l’esame dei seguenti elementi: storia, soggetto, sceneggiatura e dialoghi, regia e montaggio, fotografia, commento musicale, scenografia e costumi, interpretazione, valore sociale e culturale., stabilendo che “nel corso della seduta deliberativa ogni giurato esprime il proprio giudizio su ogni opera anche sulla base dei criteri di massima sopraindicati, valutando, soprattutto, l’eccellenza complessiva del film, considerato nella sua unicità ed indivisibilità di opera dell’ingegno, ed il carattere innovativo di esso”. Di ciò non vi è traccia nell’atto impugnato sicchè deve ritenersi che la Commissione abbia operato in violazione del principio della par condicio delle candidature e di trasparenza delle operazioni concorsuali.
All’udienza pubblica del 24.2.2011, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Va in via preliminare esaminata l’eccezione di inammissibilità per mancata evocazione in giudizio delle sale d’essai, sollevata dalla società FILMAURO SRL, la quale rileva che, in caso di accoglimento del gravame ed eventuale riformulazione dei giudizi sulla qualità dei films cui è stato attribuito il premio con l’atto impugnato, i cinema che avessero inserito detti film nella loro programmazione rischierebbero di vedersi revocare la classificazione come sale d’essai ed i benefici riconnessi a tale qualificazione.
L’eccezione va disattesa.
Per giurisprudenza consolidata la posizione di controinteressato, inteso in senso tecnico, all’annullamento di un provvedimento amministrativo va accertata con riferimento alla data di emanazione dell’atto gravato a nulla rilevando le situazioni sopravvenute e salva la facoltà dei controinteressati successivi di intervenire in giudizio o di appellare la sentenza sfavorevole (Cfr., tra tante, Consiglio Stato , sez. V, 18 gennaio 2006 , n. 128).
Nella fattispecie in esame si impugna il provvedimento di riconoscimento del premio di qualità ad alcune opere cinematografiche, e quindi un atto ben a monte del successivo e distinto procedimento volto ad attribuire benefici, finalizzati ad incentivare la proiezione nelle sale di pellicole utili alla diffusione della cultura cinematografica, agli esercizi cinematografici che intenderanno inserire detti film nella propria programmazione.
Appare perciò evidente che le sale di cui si lamenta la mancata evocazione in giudizio, che ovviamente non sono neppure indirettamente menzionate o ricavabili nel provvedimento di riconoscimento del premio al film questione, derivano le posizioni di vantaggio indicate (corresponsione del premio per la proiezione di film del genere) solo indirettamente e successivamente, nell’eventualità della scelta di inserire dette opere nella loro programmazione; sicchè costituiscono, all’evidenza, un tipico caso di “controinteressati successivi” (TAR Lazio, Sez, II quater n. 4217 del 27/04/09).
Va peraltro, per completezza, osservato che non è nemmeno ipotizzabile una possibilità di “danno” per revoca di eventuali benefici concessi agli esercenti di cinema d’essai in conseguenza del successivo riconoscimento del premio ad alcune pellicole o per la eventuale esigenza di rinnovare tutta la procedura, in quanto l’intervento pubblico a sostegno di tale attività è volto ad indirizzare e promuovere le scelte dei gestori a beneficio di un determinato genere di film e quindi, secondo la logica ed il sistema delle leggi di incentivo, non prevede forme di “decadenza” dall’ausilio, quando l’attività che si intendeva incentivare è ormai quasi conclusa, per effetto del sopravvenuto venir meno, per cause indipendenti alla volontà del soggetto beneficiario, delle qualità dell’oggetto che si intendeva promuovere (cfr., nel settore del sostegno all’attività di produzione cinematografica, TAR Lazio, Sez. II quater, n. 5634 del 2.4.2010, nonché della promozione della danza, TAR Lazio, Sez. II quater, n. n. 5423 del 17/06/11).
Si passa perciò ad esaminare il merito del gravame.
La controversia sottoposta all’esame del Collegio consiste in una serie di complesse problematiche relative alla modalità di applicazione della normativa, di fonte primaria e secondaria, che disciplina l’incentivo in parola, che investono sia il procedimento valutativo delle opere in concorso sia scelte fondamentali del numero delle opere da premiare e dell’ammontare del premio in cui si esprime la “politica culturale” di settore.
Com’è noto, l’attribuzione annuale, da parte della Direzione Generale Cinema, di premi di qualità «ai film ritenuti di particolare valore tecnico artistico e culturale» costituisce una misura di sostegno dell’attività cinematografica “a posteriori”, cioè successivamente alla realizzazione del film, che ha l’importante funzione di compensare “l’effetto perverso” dell’altra misura di sostegno dell’attività cinematografica corrisposta “a posteriori”, ma di tipo “automatico”, sotto forma di “contributi percentuali sugli incassi” (cd. premio “cassetta”) che finisce per promuovere produzioni di tipo “commerciale”. Il premio di qualità, infatti, ancorchè contenuto nella misura, ha effetti sia sulla distribuzione del film, in quanto è correlato ad appositi incentivi per gli esercenti che inseriscano tali film nella loro programmazione, sia sulla promozione della sua diffusione, grazie alla risonanza mediatica dell’evento.
L’individuazione dei films da premiare, tra le varie opere in concorso, costituisce un’operazione che pone delicati problemi concernti la oggettività ed attendibilità della valutazione del requisito della qualità artistico-culturale dell’opera filmica da premiare – che ha sollevato negli anni frequenti controversie, sia sotto il profilo della tutela giurisdizionale dei produttori interessati -, fondandosi su giudizi valutativi, di natura comparativa, in merito alla presenza ed alla rilevanza di qualità dell’opera che sono indicate dal legislatore mediante concetti giuridici indeterminati – quello della artisticità e del valore culturale dell’opera– che, come avviene in generale anche negli altri settori della promozione e tutela dei beni e delle attività culturali, non sono suscettibili di essere “determinati” dall’interprete né facendo riferimento al criterio del “senso comune” dell’uomo medio, né mediante il ricorso a discipline extragiuridiche – non esistendo né una tecnica né una scienza dell’arte, tant’è stata di recente rimessa in discussione la possibilità di ricondurre le relative valutazioni nell’ambito della cd. “discrezionalità tecnica” – rendendo così problematico quell’atto di sussunzione necessaria della fattispecie concreta entro la previsione normativa astratta demandato alla Commissione Valutativa, con conseguente limitazione del controllo del procedimento valutativo sotto il profilo della corretta applicazione dei criteri e dei procedimenti desumibili dalla “regole” di una determinata disciplina che è invece relativamente agevole in altri settori dell’attività amministrativa, cui il sindacato giurisdizionale è stato progressivamente esteso.
Al riguardo, la Sezione s’è già espressa, con riferimento ai provvedimenti di dichiarazione dell’interesse storico-artistico di cose d’interesse culturale, nel senso che “l’unica garanzia di rispondenza ai fini di interesse pubblico perseguiti ….. è apprestata dall’ordinamento giuridico esclusivamente mediante norme organizzatorie e dalle garanzie formali e procedimentali prescritte dalla normativa per addivenire alla “corretta” formulazione del giudizio valutativo, in primis l’onere di motivazione che costituisce strumento indispensabile per assicurare il sindacato di legittimità sulle relative decisioni, sia nelle forme tradizionali dell’eccesso di potere sia in quelle più evolute del sindacato di ragionevolezza (TAR Lazio, Sez. II quater, n. 1901 del 1.3.2011, n. 2541 del 22.3.2011 e n. 2659 del 24.3.2011; n. 4987 del 23.5.2008, n. 7756 del 30.7.2008; ), considerazioni che possono essere richiamata in questa sede in quanto ben s’attagliano anche alla valutazione del “particolare valore tecnico artistico e culturale” dei film in concorso al fine del riconoscimento del premio per film di particolare qualità, che sono simili per carattere, oggetto ed ampia discrezionalità debbono essere assistite da adeguate garanzie sul piano procedimentale, che debbono essere ancor più stringenti attesa la natura concorsuale del procedimento di selezione, sulla base della comparazione dei diversi “film in concorso”, affidato alla Giuria di Esperti dall’art. 13 del d.lvo n. 28/2004.
Infatti, nello specifico settore in esame, il legislatore ha sin dalle origini compensato l’ampia discrezionalità di scelta sulle opere da premiare prevedendo adeguate garanzie, sul piano organizzativo, quali le previsioni in merito alla Commissione di Esperti cui tale giudizio è demandato, – di cui disciplina la durata in carica, i criteri di nomina, la cui composizione, esclusivamente di membri dotati di specifiche competenze ed esenti da situazioni di incompatibilità, in modo da garantire che la valutazione ad essi demandata sia espressa con caratteri di imparzialità ed adeguatezza (cfr. Cons. st., sez. IV n. 592 del 15.5.1959) – sul presupposto che la particolare qualificazione dei membri fosse indispensabile a garantire la “bontà” del giudizio valutativo espresso; secondo un’impostazione confermata dall’art. 13 comma 9 del d.vo n. 24/2008, che attribuisce tale competenza ad “un’apposita giuria, composta da cinque eminenti personalità della cultura, designate dal Ministro”.
Sul piano strettamente procedimentale, sebbene il legislatore non avesse espressamente previsto alcun obbligo di motivazione delle relative scelte, l’essenzialità di tale onere è stata ripetutamente affermata dalla giurisprudenza, in particolare in caso di diniego del riconoscimento del premio in contestazione a film che avessero ottenuto ampio successo di critica e premi in diversi festival e rassegne cinematografiche, precisando che, pur dovendosi riconoscere la natura ampiamente discrezionale dei relativi giudizi “non può infatti consentire che sussistano zone franche dal sindacato giurisdizionale di legittimità, quando dalla carenza, contraddittorietà, o mancanza della motivazione possa direttamente o indirettamente desumersi che la P.A. abbia compiuto valutazioni incongruenti o illogiche” sicchè “lungo tale linea l’artisticità di un giudizio di qualità di una pellicola cinematografica (al pari di tutti gli altri casi di discrezionalità amministrativa o tecnica) pur restando un giudizio di merito, può esser sindacata dal giudice sotto i profili della sufficienza, della logica e dalla sostanziale congruità e razionalità” (TAR Lazio, Sez. III ter 18.11.2002 n. 10112; 15.9.1999 n. 2793; n. 3908/03; Cons.St., sez. VI, 3.9.2009 , n. 5187).
Ne consegue che le censure dedotte con il terzo motivo di ricorso risultano inammissibili in quanto volte a sollecitare una penetrante revisione del merito dei giudizi espressi dalla Commissione, non consentita in questa sede di sindacato di legittimità, e non essendo a tal fine di per sé indicativo il dato dei premi ottenuti e dal positivo apprezzamento, che comporta solo un aggravamento dell’onere motivazionale come chiarito nei precedenti soprarichiamati.
Sempre sul piano delle garanzie apprestate dall’ordinamento sul piano procedimentale, assumono particolare importanza quelle dettate dall’art. 2 del D.M. 20-6-1966, che non consistono solo in adempimenti meramente formali (imposizione della redazione di verbali sulla proiezione), ma in adempimenti, quali la dichiarazione di insussistenza di stati di incompatibilità da parte dei giurati, di rilievo sostanziale imprescindibile, quali, peraltro, le prescrizioni sulle modalità di esame del film e dell’espressione delle relative valutazioni, che impongono a ciascun membro di esprimere individualmente il proprio parere in merito ai profili di meritevolezza qualitativa dell’opera, dopo aver assistito collegialmente alla sua proiezione su schermo cinematografico.
Quest’ultimo adempimento è prescritto dall’art. 2 del decreto ministeriale in esame quale modalità ordinaria di esame dell’opera cinematografica oggetto di valutazione, rispetto alla quale la previsione di una modalità di valutazione individuale del film da parte del singolo giurato assume carattere derogatorio e deve essere assistita da particolari garanzie procedimentali – quali l’obbligo di rendere per iscritto proprie dichiarazioni – come si evince già dalla formulazione letterale dei primi due commi dell’articolo in parola, come modificato dal DM 1.3.1967, ove si prevede che “L’esame dei film in concorso sarà effettuato con la proiezione delle pellicole, alla quale dovranno assistere i componenti della Commissione. Tuttavia i componenti che dichiarino per iscritto di aver già visionato determinati film in concorso e di essere in grado di esprimere su di essi il proprio giudizio saranno dispensati dall’obbligo di assistere alla relativa proiezione. I componenti eventualmente impediti ad assistere alla proiezione di uno o più film in concorso possono prenderne visione nei giorni successivi, in proiezioni appositamente predisposte.”
Il decreto ministeriale in parola, che è stato ritenuto applicabile alle procedure di riconoscimento del premio di qualità anche dopo la riforma dell’intervento pubblico a sostegno della cinematografia operata dal d.lvo n. 28/2004 (TAR Lazio, Sez. II quater, n. 480 del 21.1.2009), è stato impugnato, nella parte in cui consente tale modalità derogatoria di visione dei film in concorso, con ripetuti ricorsi sull’assunto che la visione da spettatore sarebbe diversa da quella di “giudice” del film. Tale prospettazione è stata respinta come apodittica e del tutto erronea in quanto si è ritenuto che “Al contrario appare evidente che, a differenza del pubblico ordinario, il professionista del settore è infatti istintivamente portato ad analizzare, ed a categorizzare automaticamente, i diversi portati estetici del film a prescindere dalla ragione per cui vi sta assistendo…. una presunzione logica non condivisibile, tanto più che non si precisa in che modo la visione privata dei film avrebbe inquinato il giudizio della Commissione (TAR Lazio, Sez. II quater, n. 480 del 21.1.2009, nonché n. 3908 del 6.5.2003), ritenendo infondata e comunque non “supportata da alcun elemento, se non di natura logico-deduttiva”, la tesi per cui la visione “collegiale” sia differente rispetto a quella “privata” (Consiglio di stato, sez. VI, 03 settembre 2009 , n. 5187).
La Sezione ritiene che tale posizione meriti un ripensamento.
L’irriducibile diversità della percezione e dell’apprezzamento dell’opera filmica a seconda delle distinte modalità di fruizione, individuale o in presenza di altri spettatori, ed a seconda del contesto, visione privata o nello svolgimento di funzioni valutative, costituisce ormai un fatto notorio. Rientra infatti nella comune esperienza di qualunque spettatore che assistere alla proiezione di un film su grande schermo, non equivale alla visione della stessa opera su DVD – com’è testimoniato dalla stessa frequenza di sale cinematografiche ove si proiettano film disponibili su supporto magnetico o trasmessi dalla TV – , che non consente di apprezzare adeguatamente le qualità artistiche e culturali dell’opera, e tantomeno la sua spettacolarità, trattandosi di una forma di espressione artistica destinata ab origine alla proiezione su un particolare supporto – sicchè questo costituisce “essenza” stessa di tale forma di espressione artistica e non mera “modalità” di fruizione – e la cui resa finale muta a seconda del mezzo utilizzato e che, per taluni generi, può essere drasticamente ridotta ove fruita mediante riproduzione su piccolo schermo. Così come è di comune esperienza la diversità stessa della percezione dello stesso spettacolo a seconda che vi si assista in solitudine oppure in presenza di altri spettatori; ed è del pari notorio che un conto è vedere e valutare un’opera come fruitore, collocata nell’appropriata sede espositiva, ed altro conto visionarla come critico o giurato, al fine di esprimere una valutazione, tanto più di tipo comparativo; operazione ques’ultima in cui, peraltro, assume importanza fondamentale la contestualità della valutazione, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza in tema di procedure concorsuali.
La previsione in contestazione è illegittima in quanto la visione individuale dell’opera da parte del singolo giurato determina una grave violazione dei generali principi in materia di procedure concorsuali, che impongono che l’esame contestuale dell’oggetto di valutazione in presenza di tutti i membri della Commissione, in modo che questi possano contestualmente e personalmente assistere alla proiezione del film su cui devono esprimere collegialmente il proprio giudizio valutativo.
Ne consegue che il primo ed il quinto motivo di ricorso risultano entrambi fondati, non giovando alla difesa dell’Amministrazione, vista l’essenzialità delle modalità della visione rispetto all’apprezzamento dell’opera, invocare, in senso contrario, i principi che consentono il separato svolgimento di attività istruttoria e preliminaredell’attività dell’organo collegiale, atteso che la visione del film da giudicare non costituisce una mera operazione preliminare, ma piuttosto, l’attività centrale e non scomponibile dell’operato valutativo che in esso si esprime.
Risultano invece infondate le restanti censure dedotte con il ricorso in esame.
Per quanto attiene alla composizione della Giuria, la contestata previsione che ne attribuisce alla Presidenza al Direttore Generale per il Cinema, che richiama analoghe disposizioni sin dalla L. 29-12-1949 n. 958, come modificata dalla L. 31-7-1956 n. 897, sebbene non sia menzionata né nelle linee portanti della riforma dell’intervento pubblico a sostegno della cinematografia né nel decreto legislativo n. 28/2004, tuttavia trova adeguato fondamento normativo a livello secondario, essendo stata prevista nell’ambito della complessa operazione di riordino delle Commissioni operanti nei diversi settori dell’attività cinematografica, in attuazione della legge delega di cui all’articolo 10, comma 1, della legge n. 137 del 2002, dall’art. 15 del DPR n. 173 del 10.6.2004 che attribuisce al DG Cinema la presidenza di tutte le Commissioni in materia cinematografica; che non è stato impugnato. Ne consegue che il secondo motivo di ricorso, ove si lamenta l’illegittimità della Commissione costituita ai sensi dell’art. 10 del D.M. 27.9.2004, va respinto in quanto la contestata composizione di questa risulta meramente applicativa della previsione regolamentare soprarichiamata.
Va respinto altresì – ed a prescindere dal rilevarne la tardività – il primo dei motivi aggiunti del 15.11.2008, ove si lamenta che la previsione in parola contrasterebbe con i principi in materia di deliberazioni collegiali che imporrebbero un numero dispari di membri ed impedirebbe il funzionamento della Giuria.
La prospettazione va disattesa: ciò che rileva ai fini del funzionamento di una Commissione non è il numero di componenti, bensì la modalità di assunzione delle deliberazioni ed il peso delle rispettive espressioni di voto, che, nei diversi casi in cui è previsto un numero pari di membri, è assicurata mediante l’attribuzione al Presidente di un voto dal peso maggiore, come appunto previsto dal D.M. 27-9-2004 in esame, che non si è limitato a stabilire che il Direttore generale per il cinema è “componente di diritto” e Presidente della Giuria per i premi di qualità, ma ha riconosciuto ad esso un peso preponderante, stabilendo che, in caso di parità di voti, il voto espresso dal Presidente si considera doppio, con previsione che, tuttavia, non è oggetto di contestazione.
Uguale sorte merita il secondo dei motivi aggiunti notificati il 15.11.2008, ove si denuncia la presenza nella Giuria del Dott. M. S. , in posizione di incompatibilità in quanto contemporaneamente stava avviando le riprese di un film (“L’ultimo Pulcinella”), coprodotto da Rai Cinema s.p.a., la quale era anche coproduttrice di alcuni film in concorso per l’assegnazione del premio di qualità in contestazione.
La circostanza denunciata costituisce un contatto indiretto ed occasionale che non solo non rientra nelle ipotesi tassativamente previste dall’art. 51 cpc., ma che costituisce un evento abbastanza frequente nel mondo dello spettacolo, tal che, diversamente ragionando, si perverrebbe alla conclusione di dover costituire la Giuria in parola solo con esponenti del cinema indipendente, esclusi dai molteplici, necessari, rapporti con le grandi case di produzione. In disparte ogni considerazione in merito all’entità degli importi del premio in contestazione, di non determinante interesse economico per produttori maggiori quali Rai Cinema s.p.a, considerata peraltro la modesta quota con cui partecipa alla produzione in questione (20%).
Del pari vanno disattese le censure dedotte con il terzo e quarto dei motivi aggiunti in esame, ove si contesta la fissazione di un tetto massimo al numero di premi da attribuire in assenza di base normativa e si prospetta come irrazionale la riduzione del numero di premi assegnabili anziché del relativo importo.
Nella disciplina previgente il legislatore si era spinto a stabilire direttamente sia il numero di premi attribuibili annualmente, sia il loro importo del premio e la ripartizione delle relative somma tra le figure professionali interessate, mentre, a seguito delle modifiche introdotte all’art. 8 co. 2 della legge n. 1213/1965 veniva fissata dalla legge solo quest’ultima, demandando a decreto ministeriale sia la determinazione dell’ammontare dei premi sia il numero dei lungometraggi da premiare; previsione quest’ultima non espressamente riportata dall’art. 17 del d.lvo n. 28/2004.
Il dato letterale dell’omessa menzione del numero dei premi attribuibili nella legge di riforma del 2004 non vale tuttavia a ritenere tale scelta esclusa dall’ambito delle determinazioni da assumere con decreto ministeriale, in quanto essa deriva, indirettamente, dal potere di determinare, con il medesimo decreto, l’ammontare del premio e costituisce una scelta “sull’intensità della misura” che è espressione di una vera e propria “politica di settore” in quanto volta a privilegiare uno strumento di intervento piuttosto che un altro. Ciò risulta evidente ove si consideri la modalità di finanziamento di tale sistema premiale incentrato sul Fondo Unico per lo Spettacolo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163, che viene ripartito fra i diversi strumenti di incentivo la cui entità è determinata sulla base di una selezione delle priorità degli interventi, e, una volta stabilito l’ammontare delle risorse effettivamente disponibili per i premi di qualità, determinato l’importo dei singoli premi erogabili, individuando in tal modo, per conseguenza, il numero delle opere da premiare. Le scelte sull’ammontare e sul numero dei premi, pertanto, costiuiscono espressione di una politica culturale in merito all’opportunità e sull’intensità di tale intervento ed alle sue direzioni – come risulta evidente dall’andamento dei relativi stanziamenti nel tempo che mostra un’evoluzione verso scelte ispirate ad un criterio di forte selettività nel periodo antecedente alla riforma, e successivamente, a causa di ulteriori riduzioni dello stanziamento delle risorse destinate alle attività di sostegno pubblico al settore cinematografico che hanno costretto prima ad una drastica selezione degli interventi, poi addirittura a rinunciare a tale forma di azione per concentrare il sostegno solo sulle misure ritenute “prioritarie” e “finanziariamente sostenibili” – che può essere rivolta ad incrementare l’intensità della misura con finalità selettiva (attribuire premi di maggiore entità a pochi beneficiari per promuovere l’eccellenza del prodotto) oppure promuoverne l’utilizzo in direzione estensiva (diminuire l’importo in modo da aumentare la platea dei beneficiari per promuovere la diffusione generalizzata della qualità del prodotto) secondo criteri di scelta, sanciti nei relativi decreti ministeriali, che non possono essere sindacati dal giudice amministrativo, salvo, ovviamente, che per i profili di eccesso di potere inteso sia nelle figure tradizionali sia in quelle più evolute del sindacato di ragionevolezza e di proporzionalità, nonché per violazione dei principi generali in materia di incentivi, quali ad es., quelli sulla “selettività” degli interventi che si oppone a modalità di “distribuzione a pioggia” delle risorse pubbliche.
In conclusione il ricorso va accolto nei limiti sopraindicati, con conseguente annullamento, per quanto di ragione, dell’art. 2 del D.M. 20.6.1966, nella parte in cui prevede la dispensa dall’obbligo di assistere alla proiezione dei film in concorso dei componenti che dichiarino di avere già visionato i film in concorso nonché gli atti applicativi impugnati, e degli atti applicativi della predetta previsione; con la conseguenza che la PA dovrà effettuare la rivalutazione dei film in concorso nel rispetto delle modalità di visione del film (collegiale e su schermo cinematografico) sopra indicate.
Ne consegue che il Collegio è assolto dall’esaminare le censure dedotte con il secondo dei motivi aggiunti in quanto attinenti ad un procedimento valutativo comunque soggetto a riedizione.
Sussistono giusti motivi, attesa la complessità della controversia, per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Scrivi un commento
Accedi per poter inserire un commento