Sviluppo locale di tipo partecipativo ed organismi di diritto pubblico, per la gestione dei beni culturali – Parte I

Parte I 

Introduzione 

Fritjof Capra ed Ugo Mattei hanno pubblicato lo scorso anno un libro sui temi dell’ecologia e del diritto[i]. Un altro, più centrato sull’analisi dei rapporti tra ecologia e diritto privato, è stato pubblicato quest’anno da Ugo Mattei, insieme ad Alessandra Quarta.

Gli autori fanno un parallelo interessante tra la storia del pensiero scientifico e la storia del diritto. Come la scienza meccanicistica razionalistica di Galileo, Cartesio, Newton ha creato una scienza che ha chiuso la secolare concezione olistica della natura facendo diventare la Natura stessa una macchina (governata da leggi di natura oggettive indipendenti dall’osservatore umano) e la scienza uno strumento per dominarla, così nel diritto tale visione ha fatto sì che la società umana venisse interpretata come governata dal diritto considerato una infrastruttura oggettiva indipendente dall’interprete (“leggi naturali” Grozio), in una visione razionalista ed atomista[ii] (individui distinti) dei rapporti con al centro il diritto naturale individuale alla proprietà privata (Locke e Domat) protetto dallo Stato autoritario (Hobbes)[iii].

E da allora il diritto è una specie di tiro alla fune tra le ragioni della proprietà /diritto individuale e quelle del diritto statuale[iv].

Gli autori oppongono a tale visione meccanicistica il paradigma ecologico e sistemico, “dal mondo macchina  al mondo rete”[v]. Come la realtà fisica è une rete di relazioni, così la realtà giuridica deve essere composta di reti di comunità; come la scienza deve essere ecologica ed imparare dalla natura, così gli operatori del diritto devono essere eco-alfabetizzati; come la scienza deve nascere da un processo di formazione del consenso nelle comunità scientifica, così il diritto deve nascere da operatori e cittadini attivi nelle comunità auto-gestite; come la scienza, nella fisica quantistica, dipende dall’osservatore umano così il diritto dipende dalle umane interpretazioni della realtà[vi].

Gli autori argomentano che, in corrispondenza con la succitata evoluzione meccanicistica[vii] del pensiero scientifico, il diritto si sia evoluto in un “diritto estrattivo” funzionale alla estrazione e costante accrescimento di capitale tratto dallo sfruttamento dei beni comuni. Tra gli strumenti del diritto estrattivo, la concezione assoluta ed escludente del diritto di proprietà[viii] nel codice civile francese e la creazione della fictio della persona giuridica[ix] nelle società per azioni, oggi multinazionali, sottraente la responsabilità individuale per colpa nel commercio[x].

Conseguentemente, tutta una serie di attività e beni comuni sono stati sottratti alle comunità dal capitalismo[xi]… Tale capitale in mano alle multinazionali è diventato immenso mentre pochi di tali beni sono rimasti bene comune; prima, al contrario, tanti erano i beni comuni e pochissimo era il capitale. Oggi, sostengono gli autori, urge ribaltare questa situazione giacché ha determinato gli sconquassi ecologici che conosciamo.

Gli autori ci ricordano l’impoverimento di intere aree, comunità, regioni del pianeta e lo smodato consumo di risorse da parte di alcune aree del pianeta: ad esempio, se tutto il pianeta avesse lo stesso consumo degli Stati Uniti non basterebbero cinque pianeta Terra a sostenere il consumo di questo Stato, consumo che viene, per fortuna, compensato da altri paesi che consumano molto meno[xii].

La capacità del sistema Terra di riciclare i consumi dell’uomo (“Antropocene” viene definita dagli autori l’epoca del presente disastro ecologico) è stata superata. Oggi l’umanità consuma ed inquina a tale livello che non basta il pianeta Terra per riassorbire gli scarti, ma serve da subito almeno “un pianeta Terra e mezzo” per potere riciclare quanto smaltito ed emesso dall’uomo nel corso della presente era dell’Antropocene.

Gli autori coltivano la speranza di contrastare il destino, per molti versi ormai quasi ineluttabile, del pianeta.

La fisica e la scienza moderna hanno scoperto che la vita del pianeta è basata su un web, une rete di sistemi vitali autopoietici che generano e si autorigenerano, altrettanto la vita umana è basata su sistemi relazionali biologici, sociali, economici, etc.[xiii].

La soluzione suggerita dagli autori è, allora, il diritto sistemico ed ecologico per mutare il capitale in beni comuni, dando adito ad investimenti durevoli in un’economia della condivisione, nell’architettura eco-compatibile e nell’ambiente[xiv]. Con l’eco-diritto, tra le altre cose, i beni comuni potranno essere trasformati in beni comuni sociali o culturali, potrà essere tutelato internet dalla privatizzazione e potranno essere resi obbligatori modelli generativi di proprietà e non estrattivi[xv].

Ovvero un ritorno ad una vita ecologica comunitaria, tanto a livello rurale[xvi] che urbano[xvii]. Comunità quali soggetti attivi dell’uso armonico dei beni comuni, per il consumo e recupero delle risorse e regolate, nei rapporti tra i soggetti delle comunità e tra le stesse comunità, dal diritto civile[xviii]. Il diritto pubblico non viene, infatti, considerato utile a tal fine, considerato il livello di influenza e controllo esercitato da parte delle multinazionali sulla politica a tutti i livelli.

E’ utile, invece, un costante negoziato di rapporti e di relazioni di diritto civile tra le comunità ed i soggetti, per l’organizzazione e gestione dei beni comuni.

Per salvare il pianeta dal disastro, tali beni devono essere riacquisiti alle comunità e gestiti dalle comunità con sistemi di diritto privato, dicono gli autori[xix]. Dunque, un diritto privatistico dell’ecologia che disciplini rapporti tra soggetti e comunità, ed in particolare, tra soggetti che gestiscono temporaneamente, per conto delle stesse comunità, i beni comuni.

I privati potranno essere anche proprietari dei beni comuni, ma con vincolo di utilizzo, per esempio, dei terreni agricoli di cui vi sarebbe l’obbligo di uso per non lasciarli incolti, salvo ritorno alla comunità per darli a qualche altro lavoratore, per come suggerito dai due autori.

Si tratterebbe, dicono gli autori, di creare una coscienza giuridica ecologica (una “rialfabetizzazione”) al fine di realizzare un nuovo paradigma interpretativo per un diritto privato ecologico che non supporti e giustifichi capitale e rendite (ovvero applicazioni di tipo estrattivo), ma che implementi la remunerazione del lavoro quale valore d’uso dei beni comuni non più valore di scambio.

Cosa si propone questo studio? Premesse metodologiche ed obiettivi

Il primo tema che ci proponiamo da subito come scopo di questo studio è verificare la possibilità di realizzazione delle soluzioni proposte dai nostri autori usando, quale metodo, gli strumenti giuridici da essi stessi propugnati.

Per fare ciò occorre, secondo noi, verificare se si può proporre, al fine della detta rivoluzione paradigmatica del diritto e dell’ecologia, una nuova o vecchia idonea struttura istituzionale incardinata su un certo e consolidato sistema normativo.

Essa dovrebbe essere dotata dei seguenti caratteri: 1. comunitaria e di prima prossimità locale, 2. deputata alla partecipazione e alla condivisione (commoning[xx]), 3. struttura di sistema e collocata all’interno di altri sistemi, 4. le cui funzioni siano improntate a politiche economiche eco-sostenibili, solidali ed inclusive, ambientali e di contrasto ai cambiamenti climatici etc. 5. dotata di soggettività giuridica (per la tutela ambientale del territorio con azioni, ad es., di denuncia e ricorsi per prevenzione e ripristino ambientale[xxi]), 6. struttura di chiara e celere fattibilità giuridica ed amministrativa.

Lo scopo è la realizzazione di un test pilota Italiano per la creazione di comunità generative e rette da un diritto ecologico e sistemico.  Nel prossimo paragrafo cominceremo a trattarne meglio.

Ancora, preliminarmente, osserviamo che tra i tanti rimedi giuridici proposti[xxii], vi è quello già sperimentato del no-profit, in Italia oggetto di una recente riforma con il Codice del Terzo Settore (D.Lgs 117/17). Altro rimedio proposto è la società di tipo B-Corp (suggerita dagli autori [xxiv]). Tale società, pur perseguendo il profitto, svolge attività di beneficio comune operando in modo responsabile, sostenibile[xxv] e trasparente: anche su questo tema vi è stata una recente legiferazione in Italia con la L.208/2015 (società benefit)[xxvi].

Considerate le novità della succitata normativa e con riferimento al coinvolgimento del terzo settore su temi relativi alla valorizzazione del patrimonio culturale, ci siamo chiesti se le soluzioni degli autori fossero applicabili anche ai beni comuni di tipo culturale.

Scopo di questo saggio è, dunque, analizzare anche se e come detti rimedi possano essere usati al settore del patrimonio culturale e paesaggistico,

Tanto, in virtù delle recenti riforme legislative per la “socializzazione della cultura”[xxvii] ma, e sopratutto, della recente collocazione delle funzioni di tutela, valorizzazione e fruizione dei beni culturali tra i livelli essenziali delle prestazioni previsti dalla Costituzione (su questi temi si veda oltre).

Oltre che per il detto valore costituzionale, crediamo che tale analisi sia importante anche perché, in forza della vigente legge ambientale Italiana[xxviii], deve essere, contestualmente ed unitariamente, garantita la tutela sia dell’ambiente che del patrimonio culturale, a mezzo dei principi unionali per la tutela in materia ambientale.

Non avrebbe, peraltro, neanche senso escludere i beni culturali dal novero dei beni comuni giacché sin’ora, a differenza di altri beni comuni, essi sono stati poco attaccati dalle multinazionali (qualche avvisaglia però si vede con riferimento ai grandi attrattori culturali).

I beni culturali e paesaggistici, si stima preliminarmente, dovrebbero essere, invece al contrario, tra i primi beni oggetto della rivoluzione di applicazione ed interpretazione giuridica ecologica proposta da Capra e Mattei, proprio perché in gran parte oggi in mano pubblica e causa la detta scarsa invasività del capitale privato nel settore.

Dunque, tenteremo di capire se esistono anche qui le condizioni di fattibilità giuridica per avviare un primo test prototipale di gestione comunitaria del patrimonio culturale Italiano.

Limitatezza dell’approccio solo privatistico al tema della gestione ecologica dei beni comuni

I Gal quale pratica comunitaria/eco-giuridica e strumento place-based istituzionale e multisettoriale

 

Accingendoci a commentare i loro scritti, per onestà intellettuale, non possiamo non evidenziare che concordiamo in toto con le riflessioni dei due grandi ed illustri autori.

Crediamo, però, che le preziose intuizioni proposte debbano essere integrate ed, in parte, riviste, almeno in Europa, sulla scorta delle esperienze e della parallela evoluzione normativa che si è avuta sul continente[xxix].

Ovvero, a differenza dell’impianto di analisi e riflessione normativa proposto dai due autori e poi dal solo Mattei nel successivo libro[xxx], il suggerimento di un approccio di diritto privato tout-court rischia di non tenere conto della realtà dei sistemi di relazioni presenti sui territori. Tali sistemi non possono prescindere dai rapporti già strutturatisi tra privati ed enti pubblici territoriali, titolari, questi ultimi, come su precisato, in Italia anche di patrimoni pubblici di tipo ambientale, forestale ad esempio, e culturale, in particolare (anche grazie alle risorse dei fondi strutturali che in epoche recenti hanno consentito l’acquisto/esproprio di tanti beni culturali, nel sud Italia in particolare).

Tali rapporti si sono nel tempo evoluti da rapporti istituzionali e giuridici di concertazione partenariale, all’epoca della programmazione negoziata[xxxi], all’attuale partenariato pubblico privato di tipo istituzionale in forma sussidiaria orizzontale[xxxii].

L’Unione Europea sin dalla riforma dei fondi strutturali ha, infatti, sempre privilegiato la programmazione e gestione delle risorse con modalità bottom-up ovvero partenariali. Su tale tema torneremo, però, meglio dopo.  Tale modalità ha comportato la nascita di un diritto spurio al servizio della detta modalità partecipativa, a cavallo tra il diritto amministrativo e quello civile.

In attuazione dei principi europei, in Italia sono sorte modalità sempre più partecipate di rapporto tra privati ed istituzioni sfocianti: 1) nella partecipazione al procedimento[xxxiii], nel diritto di essere ascoltati in esso (right to be heard[xxxiv]), nel diritto di avere comunicato l’inizio del procedimento stesso, nel preavviso di rigetto, etc., 2) negli accordi pubblico privati, ovvero negli accordi integrativi e sostitutivi tra privati e pubblica amministrazione; 3) nelle autocertificazioni prestate dai privati alle PA e nel connesso regime autorizzatorio per l’edilizia che si rimette in larga parte a tali regimi di autocertificazione. Sul tema della partecipazione e dei rapporti tra pubbliche amministrazioni e privati si rinvia ai testi amministrativi.

Quanto sopra con riferimento al procedimento amministrativo.

Per quanto riguarda la contrattualistica pubblica (public procurement) l’innovazione partenariale è stata ancora più forte. E’ stato creato, da una parte, l’istituto giuridico di diritto misto, pubblicistico e civilistico al contempo, del partenariato pubblico privato istituzionale[xxxv] quale espressione formalizzata della sussidiarietà orizzontale tra privati e enti pubblici, che tra poco esamineremo, mentre dall’altra parte è sorto il modello dei partenariati pubblico privati contrattuali (P.P.P.) che sono una modalità di tipo concessorio di affidamento di forniture[xxxvi], che esula dal nostro tema.

In tutto lo sviluppo normativo ed istituzionale succitato l’istituto europeo che ha indicato la strada e accompagnato l’evoluzione delle forme giuridiche ed operative di servizio e gestione dei beni pubblici sul territorio è sempre stato l’istituto giuridico del Gal (Gruppo di Azione Locale)[xxxvii].

Tale istituto oggi si è rafforzato, diventando da “metodo Leader[xxxviii]”, per come è chiamato il programma che, in gran parte, lo finanzia, ad istituto unionale che trova legittimazione normativa nelle previsioni del Regolamento UE 1303/13. Oggi, nominati anche quali strumenti dello “sviluppo locale di tipo partecipativo” (CLLD)[xxxix], i GAL sono i soggetti istituzionali su cui si basa l’approccio territoriale (place-based)[xl] e partenariale previsto dai regolamenti per la programmazione e spesa delle risorse dei fondi strutturali, oggi SIE[xli].

I GAL sono strutture istituzionali nate con i Programmi di Iniziativa Comunitaria ed introdotte con la riforma dei fondi strutturali del 1988[xlii] per favorire lo sviluppo locale, ambientale[xliii] ed ecosostenibile di un’area rurale. Da più di 25 anni, infatti, i Gal assurgono al ruolo di “pratica eco-giuridica”[xliv] poiché da sempre hanno promosso lo sviluppo sostenibile delle aree rurali e interventi per l’ambiente e, con la nuova programmazione, anche azioni per il contrasto dei cambiamenti climatici[xlv].

I Gal hanno spesso sostenuto progetti e scambi di esperienze in rete europea relativi all’economia della condivisione comunitaria (sharing economy), come i gruppi di acquisto solidale (GAS) che acquistano merci all’ingrosso per impiegarle in comune o distribuirle ai membri della GAS[xlvi]. 

Dalla programmazione 2014-2020 l’area di intervento settoriale (con la strategia CLLD) è stata estesa anche ai settori non finanziati dal Fondo Europeo Agricoltura e Sviluppo Rurale (FEASR) ovvero agli interventi infrastrutturali e ai servizi in generale in aree urbane.

I Gal sono rete di soggetti e/o in rete con altre reti[xlvii] di conoscenza e di scambio di dimensione nazionale ed europea. Speciali programmi di cooperazione Leader finanziano, conseguentemente, gli scambi a livello europeo o a livello nazionale tra i GAL. Osserviamo che tali reti micro e macro sono concettualmente speculari alla tesi di Capra sul “mondo come rete di comunità ecologiche”[xlviii].

I Gal sono legittimati per legge europea (art.32 reg.UE 1303/13) a programmare e gestire uno sviluppo integrato  e multisettoriale a livello comunitario tramite lo “sviluppo locale di tipo partecipativo”. Esso è  “a) concentrato su territori subregionali specifici; b) gestito da gruppi d’azione locali composti da rappresentanti degli interessi socio-economici locali sia pubblici che privati, nei quali, a livello decisionale, né le autorità pubbliche, quali definite conformemente alle norme nazionali, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto; c) attuato attraverso strategie territoriali di sviluppo locale integrate e multisettoriali; d) concepito tenendo conto dei bisogni e delle potenzialità locali, e comprende elementi innovativi nel contesto locale, attività di creazione di reti e, se del caso, di cooperazione”.

Ancora l’articolo 34 paragrafo 3 dello stesso regolamento prevede che “(…) almeno il 50% dei voti espressi nelle decisioni di selezione provenga da partner che sono autorità non pubbliche (…).

La lettera degli articoli fa già, ora all’inizio del nostro studio, evincere come tale strumento a controllo privatistico dovrebbe corrispondere a quello ricercato da Capra e Mattei. Esso è già normativamente ed amministrativamente pronto e (per quel che vale) finanziariamente dotato in tutto il Continente[xlix].

In Europa sono attivi 2600 Gal che coprono il 54% della superficie rurale europea.

In Italia, per la programmazione 2014-2020, sono stati programmati investimenti di CLLD nel settore dello sviluppo rurale (fondo FEASR) per euro 673.794.581,00, investimenti per il settore della pesca (fondo FEAMP) per euro 42.430.000,00 e nel settore delle opere pubbliche e servizi in generale (fondo FESR) per euro 51.500.000 euro.   Il totale di risorse programmate in Italia è di euro 767.724.581,00[l].

In grande sintesi i Gal in Italia sono 200 e si occupano di giovani, agricoltura sociale, produzione integrata, agriturismo, agricoltura biologica, progetti enti locali (settore culturale in particolare), progetti per le aree interne, montagna, aree svantaggiate, banda ultralarga, foreste, paesaggio rurale, suolo, fitofarmaci, contrasto al cambiamento climatico, biodiversità, ambiente e sviluppo sostenibile[li], risorse idriche, innovazione e formazione, inclusione sociale e azioni solidali, etc[lii].

Per la futura programmazione 2021-2027 l’assemblea della rete europea ELARD, composta da delegati di 25 paesi europei, tenutasi in occasione dei 25 anni di avvio della iniziativa Leader, ha deliberato la richiesta di aumento delle risorse messe a disposizione per la strategia Leader/CLLD portandole al 15% almeno del budget generale dei fondi strutturali per ogni Stato[liii].

Analisi giuridica dei Gal, sia organismi di diritto pubblico che soggetti di diritto privato

Torniamo al tema della struttura normativa e organizzativa necessaria per la governance comunitaria ed ecologica dei beni comuni. Per come detto nel superiore paragrafo, l’ipotesi di lavoro propostaci è quella di fare organizzare istituzionalmente le comunità ecologiche in GAL, Gruppi di Azione Locale.

Abbiamo fatto cenno delle ragioni strutturali-organizzative e finanziarie che supportano l’ipotesi Gal: esaminiamo ora le ragioni normative che giustificano la scelta dei Gal.

Come detto i due autori asseriscono che per la salvezza ecologica del pianeta occorra interrompere il circuito di sfruttamento dei beni comuni messo in opera dalle multinazionali e suggeriscono, a tal fine, il ritorno a comunità ecologiche regolate dal diritto privato (attesa la permeabilità della politica e delle amministrazioni pubbliche al lobbying delle multinazionali) per la gestione dei beni comuni.

Orbene, il nostro suggerimento di adottare i Gal si giustifica su una ulteriore considerazione, in risposta alla succitata tesi: i Gal sono strutture private, con maggioranze assembleari in mano ai privati come altrettanto a livello di consiglio di amministrazione (“almeno il 50% dei voti”). Ad essi si applica il diritto civile in tutti i rapporti, salvo, laddove utilizzino risorse pubbliche, garantire il rispetto delle normative pubblicistiche sui contratti di appalto per opere e servizi pubblici. Tanto per quanto riguarda il diritto da applicare. Vediamo ora la giurisdizione per la tutela dei diritti ed interessi.

La giurisdizione compete al giudice civile per tutte le attività economico finanziarie di tipo commerciale[liv] e per tutti gli altri rapporti civilistici dei Gal nessuno escluso. Unica eccezione, per quanto riguarda le procedure concorsuali per l’assunzione di dipendenti o consulenti, la competenza spetta al giudice amministrativo [lv]. Stesso ragionamento vale, per come detto sopra in punto di diritto sostanziale, anche per i procedimenti pubblicistici di affidamenti per fornitura beni, lavori o servizi[lvi] su cui, a norma dell’articolo 133 punto c) del D.Lgs 104 del 2010, a ragione del “pubblico servizio” svolto dai Gal, sussiste una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Per il resto i Gal sono strutture partenariali a gestione privatistica, disciplinate in modo snello nei rapporti negoziali e commerciali dal diritto privato così come nella difesa in giudizio. I Gal predispongono un bilancio civilistico che deve dare conto della finalità di servizio pubblico e/o di gestione di beni pubblici predestinata in statuto.  La natura squisitamente privatistica non fa sì, però, che i Gal non possano gestire opere e servizi relativi ai beni comuni[lvii].

I Gal si occupano, infatti, in modo prevalente, ad esempio, di opere e servizi pubblici (TIC) nelle zone rurali; infrastrutture su piccola scala  Investimenti in opere urbanistiche ed edilizie del territorio e infrastrutture su piccola scala; villaggi e paesaggio rurale; digitalizzazione Sistema pubblico di connettività (giustizia (informatizzazione del processo civile), sanità, ambiente, fruizione e valorizzazione dei beni culturali locali, etc…

Per queste attività funzionali, ma anche per altre ragioni tra breve esposte, i Gal devono, secondo noi, configurarsi quali “Organismi di diritto pubblico” di cui all’art. 2 punto 1. 1) e 4) della Direttiva 2014/24/UE (recepita nell’attuale Codice dei Contratti Pubblici (art. 3 punto 1. a) e d) del D.Lgs 50/16 e smi)[lviii]

A norma del citato articolo 3 punto 1. a) e d) del D.Lgs 50/16 e smi l’organismo di diritto pubblico: 1) è istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale[lix]; 2) è dotato di personalità giuridica; 3) è finanziato in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la sua gestione è soggetta al controllo di questi ultimi oppure il suo organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

Per come si vede al 3° punto, occorre che gli organismi di diritto pubblico siano alternativamente finanziati in modo prevalente con risorse pubbliche o che il consiglio di amministrazione o il collegio dei revisori siano in maggioranza designati da enti pubblici. Nel primo caso il consiglio di amministrazione o il collegio dei revisori possono essere in maggioranza designati da privati.

Quest’ultima è la casistica che riguarda i Gal giacché per il succitato articolato regolamentare europeo (art. 34 paragrafo 3 del Reg.UE 1303/13) il 50% almeno delle decisioni deve essere assunto da privati. Dunque, necessita perché i Gal siano organismi di diritto pubblico che essi gestiscano, per come ordinariamente fanno, risorse finanziarie pubbliche per l’espletamento dei detti compiti di servizio (appunto, tipici degli organismi di diritto pubblico).

La giurisprudenza di merito ha, inoltre, osservato che al fine della succitata qualificazione rilevano gli interessi pubblici non industriali soddisfatti dai Gal e non l’astratta configurazione giuridica: (…) Appare evidente come l’elemento fondante dell’organismo di diritto pubblico sia appunto quello riconducibile alla rilevanza degli interessi generali perseguiti, in rapporto ai quali non può venire meno una funzione di controllo (…)[lx]  “la natura giuridica dell’ente resistente (nella fattispecie, un  GAL società consortile a partecipazione pubblica minoritaria, avente personalità giuridica di diritto privato) non implica, di per sé, l’impossibilità di qualificare i relativi atti come provvedimenti amministrativi”[lxi]; “ai fini della qualificazione come organismo di diritto pubblico non è sufficiente il requisito che il soggetto sia istituito per soddisfare specificatamente esigenze di carattere generale, ma occorre che tali esigenze siano perseguite operando con metodo non economico, ovvero senza rischio d’impresa”[lxii].

In ordine alle dette funzioni di servizio pubblico per lo sviluppo locale, ancora la  giurisprudenza afferma: “l’attività dell’organismo di diritto pubblico deve avere carattere non industriale o commerciale. La presenza di tale carattere è desunta dalla connotazione “interna” dell’assetto societario (nel caso del Gal Etna la finalità non di lucro della scarl) e dalla esistenza di relazioni finanziarie con l’ente pubblico (Unione Europea) che assicurano la dazione di risorse (risorse del Fondo FEASR per i PAL Leader) in grado di consentire la permanenza sul mercato dell’organismo”[lxiii].

Completiamo l’analisi dei requisiti concomitanti previsti dalla normativa e dalla giurisprudenza per la classificazione dei Gal quale organismo di diritto pubblico[lxiv].

I Gal possiedono il requisito della personalità giuridica poiché le persone giuridiche di diritto privato (società consortili a responsabilità limitata senza scopo di lucro, generalmente) o associazioni riconosciute o fondazioni di partecipazione, in cui possono configurarsi i Gal, hanno il detto requisito soggettivo per la classificazione quale organismo di diritto pubblico.

Come detto, tanto per la Corte di giustizia Europea quanto per la giurisprudenza domestica risulta, inoltre, ormai prevalente la succitata tesi funzionale, in forza della quale possono considerarsi organismi di diritto pubblico tutti gli enti, compresi anche quelli aventi forma societaria, purché non svolgano attività industriale o commerciale.

A tal proposito, si ripete, che i Gal non fanno ordinariamente offerta di servizi e beni sul mercato[lxv] proprio in virtù della missione di interesse pubblico loro affidata con le risorse finanziarie (Leader, POR etc.) concesse in gestione.

Ancora bisogna aggiungere che, a norma del combinato disposto dell’art.30 comma 8 del D.Lgs 50/16 e smi e dell’art.2 e dell’art.1 comma 1-ter della L.241/90, la legge sul procedimento amministrativo viene richiamata dal Codice del Contratti Pubblici. Pertanto, gli organismi di diritto pubblico sono tra i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative che assicurano “un livello di garanzia” “in materia di pubblicità e trasparenza” “non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni”, per come previsto dalla L.241/90. Pertanto, ai Gal si applica la normativa sui procedimenti amministrativi.

Va ancora annotato che, a motivo dell’esercizio del detto servizio pubblico di sviluppo locale, ai GAL, per prassi e giurisprudenza consolidata, si applicano gli articoli 22 e 23 della Legge n. 241/1990 relativi al diritto di accesso dei terzi ai documenti dei gestori di pubblici servizi (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. V, 28 gennaio 2010 n. 448, etc.). Tanto consente ai Gal di garantire al pubblico la totale trasparenza e accessibilità degli atti.

Il Gal ha, inoltre, potere di auto-organizzazione o autonomia interna (si dota di un proprio regolamento organizzativo come gli enti territoriali che lo compongono), emana atti amministrativi equiparati ad atti dello Stato (ad es. i decreti di finanziamento), ha potere di controllo e certificazione (sulle attività svolte e sulle risorse pubbliche gestite), ha potere di autotutela amministrativa di tipo anche decisorio diretto, etc.. Il Gal ovvero ha, pur essendo controllato da privati, prerogative uguali a quelle di un ente pubblico.

Questo per quanto riguarda la sua natura giuridica. Ritorniamo ora sui già cennati aspetti finanziari ma dal punto di vista della legittimazione soggettiva.

Il Gal, quale organismo di diritto pubblico obbligato all’imparzialità, è legittimato a gestire in prima persona risorse pubbliche per lo sviluppo eco-sostenibile del territorio?

Sì, i Gal già oggi assolvono a compiti di servizio pubblico “per lo sviluppo locale di tipo partecipativo” (art.32, par.1 Reg.UE1303/13) quali “Organismi Intermedi” incaricati della gestione delle risorse su specifica delega dell’Autorità di Gestione dei programmi operativi finanziati dall’Unione Europea[lxvi].

Il Reg.UE 1303/13 all’art. 2 par.18) così definisce l”Organismo Intermedio”: “qualsiasi organismo pubblico o privato che agisce sotto la responsabilità di un’autorità di gestione o di certificazione o che svolge mansioni per conto di questa autorità in relazione e nei confronti dei beneficiari che attuano le operazioni”.

La natura di ente pubblico dei Gal, ove classificati quali organismi di diritto pubblico, viene confermata dal recente Regolamento (UE) N. 549/2013 del 21 maggio 2013 (SEC Sistema Europeo dei Conti)[lxvii]. Parimenti dispone il Regolamento UE n. 2223/96 (SEC 95) ai paragrafi 2.68 e 2.69 e la legge 24 dicembre 2012, n. 243 circa le “amministrazioni pubbliche”.

Inoltre, i Gal sono sottoposti ai controlli della Corte dei Conti Europea previsti dall’art. 287 TFUE che dispone che la Corte “(…) Esamina i conti di tutte le entrate e le spese dell’Unione. Esamina del pari i conti di tutte le entrate e le spese di ogni altro organo o organismo creato dall’Unione nella misura in cui l’atto costitutivo non escluda tale esame” (art.287, par.1 TFUE)[lxviii], come parimenti si sono occupate dei Gal le Corte dei Conti Regionali[lxix].

Tali previsioni garantiscono il controllo pubblico sulla corretta e legittima gestione contabile dei Gal e la verifica sul corretto indirizzo di servizio al pubblico delle attività rese.

A questo proposito si osserva che in dottrina l’ente è considerato “pubblico”, a vari fini, se sottoposto a controlli di natura amministrativa ovvero a controlli da parte di un amministrazione ovvero da parte di una giurisdizione deputata all’attività di controllo giudiziale sulle amministrazioni[lxx].

La qualificazione soggettiva di Organismo di Diritto Pubblico e di Organismi Intermedi della Regione dei Gal oggi è vieppiù rafforzata, come succennato, dalla circostanza che la normativa sui GAL (prima ristretta solo alle Decisioni europee di approvazione dei programmi e poi al solo Regolamento FEASR) è assurta al rango di Regolamento Europeo di portata generale ed obbligatoria per gli Stati Membri ex-articoli 288 TFUE e artt. 32-35 del Reg.UE 1303/13.

Non solo. Ai sensi del considerando 19) del Reg.Ue 1303/13 la strategia di sviluppo locale di tipo partecipativo “concepita ed eseguita da un Gruppo di Azione Locale contribuisce alla realizzazione della strategia dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, ovvero contribuisce alla Strategia 2020 di tutta l’Unione Europea.

Una piccola comunità, anche sub-provinciale, a mezzo delle reti di cui fa parte, può, dunque, contribuire legittimamente alla macrosistemica strategia europea. Il che non è poco.

[i]               CAPRA F.– MATTEI U.“Ecologia del diritto. Scienza politica, beni comuni”, Aboca, 2017

[ii]              Cfr. “Legal evolution: the story of an idea” di STEIN P, Cambridge University 2009, pag. 22 e ss.

[iii]              CAPRA F.– MATTEI  U. ibidem pagg.17-40

[iv]              CAPRA F.– MATTEI  U. ibidem pag.40

[v]              CAPRA F. “The hidden connections”, Flamingo 2003 pag.202 e CAPRA F. “La rete della vita”, 1996 pag.327-334

[vi]              CAPRA F.– MATTEI  U. ibidem pag.164

[vii]             Sul termine meccanicismo si veda anche ANGELINI A. RE A. “Parole, simboli e miti della natura”, Qanat, 2012, voce “meccanicismo” pag.203,

[viii]            La concezione non sociale della proprietà ed  i diritti esclusivi e non accessibili legati alla proprietà individuali sono stati ancora da ultimo confermati dall’articolo 1 del protocollo n.1 allegato alla Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo (CEDU -ECHR) e all’articolo 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (vedi MATTEI U. – QUARTA A. “Punto di Svolta – Ecologia, Tecnologia e diritto privato. Dal capitale ai beni comuni”, Aboca, 2018, pag.57. Che la concezione liberista della proprietà sia oggi in crisi è evidente. Un colpo forte l’hanno attestato le stesse multinazionali che hanno gravemente leso la concezione classica ad es., non consentendo al proprietario del computer Mac Apple di apporvi modifiche, salvo denunce penali; non consentendo di rivendere un libro elettronico (ebook Kindle) acquistato da Amazon, tutto questo tramite il controllo esercitato dalle multinazionali sui loro licenziatari, che hanno, dunque, consentito (obtorto collo) a limitare il loro diritto di proprietà, si veda MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 76. Ancora in alcuni paesi la concezione esclusivista del diritto di proprietà neo-liberista è stata messa in difficoltà dal Countryside and Rights of Way Act del 2000 che consente in Inghilterra il diritto di passeggio ai cittadini sulle proprietà altrui o, ancor di più, dall’Allemansratt del 1994 (diritto di tutti gli uomini) che in Svezia consente a chiunque di accamparsi, fare picnic o raccogliere frutti su un terreno altrui, pur nel rispetto della privacy, cfr.MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 77. Altro istituto studiato da Mattei è quello del “Community land trust” che consente diritti di proprietà su beni degradati alle comunità e ai privati diritti esclusivi su alcune parcelle con obbligo di riqualificazione delle stesse,  cfr.MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 84. Si segnala che anche alcuni Comuni in Italia hanno fatto bandi pubblici per assegnare a giovani la coltivazione di terreni non occupati in comodato d’uso gratuito (Comune di Belpasso – Città Metropolitana di Catania: http://www.comune.belpasso.ct.it.  Il bene comune deve consentire un accesso (“accessibilità” è uno dei temi ricorrenti delle politiche europee sulle infrastrutture pubbliche) condiviso (“commoning”) da parte delle comunità. 

[ix]              Mattei e Quarta propongono di affidare la responsabilità limitata della Persona Giuridica solo ai soggetti in grado di dimostrare l’attività benefica e socialmente sostenibile. “(…)cambiare il DNA di squalo delle società e sostituirlo con quello di una creatura premurosa e preoccupata del benessere del gruppo, quale per esempio un delfino: sarebbe sufficiente riformare gli atti fondativi e gli statuti delle societa (…) MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 118. Ancora gli stessi autori suggeriscono di usare la responsabilità limitata come “scudo” per i gruppi di attivisti impegnati nelle battaglie per la difesa dell’ambiente anche su fronti giudiziari causa le cause di responsabilità avviate contro di loro dalle multinazionali. MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 135

[x]              CAPRA F.– MATTEI U.  “Ecologia del diritto. Scienza politica, beni comuni”, Aboca, 2017. E’ utile ricordare che la prima pronuncia della Corte Giustizia Europea con la quale si riconobbe il prevalere dell’interesse ambientale (“esigenze imperative di interesse generale”) sul principio della libera circolazione delle merci risale al 1978 (CORTE GIUSTIZIA EUROPEA 20 febbraio 1979 – Causa C-120/78, Cassis de Dijon). Ad essa seguirono altre sentenze che precisarono meglio la valenza della tutela dell’ambiente quale “scopo fondamentale della Comunità” (CGUE, 7 febbraio 1985, Causa -C/240/86) e “scopo d’interesse generale comunitario” (CGUE 20 settembre 1988, causa C-320/86). Sul tema politico del ragionamento critico verso il sistema di generazione del capitale si segnala una significativa convergenza con il pensiero della destra più estrema, in EVOLA J.in Rivolta contro il mondo moderno, che a pag.391 scrive de “l’America civiltà della macchina, della quantità  e della tecnocrazia” “nella sua corsa verso la ricchezza e la potenza l’America ha disertato l’asse della libertà per seguire quello del rendimento”. Medesima analisi in SIEGFRIED A. Les Etats-Unis d’aujourd’hui, 1927, pag.346, 349, 350, VOEGELIN E.Il mito del mondo nuovo, Rusconi, 1990, LATOUCHE S. l’occidentalizzazione del mondo, Bollati Boringhieri, Torino 1992 e DEL NOCE A. la nuova forma di totalitarismo, in Intervento, n. 21 Roma, 1975.

[xi]              CAPRA F. “The hidden connections”, Flamingo 2003 pag.202 “principles of ecology” e ss.

[xii]             Si veda in generale sul tema GORE A.”Una scomoda verità”, Milano 2006. Ed ancora riportiamo: “Nell’attuale dibattito politico ed economico predominano la frammentazione, il pensiero lineare e soprattutto una fede incondizionata nel progresso tecnologico e nella crescita infinita su un pianeta finito” CAPRA F.– MATTEI U. ibidem, pag. 35. A maggior ragione tale considerazione, per paradosso, sarebbe ancora più grave e preoccupante ove dovesse prevalere la nuova tesi, apparentemente assurda, propugnata da coloro (“Flat Earth Investigation into a massive 500-year Heliocentric lie” di LEE.J. 2017, “200 proofs Earth is not a spinning ball” DUBAY E., AtlanteanConspiracy.com 2016, etc.) che asseriscono che la terra/piatta sia un sistema limitato poiché circondato da un firmamento chiuso ed impenetrabile per come era considerato in tutte le precedenti civiltà umane (ad es. nella cultura classica nell’Inno Orfico a Zeus, traduzione G. Ricciardelli, Mondadori, 2000). Gli assertori della inconsistente tesi su citata sostengono che le multinazionali (a loro dire controllate dagli Illuminati) da decenni manipolano le informazioni sui mass media al fine di giustificare l’attuale devastazione e consumo delle risorse del pianeta Terra con la imminente conquista di altri mondi abitabili nello spazio. Per questo motivo la corsa nello spazio, a detta dei “terrapiattisti”, è stata da sempre una falsa messa in scena causa l’asserita impossibilità di oltrepassare il succitato firmamento che chiuderebbe il pianeta.

[xiii]            Sul tema vedi CASTELLS M. The information age, vol.1, “the rise of the network society”, Blackwell 1996, CASTELLS M., The information age, vol.1, “the power of identity”, Blackwell 1997 e CASTELLS M., The information age, vol.1, “end of millenium”, Blackwell 1998 e MATURANA H. VARELA F. “L’albero della conoscenza”, Garzanti, 1987. Ancora si rimanda alla classica teoria su Gaya in “L’uomo e Gaya” di LOVELOCK J., pagg.57-60 in Rapporto Terra di GOLDSMITH E. e HILDYARD N., 1989

[xiv]            Sul tema del rapporto tra ambiente e imprenditoria vedi LOMBARDI G.”Iniziativa economica privata e tutela dell’ambiente” in “Ambiente e la sua protezione” ( a cura di MURGIA) Atti del Convegno di Studi Giuridici. Cagliari, 19-20-21 aprile 1989, pag. 255 e ss;

[xv]             CAPRA F.– MATTEI  U. ibidem pag.38

[xvi]            Sul pensiero fisiocratico per le comunità rurali si veda BRESSO M. “pensiero economico e ambiente” Loescher editore, 1982, pag.182 “riscoprire i fisiocratici?” F.QUESNAY, Tableaue economique des phisiocrates, Calman Levy, 1969R.GRANDAMY”la physiocratie. Theorie generale du developpement economique”, Moutom 1973, pag.34 – bioeconomiaper bioeconomia GEORGESCU-ROEGEN Demain la decroissance, Favre, 1979, p.18 “l’energie et les mythes economiques”

[xvii]            Circa le culture rurali ed urbane si veda il “metissage” di un famoso parallelo tra il barbaro Droctulft che entra a Ravenna ed una giovane inglese rapita da selvaggi americani per come splendidamente fatto da Borges nell’Aleph e riportato quale metafora del contrasto culturale tra città e campagna in “Tra città e campagna ripetizione dell’uniformità ed organizzazione della diversità” di HARRISON G., in “Del patrimonio culturale” di F.A.LA ROCCA, 2009, pag. 73-137. In termini generali si veda MALINOWSKI B., “Teoria scientifica della cultura e altri saggi”, 1962 (ed.orig.1944)

[xviii]           Cfr., CAPRA F. “The hidden connections”, Flamingo 2003 pag.94/95 “Communities of practice”

[xix]            In Italia ed in Europa il diritto amministrativo si è, però, evoluto allargando, dopo varie resistenze, la sua azione anche al diritto privato, con i contratti di diritto privato della pubblica amministrazione e con le forme di partecipazione al procedimento da parte dei privati.

[xx]             CAPRA F.– MATTEI U. ibidem, pag. 203

[xxi]            ex-art.309 della L.152/06

[xxii]            I rimedi suggeriti sono esposti nelle note di questo saggio. Uno, in particolare, riguarda, in applicazione del principio di precauzione (Dichiarazione di Rio del 1992 Principio 15, art.191 TFUE e art.301 del D.Lgs 152/2006), la possibilità che una comunità adisca i tribunali per ottenere provvedimenti inibitori a carico di un impresa. Attualmente l’art.301 prevede l’obbligo a carico dell’operatore economico di comunicazione alla competente autorità e l’art.309 prevede la possibilità di richiesta di intervento al Ministero da parte di enti locali e persone fisiche e giuridiche. Mattei e Quarta propongono di dare la possibilità di proporre un azione giudiziaria per inibire le attività dannose. Sarà poi dovere dell’impresa dovere provare che la sua attività non fosse dannosa (inversione dell’onere della prova). Si veda MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 219. In tal senso, un ulteriore passo nel senso della coscienza giuridica ecologica potrebbe essere quello di intendere come reato penale di abuso qualsiasi esercizio di libertà aziendale “che non includa un grado sufficiente di precauzione”, cfr. MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 233.   Sul principio di precauzione si veda SUNSTEIN C.R. “Il diritto della paura. Oltre il principio di precauzione”, Bologna 2012 ed in senso più tecnico, BUTTI L. “Principio di precauzione. Codice dell’ambiente e giurisprudenza delle Corti Comunitarie e della Corte Costituzionale, in Rivista Giuridica dell’ambiente, 2006, pp. 809-826      

[xxiii]           Come nella Commissione Rodotà del 2007 si propone una legittimazione ad agire diffusa per l’accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti connessi alla salvaguardia e fruizione dei beni comuni cfr. RODOTA’ S. “Il terribile diritto: studi sulla proprietà privata e sui beni comuni”, Il Mulino, 2013, pag.51 e ss. Mattei e Quarta propongono nuove soggettività giuridiche per l’ecologia. Ovvero prevedere una personalità giuridica al fine di proteggere la natura da attacchi conferendo ad essa la legittimazione ad agire in quanto vittima di un’attività causa di un danno ambientale. Famoso è il caso del parere dissenziente del giudice William O.Douglas che, nel 1972 nella causa Sierra vs Morton, riconobbe legittimazione ad agire alla natura a mezzo di curatori. La stessa posizione assunse il Parlamento della Nuova Zelanda che riconobbe personalità giuridica al fiume Whaganui o il tribunale Indiano che riconobbe legittimazione ad agire al fiume sacro Gange. Si veda MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag.135 -137 e 207-207. La stessa cosa potrebbe essere fatta, suggeriamo, per la tutela degli interessi tanto ecologici quanto culturali (parchi archeologici, opere d’arte) dei nostri discendenti in futuro, ovvero prevedere dei curatori legittimati ad agire per essi per i danni perpetrati alle future generazioni private della fruizione dei beni comuni. Tornando all’Europa, sul principio unionale “chi inquina paga” GOISIS F.”Caratteri e rilevanza del principio comunitario chi inquina paga nell’ordinamento nazionale”, in Il Foro Amministrativo CD- 2009 pagg.2711; SICLARI D. “La bonifica dei siti inquinati tra tutela dell’ambiente e giustiziabilità delle pretese”Napoli 2017; GIULIETTI W. “Danno ambientale ed azione amministrativa”, Napoli 2012, etc..

[xxiv]           “la mutazione in società B equivale all’ottenimento del marchio “equo e solidale”, cfr.MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 126. Un’esperienza interessante di società B ante-litteram è quella della Olivetti, esperienza che ha consentito alla Città di Ivrea di essere con successo iscritta alla World Heritage List UNESCO 2018. Fondata nel 1908 da Camillo Olivetti, la città industriale di Ivrea è un progetto industriale e socio-culturale del XX secolo. “La città – si chiarisce nelle motivazione della candidatura – rappresenta la realizzazione di un modello di città industriale, promosso dalla Olivetti, basato su un sistema sociale e produttivo ispirato dalla comunità e alternativo a quello proposto dallo sviluppo industriale del XX secolo”. Il patrimonio architettonico, lascito della fabbrica alla città copre il 70% del perimetro urbanizzato di Ivrea, e costituisce un esempio di costruzioni residenziali, industriali e sociali di straordinaria qualità (vedi http://www.fondazioneadrianolivetti.it/attivita). In Olivetti tutti i lavoratori godevano di incredibili benefici assistenziali e dell’accesso gratuito alla cultura e all’istruzione superiore. Dopo due rivoluzioni industriali negli ultimi tre secoli, l’Europa registra oggi un crescente interesse nei confronti della rigenerazione urbana delle città postindustriali di significative dimensioni, con una scarsa attenzione alle città piccole e medie. La candidatura di Ivrea, che rientra in quest’ultimo gruppo, rappresenta un’opportunità per sollecitare importanti riflessioni non solo sulle trasformazioni di città con simili caratteristiche, ma soprattutto sui processi di innovazione sociale e di governance del territorio che il lavoro sul patrimonio architettonico moderno comporta, cfr.MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 129

[xxv]            L’art. 3 quater comma 1 del D.Lgs 152/05 dispone che ogni attività umana giuridicamente rilevante debba conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile. Sul principio di sviluppo sostenibile si veda: FRACCHIA F. “Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future” in Rivista Quadrimestrale di Diritto dell’Ambiente”, 2010, pag.13 e ss.  Il comma 3 prevede che il rapporto tra le risorse ereditate, da risparmiare e da trasmettere si informi al “principio di solidarietà”, la quale ultima, “pur immersa nel presente, non è immemore del passato e impone di contemplare il futuro”, per come diceva RODOTA’ S. in“Solidarietà. Un utopia necessaria”, Roma-Bari 2016. Su tale accezione della solidarietà si veda: CORTE COSTITUZIONALE sentenza n. 75 del 28.02.1992.

[xxvi]           PARINI  “Le società benefit : una interessante opportunità anche per il mondo del non profit”, pag. 145 in Impresa Cultura 13 rapporto annuale Federculture, Gangemi, 2017. Sulle società benefit (B-corp) vedi MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag. 126

[xxvii]         Si consenta rimandare a BRUNO A. in “P.P.P. e beni culturali : ragioni di un cambio di rotta legislativo e conseguenze sull’impianto ordinamentale” in www.ildirittoamministrativo.it, 4 dicembre 2017, pag.17. Si veda ancora “L’imprenditore del mecenatismo stakeholder uso sociale dei beni culturali: gestire e non subire” di GRASSO D., in “Del patrimonio culturale” di F.A.La Rocca, 2009, pag. 161-187

[xxviii]        ai sensi dell’art.3 ter del D.Lsg 152/06

[xxix]          gli autori hanno una visuale più americana atteso che entrambi insegnano in università americane vedi CAPRA F.– MATTEI U. ibidem, pag.11. Mattei insegna anche all’Università di Torino.

[xxx]           MATTEI U. QUARTA A.“Punto di svolta”, Aboca, 2018

[xxxi]           Sulla programmazione negoziata come promozione di normativa pattizia (intreccio costante di reti di rapporti Capra) si veda P.PETRAROIA “la cura del patrimonio storico-culturale come leva di sviluppo del territorio. Una nuova frontiera dell’ottava legislatura” in Confronti, 3, 2005, pp 43-55, M.CAMMELLI “programmazione e gestione delle attività di valorizzazione. Forme convenzionate e modelli operativi”, in “M.MONTELLA – P.DRAGONI. La programmazione negoziata ebbe origine dalla L.662/1996 che ha normato i patti territoriali e contratti d’area, primi strumenti di programmazione negoziata in Italia,

[xxxii]         Sul partenariato orizzontale si veda CASSESE S. “L’arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato”, in Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 2001 e ARENA G. “il principio della sussidiarietà orizzontale nell’art.118, u.c della Costituzione”, in Cittadini attivi per una nuova amministrazione, 2003. L’art.118 4° comma Costituzione sancisce il principio della sussidiariarietà orizzontale cfr. CROSETTI A., FERRARA R., FRACCHIA F., OLIVETTI RASON N. “Introduzione al diritto dell’ambiente”, Laterza, 2018, pag. 27 e ss. Ancora si veda su internet ROVERSI MONACO F. “Federalismo e sussidiarietà”, www.sussidiarieta.net e ANTONINI L. “Le frontiere della democrazia: verso diritti sociali fondati sulla sussidiarietà”, in Diritto della Regione, 2005, pag.3 e ss.

[xxxiii]        Sul tema della partecipazione rispetto alle politiche ambientali si veda MONTANARO R. “L’ambiente e i nuovi istituti di partecipazione”, in CROSETTI A., FRACCHIA F. (a cura di) Procedimento amministrativo e partecipazione. Problemi, prospettive ed esperienze”, Milano 2002, pag. 107 e ss.

[xxxiv]        Art. 41 par.2 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (2000/C 364/01) – Carta di Nizza, cfr. BEQIRAJ P. “The Right to Be Heard in the European Union – Case Law of the Court of Justice of the European Union”, European Journal of Multidisciplinary Studies Jan-Apr 2016 Vol.1 Nr. 1

[xxxv]         Comunicazione interpretativa della Commissione sull’applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI) (2008/C 91/02)

[xxxvi]        Sul tema dei PPP si veda in generale BRUNO A.“Public private partnership e indicazioni soft-law di Eurostat” su www.diritto.it del 10 ottobre 2017

[xxxvii]       Il gruppo (generalmente una società consortile senza scopo di lucro, una fondazione in partecipazione o un’associazione) è composto da soggetti pubblici e privati allo scopo di favorire lo sviluppo locale ed ecosostenibile di un’area rurale.

[xxxviii]      LEADER ovvero “Liaison entre actions de développement de l’économie rurale”. Sul metodo Leader vedi  “The LEADER Approach”, su enrd.ec.europa.eu., Presentazione Commissione europea- CLLD, 2014, Guida Commissione europea al CLLD, 2014 e ancora Guida UE a LEADER. Commissione europea, 2006, Corte dei conti europea, 2010, p. 11

[xxxix]          CLLD ovvero Community Led Local Development. Dal sito della rete europea la seguente spiegazione: “In 2013 the LEADER approach, which had developed in a rural context, was extended to apply to urban and coastal areas under the title of Community-Led Local Development (CLLD). The LEADER method has been extended to cover not only rural but also coastal (FARNET) and urban areas under the banner of Community-led Local Development (CLLD)” da http://www.elard.eu.

[xl]             F.BARCA, An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, Independent Report, https://ec.europa.eu/migrant-integration/librarydoc/an- agenda-for-a-reformed-cohesion-policy-a-place-based-approach-to- meeting-european-union-challenges-and-expectations-barca-report e BARCA F., Towards a place-based social agenda for the EU, Report Working Paper, 2009, http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/ pdf/10_barca_final_formatted.pdf.

[xli]            BRUNO A. in “Place-Based. Sviluppo Locale e Programmazione 2014-2020” con ANGELINI A.(co-autore) ISBN 9788891742971 Prefazione di G.PUGLISI, pag. 220 – Franco Angeli Editore – 2016

[xlii]            Reg.2052/88 – Guida Generale Commissione Europea al Leader, 2006

[xliii]          Già prima delle sentenze della CGUE sul tema (Cassis de Dijon del 1978, etc) la Commissione Europea aveva emanato programmi quinquennali di azione per l’ambiente (PAA del 1973). Con l’Atto Unico Europee del 1986 la CEE estende le sue competenze anche all’ambiente (articoli 130R, 130S e 130T del Trattato di Roma). Il Trattato di Amsterdam (1997) inserisce la politica ambientale tra gli obblighi politici fondamentali dell’Europa. Il Trattato di Lisbona del 2007 dedica un intero titolo dei Trattati all’ambiente, il Titolo XX del TFUE, e recepisce ed include in esso la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (Carta di Nizza) con il suo Capo IV. Oggi il più importante fronte aperto è quello delle politiche sui cambiamenti climatici. In attuazione dell’art.191 TFUE è stato adottato nel 2008 il Pacchetto clima energia 20-20-20 oggi diventato Quadro 40-27-2, cfr. CROSETTI A., FERRARA R., FRACCHIA F., OLIVETTI RASON N. “Introduzione al diritto dell’ambiente”, Laterza, 2018, pag.14-24

[xliv]            Tra le pratiche eco-giuridiche Capra e Mattei pongono le esperienze del Teatro Valle a Roma e quelle delle aziende idriche di Napoli e Parigi, CAPRA, MATTEI, ibidem, pag. 227

[xlv]            Le azioni di contrasto ai cambiamenti climatici sono misure trasversali comuni a tutti gli interventi. In particolare vi sono anche azioni specifiche relative ad Azioni di prevenzione (sottomisura 5.1) che contribuiscono direttamente alla FA 3b all’obiettivo trasversale ambiente e cambiamenti climatici ed azioni di ripristino (sottomisura 5.2) che contribuiscono direttamente alla FA 3b all’obiettivo trasversale ambiente e cambiamenti climatici (Italy – Rural Development Programme (Regional) – Sicilia Version 1.4., pag. 367)

[xlvi]          Tra i progetti segnaliamo il “DES Distretto di Economia Solidale”, per gruppi di acquisto solidale e mense sociali, realizzato dalla rete dei Gal della Lombardia (GardaValsabbia, Oltrepo Mantovano – Capofila, Oglio PO terre d’acqua, Valtellina, Lomellina, Golem, Colline Moreniche del Garda), e poi condiviso in rete di Cooperazione Transnazionale Leader 2007-2013 anche a livello europeo ( http://www.laterratraiduelaghi.it/book/export/html/5) e quello del Gal Ogliastra “Ogliastra di gusto: filiera corta eco-sostenibile” finanziato dal Ministero dell’Ambiente Italiano (www.galogliastra.it/newsletter-dicembre-2012/329-finalmente-filiera-corta), del Gal piemontese del Gialoro (www.regione.piemonte.it/montagna/montagna/rurale/…/GAL/01_PSL_GIAROLO.pdf. Sul tema dei Gruppi Acquisto Solidale vedi  MATTEI U. – QUARTA A. ibidem, pag.180)

[xlvii]         Rete Rurale Nazionale e  Rete Europea per lo Sviluppo Rurale. Sul sito della Rete Europea si legge “ELARD is an international non-profit association set up to contribute to the LEADER/CLLD implementation in Europe. The European LEADER Association joins together almost 2000 local action groups from 25 countries: Austria, Bulgaria, Czech Republic, Croatia, Denmark, Estonia, Finland, FYROM-Macedonia, France, Germany, Greece, Hungary, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, Netherlands, Poland, Portugal, Romania, Serbia, Slovakia, Slovenia, Spain and Sweden” – http://www.elard.eu/organization/about

[xlviii]          CAPRA F. MATTEI U. “Ecologia del diritto”, Aboca 2015, pag.12 e ancora MATURANA H. VARELA F. “L’albero della conoscenza”, Garzanti, 1987

[xlix]          Questa la presentazione sul sito della RETE EUROPEA PER LO SVILUPPO RURALE (https://enrd.ec.europa.eu/leader-clld_en). It is implemented by around 2 600 Local Action Groups (LAGs), covering over 54% of the rural population in the EU and bringing together public, private and civil-society stakeholders in a particular area. In the rural development context, LEADER is implemented under the national and regional Rural Development Programmes (RDPs) of each EU Member State, co-financed from the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD). In the 2014-2020 programming period, the LEADER method has been extended under the broader term Community-Led Local Development (CLLD) to three additional EU Funds: the European Maritime and Fisheries Fund (EMFF); the European Regional Development Fund (ERDF); and the European Social Fund (ESF). Although LEADER is obligatory only under the EAFRD, a single action can now be supported under two or more of the four EU Funds at the same time through the concept of multi-funded CLLD. Where this is applied, it enables LAGs to comprehensively integrate local needs and solutions and helps to reinforce the links between rural, urban and fisheries areas.

[l]               BRUNO A.– ANGELINI,A. ibidem pag.108-115

[li]              Sulla tutela ambientale e la governance europea in materia si veda LEE M. “EU Envirnmental law, Governance and Decision-making”, Oxford 2014, pag.81 e ss.

[lii]              Sintesi presa dal sito della Rete Rurale Nazionale 2014 2020 www.reterurale.it

[liii]             The Tartu Declaration Renewing LEADER/CLLD for 2020+ Celebrating 25 years of LEADER in Europe! 2 -3 November 2016 Tartu, Estonia e “Position of European LEADER Association for Rural Development Renewing LEADER/CLLD for 2021-2027 programming period” documenti disponibili sul sito http://www.elard.eu/leader-clld/positions

[liv]               Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione che con sentenza n.5161/2009

[lv]              TAR Abruzzo, L’Aquila, 17 febbraio 2004, n. 140, TAR Basilicata, 975/2000, TAR Sardegna, 07 Febbraio 2005, n. 145, Tar Sardegna 880 del 18 giugno 2015, Tar Sardegna 616 del 15 luglio 2016. Nello stesso senso Garofoli-Auletta “Codice Amministrativo Ragionato”, 2017 pag. 237

[lvi]               Il Tar Sardegna con la sentenza n. 616 del 15 luglio 2016 si è così espresso sul tema: “Questo T.a.r. ha già avuto modo di affermare che la natura giuridica dell’ente resistente non implica, di per sè, l’impossibilità di qualificare i relativi atti come provvedimenti amministrativi; pertanto, gli atti con i quali i gruppi di Azione Locale (cosiddetti Gal), incaricati di gestire sovvenzioni pubbliche da concedere ai destinatari finali del finanziamento, procedono, attraverso un procedimento di evidenza pubblica, all’individuazione delle proposte progettuali più vantaggiose, costituiscono esercizio di funzioni oggettivamente pubblicistiche, per cui sono soggetti alla giurisdizione del g.a.. E’ del tutto pacifico, quindi, che indipendentemente dalla natura giuridica dell’ente concedente, la giurisdizione sugli atti del procedimento qui esaminato appartenga al giudice amministrativo (…).

[lvii]           Sul tema della configurazione giuridica si veda “Un interessante modello di partecipazione consortile nel diritto amministrativo Italiano: i gruppi di azione locale. Brevi note sul tema”, GIORGIO G. www.ildirittoamministrativo.it

[lviii]            i requisiti, che si vedranno in prosieguo, devono essere tutti presenti: si veda CORTE GIUSTIZIA EUROPEA 15.1.1998, CDS sez IV n. 1478/98; CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA 22-5-2003 C-18/01, CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA 16-10-2003 C-283/2000; CDS sez.VI, ord. n. 167/2004

[lix]             Sulla definizione di organismo di diritto pubblico vedi DELPINO L. – DEL GIUDICE F.Manuale di diritto amministrativo 2017 pag.112 e 113

[lx]              CDS, sez. VI, 10 dicembre 2015, n. 5617

[lxi]             TAR. Sardegna, Cagliari, sez. I, 7 febbraio 2005 n. 145

[lxii]            CDS, sez. V, 30.01.2013, n. 570 “purchè non suscettibili di essere soddisfatti mediante la produzione di beni ovvero fornendo direttamente servizi in un regime di concorrenza con altri operatori commerciali”. Ancora si veda CDS, sez. V, 26 luglio 2016, n.3345 “ con metodo economico, ovvero senza rischio d’impresa” ed ancora CDS, sez. VI, 10 dicembre 2015, n. 5617 (fondazione arena di Verona), CDS, sez. IV, a febbraio 2015, n. 552 (Società Expo 2015), CDS, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 286 (concessionari autostradali e aeroportuali)

[lxiii]            sezione VI del CONSIGLIO DI STATO Sentenza n. 1574 del 20 marzo 2012

[lxiv]            Sul tema si rimanda allo studio presente su Internet “I soggetti privati e l’esercizio di funzioni pubbliche”  Tesi di dottorato di DI PACE M. XXIV Ciclo Università Studi di Catania Coordinatore il compianto Prof. I.M.Marino e tutor Prof.Licciardello;  TREBASTONI D. “Identificazione degli enti pubblici, e relativa disciplina”, www.diritto.it, 2017 e ancora CITRARO V. “Gli enti pubblici “europei”: organismo di diritto pubblico, impresa pubblica e soggetto in house” pubblicato su SalvisJuribus.it il 31.03.2017

[lxv]              C.D.G. EUROPEA, 22 maggio 2003, caso Taitotalo

[lxvi]            Sugli organismi intermedi si veda: EGESIF_14-0012_02 final 17/09/2015 COMMISSIONE EUROPEA Fondi strutturali e di investimento europei Linee guida per gli Stati membri sulle verifiche di gestione (Periodo di programmazione 2014-2020) pag. 6 e ss.

[lxvii]           Il reg.N. 549/2013 ai paragrafi 20.05, 20.06 e 20.07 così dispone: “Il settore delle amministrazioni pubbliche (S.13) comprende tutte le unità delle amministrazioni pubbliche e tutte le istituzioni senza scopo di lucro che producono beni e servizi non destinabili alla vendita e sono controllate da unità delle amministrazioni pubbliche. Comprende inoltre altri produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita. (…) Le unità delle amministrazioni pubbliche sono persone giuridiche istituite mediante un processo politico, che esercitano un’autorità legislativa, giudiziaria o esecutiva (esecutiva nel caso del Gal) su altre unità istituzionali (Comuni) all’interno di una data area (territorio del Gal). La loro funzione principale consiste nel fornire alla collettività e alle famiglie beni e servizi non destinabili alla vendita e nel ridistribuire reddito e ricchezza (come nel caso dei Gal). Di norma, un’unità delle amministrazioni pubbliche ha il potere di raccogliere fondi attraverso trasferimenti obbligatori provenienti da altre unità istituzionali (nel caso dei Gal, dai fondi strutturali)”.

[lxviii]          “Relazione Speciale n. 5/2010 “Attuazione dell’Approccio Leader per lo sviluppo rurale” della Corte dei Conti Europea e la Relazione 2012 sul seguito dato alle Relazioni Speciali della Corte dei Conti Europea” da pag. 21 e ss..

[lxix]            Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo nella Camera di consiglio deI 4 dicembre 2017,  Sezione regionale di Controllo per il Piemonte con delibera n. 5/2016, la Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia-Romagna con delibera n.43/2017/vsgo,  Sezione controllo per la Regione Sardegna con Delibera n. 25/2014/VSGF, etc.

[lxx]            cfr. F.CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, 2011, p. 797

Segue Parte II