Superbonus 110%: errare è umano, perseverare è diabolico

di Nicola D'Angelo
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In magistratura da oltre trenta anni più volte ho dovuto studiare ed applicare nuove discipline – di diritto procedurale e sostanziale – contenenti tali e tanti errori di principio che mi sono sempre chiesto se il legislatore fosse privo della necessaria conoscenza dei risvolti pratici che ogni riforma avrebbe determinato o se (pensiero orribile) non mancava la competenza, ma piuttosto la volontà di intervenire efficacemente in un dato settore. 

Non avevo ancora esaminato – nel suo incipit e nel suo dipanarsi – la legge sul c.d. Superbonus 110, perché altrimenti mi sarei dato le risposte che cercavo. Leggendo tale normativa – nella versione originaria e nelle modifiche intervenute con cadenza quasi mensile – non possono non associarla ad un classico di casa Disney: “Topolino e l’apprendista stregone”. In un video, accompagnato da un capolavoro della musica classica, si vede Topolino che, durante il riposo dello Stregone presso il quale lavora da apprendista, spinto da giustificabili ragioni, attiva i poteri segreti; inizialmente tutto funziona, ma nel giro di poco tempo è un totale disastro: lo Stregone si sveglia e, ripreso il controllo della situazione, rimette tutto a posto evitando guai peggiori. 

Veniamo, quindi, al c.d. Superbonus 110, previsto dagli artt. 119 e segg. del decreto Rilancio, volto a rilanciare l’attività edilizia e, nel contempo, alla riqualificazione energetica e/o all’adeguamento sismico del patrimonio edilizio. In linea di principio l’intervento normativo è ineccepibile; è ben noto che l’edilizia costituisce un volano importante dell’economica nazionale ed il suo rilancio ha effetti moltiplicatori indiscussi di cui, il sistema-paese ha una forte necessità dopo gli effetti avversi della pandemia. Quanto, poi, a voler migliorare gli edifici da un punto di viste energetico oltre che condivisibile sembra quasi che il Governo abbia anticipato le esigenze connesse alla crisi del gas russo ed alla guerra in Ucraina. Il vero problema, però, in questi casi, sta nella capacità del legislatore di capire fino a che punto spingersi nell’incentivare determinate operazioni e nel saper capire “quando” l’incentivo altera la normale dinamica del mercato rendendo disfunzionale il sistema. 

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Superbonus 110% La cessione del credito e le misure antifrode

Aggiornata alla Legge 28 marzo 2022, n. 25 e alla legge finanziaria per il 2022, Legge n. 234/2021, l’opera accorpa tutto il sistema normativo relativo al Superbonus 110, integrando una sorta di guida per la corretta gestione delle procedure legate alle agevolazioni urbanistiche e fiscali previste.

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Di bonus ristrutturazione si è iniziato a parlare oltre venti anni fa; la misura era ancorata a due presupposti fondamentali: una percentuale calcolata nei limiti del buon senso (36%, 41%) ed un rimborso, quale detrazione di imposta, per chi aveva sostenuto la spesa, da valere negli anni successivi. Il soggetto interessato ai lavori aveva la scelta: o svolgerli in economia (che equivale ad operare in “nero”, con un risparmio oscillante tra il 15 e il 20% dei costi) o pagarli con regolare bonifico bancario e poi vedersi, negli anni, restituire una parte importante della spesa. Il bonus, così congegnato, aveva la finalità di “incentivare”, di “stimolare” quei soggetti che erano interessati a determinati lavori ed ai quali l’idea di un rimborso – per quanto diluito nel tempo – permetteva di superare gli ultimi dubbi. In un contesto del genere, dovendo pagare l’intero ed avendo una restituzione, parziale, diluita nel tempo, chi effettuava i lavori si limitava ovviamente a svolgere quelli necessari ed utili cercando, nei limiti del possibile, di contenere i costi

Il meccanismo si prestava a delle frodi (bastava “gonfiare” gli importi fatturati), ma lo spazio operativo per gli illeciti era limitato dal fatto che chi effettuava la spesa se ne giovava come “futuro” credito di imposta e nei limiti di quanto avrebbe dovuto corrispondere all’Erario; questo comportava che non otteneva un risultato immediato ed eventuali frodi avrebbero portato benefici solo a distanza di diversi anni con tutti i rischi che – medio tempore – venissero scoperte.

Il primo forte “disquilibrio” si è avuto con la previsione della possibilità di “cedere” il credito di imposta, mentre le percentuali di rimborso crescevano a dismisura (50%, 75%, 90% ecc.). Nell’ottica legislativa questa opzione (certamente molto incentivante) doveva fornire un ulteriore stimolo ai soggetti interessati ai lavori in quanto, con la “cessione”, è possibile “recuperare” immediatamente parte di quanto speso (nel senso di non pagare) e così affrontare anche spese altrimenti non alla propria portata. Di fatto, però, si è aperta una prateria sconfinata alla possibilità di commettere illeciti. È sufficiente emettere fatture per lavori inesistenti ed operare una cessione plurima e frazionata di crediti di imposta fittiziamente creati, verso terzi operatori, per essere in grado di immettere nel circuito dell’economia legale poste attive di origine illecita e, soprattutto, inconsistenti, con un risultato immediato (il credito “ceduto” viene subito monetizzato) e con un pregiudizio per le casse erariali di ingente portata e difficilmente emendabile. 

Sulla cessione del credito legato ai bonus del 50% o del 90% – prima ancora che sul Superbonus 110% – sono state costruite le truffe miliardarie (attenzione: truffe di miliardi non di milioni di euro) che hanno indotto il legislatore a continui cambi di rotta in una navigazione in cui sembra manchi proprio il nocchiero. Possibile che non ci si rendeva conto di quale strumento eccezionale si dava alla criminalità? “E’ lo Stato che vuole farsi fregare”: questo, più o meno, il tenore delle esclamazioni che vengono intercettate in queste indagini.

Ma il Superbonus contiene degli elementi di perversione aggiuntivi: innanzitutto prevede un rimborso del 110% della spesa, il che, tecnicamente, equivale a dire che se effettuo dei lavori mi restituiscono più di quello che spendo

Immaginiamo: siamo nel 2022 (quindi rimborso in quattro anni) e possiedo 100.000 euro; se li investo in banca ed ho una bassa propensione al rischio la banca mi garantisce in 4 anni (se tutto va bene e non ci rimetto!) circa l’1% di interessi annuo. Allora cosa faccio: sostituisco l’impianto termico del mio immobile con pompa di calore e fotovoltaico, sostituisco gli infissi con modelli a bassa emissione, spendo 100.000 eruo, aumento il valore del mio immobile, risparmio sulle future bollette e, nonostante tutto questo, lo Stato – in quattro anni – mi restituisce 110.000 euro con un interesse del 2,5% annuo peraltro non in una sola rata finale, ma con rimborsi parziali a partire già dal primo anno. Qualcosa non quadra! 

Vengo indotto, in questo modo, a fare lavori indispensabili, strettamente necessari? No! In ogni caso ottengo il rimborso di 110.000. Ho interesse a risparmiare, a cercare di ottenere il massimo sconto? No! Anzi, se risparmio e spendo 90.000 poi perdo 1000 euro di rimborso. Ma allora, già solo per questo, è evidente che qualcosa non quadra; se non fosse drammaticamente vero, sarebbe un film di Walt Disney.

Ma non basta. Non solo si regala denaro, ma si aggiunge che i lavori devono essere eseguiti entro tempistiche stingenti. Questo semplice precetto, che ovviamente ha una sua logica, determina, però, effetti perversi: minori condizioni di sicurezza sul lavoro e lievitazione parossistica dei prezzi. In un contesto pandemico in cui è già di per sé aumentato il costo delle materie prime, la prospettiva di approfittare di tali incredibili vantaggi ha fatto lievitare la domanda con preventivi saliti alle stelle (tanto c’è il rimborso al 110%!). L’esigenza di rispettare determinate tempistiche, di completare i lavori entro date ravvicinate, incide pesantemente sulle condizioni di sicurezza sul lavoro. Dunque, un mercato completamente drogato: prezzi saliti alle stelle, lavoratori che operano in condizioni di rischio (alla faccia dei continui appelli a rispettare le condizioni di sicurezza) ed un fiume di denaro sprecato.

Tra le altre “anomalie” del Superbonus vi è la mancata correlazione tra lavori di efficentamento energetico e lavori di adeguamento sismico. Si consideri che, mediamente, la ristrutturazione di edifici condominiali si aggira sul mezzo milione di euro, oltre un milione per i condomini di maggiori dimensioni, e l’intervento più gettonato è l’isolamento termico (il c.d. cappotto). Tali lavori non obbligano ad alcun intervento accessorio di miglioramento sismico con l’effetto che condomini vetusti – risistemati esternamente a suon di milioni di euro pubblici – non saranno in grado di resistere ad eventi sismici di media portata (anzi, le crepe nei muri saranno nascoste da 20 cm di cappotto), così che tutte quelle somme spese rischiano di andare letteralmente in polvere.

Abbiamo già detto, poi, del sistema illegale molto difficile da arginare; forse era bene pensarci prima e prevedere da subito un pressante e sistematico controllo da parte delle Agenzia delle Entrate. Invece il Governo è intervenuto con il d.l. 11 novembre 2021, n. 157, volto a contrastare le frodi, peraltro inserendo delle disposizioni retroattive (anche rispetto alla congruità dei prezzi) non prive di criticità risetto a chi aveva effettuato del lavori quando erano assolutamente assentibili. Ebbene, quando si fanno degli errori (errare humanum est) occorre rimediare, ma nel cambiare le regole devo fare attenzione agli effetti che determino per il passato; devo evitare di penalizzare le persone oneste che hanno operato quando quelle regole non esistevano, ma esistevano regole, magari incongrue, che il cittadino e l’operatore onesto hanno rispettato. 

Il 31.12.2021 il Parlamento Italiano, con l’approvazione della legge finanziaria 2022, riscrive e reimposta termini e condizioni del Superbonus; dopo ben undici riforme (con leggi e/o decreti legge poi modificati in sede di conversione) i cittadini e gli operatori del settore (quelli cui ci si affida per il rilancio dell’economia) potevano ragionevolmente ritenere che la disciplina del Superbonus potesse aver trovato un suo assetto definitivo. Pia illusione; dopo solo 27 giorni il Governo è intervenuto “a gamba tesa” con il d.l. 27 gennaio 2022, n. 4, il c.d. Sostegni-ter, apportando l’ennesima importate modifica ed intervenendo sul punto centrale del Superbonus (e dei bonus in genere): la cessione del credito, stabilendosi che il credito di imposta, che residua dopo lo sconto in fattura, può essere ceduto una sola volta.

In poco tempo è stato chiaro che impedire la circolazione dei crediti di imposta, soprattutto ad opera degli istituti finanziari, significava, di fatto, azzerare la portata dell’incentivo. Ma perché questa prescrizione ha effetti così rilevanti? Lo stesso Primo Ministro – pur con la sua notoria riservatezza – alle contestazioni seguite al decreto si era lasciato sfuggire un commento circa il fatto che un rimborso del 110%, della spesa sostenuta, è già di per sé un enorme incentivo. L’affermazione è corretta, ma sconta il fatto che sono pochi i soggetti in condizioni finanziarie sia da poter sostenere direttamente un’ingente spesa di ristrutturazione, sia da essere sicuri di maturare, negli anni successivi, un debito di imposta di tale entità da “scaricare” interamente la detrazione ottenuta. Fatta qualche debita eccezione, gran parte dei lavori – ad iniziare dai condomini – si sarebbero bloccati.

Per capire i termini della questione occorre considerare che i soggetti che ottengono i maggiori guadagni – dal meccanismo dello sconto in fattura e conseguente cessione del credito – sono gli operatori finanziari. L’impresa onesta di per sé non ha problemi se il credito di imposta del cliente è cedibile una sola volta; di fatto, però, mentre prima del decreto di gennaio l’imprenditore faceva lavori per 100, riceveva (in pagamento) un credito di imposta di 110, lo portava ad un istituto di credito che gli liquidava mediamente 92/94 ed investiva tale liquidità nella sua azienda, dopo il d.l. 4/2022 gli istituti di credito – non potendo più utilizzare il credito come strumento finanziario – hanno perso interesse per tali operazioni; alcuni hanno deciso di bloccarle del tutto (vedasi i provvedimenti adottati da Poste Italiane e da Cassa Depositi e Prestiti pochi giorni dopo il decreto) altri hanno rinegoziato al ribasso le condizioni della cessione e quindi il credito da 110, portato allo sconto, non veniva liquidato come 93/94, ma diventava 80, 75 ecc. percentuale non più in grado di coprire i costi.

L’art. 28 del d.l. 27 gennaio 2022, n. 4 aveva bloccato le imprese e questo anche in riferimento ai lavori iniziati in precedenza e non ancora conclusi dato che gli imprenditori si sarebbero trovati – nei mesi successivi – nell’impossibilità di cedere il credito o di poterlo cedere solo a condizioni molto meno convenienti. Le imprese, che avevano garantito ai clienti di poter fare i lavori a “costo zero”, non potevano rispettare gli impegni; gli istituti di credito, che avevano garantito determinate condizioni agli imprenditori, avrebbero modificato gli sconti in termini inevitabilmente peggiorativi. Un disastro totale per gli imprenditori e per i cittadini; solo una cosa sarebbe aumentata: il contenzioso civile, con buona pace del piano di resilienza che vede, tra gli obiettivi, la riduzione delle cause pendenti.

A questo punto il Governo, dopo meno di un mese, è intervenuto nuovamente – con il d.l. 25 febbraio 2022, n. 13 – abrogando parte dell’art. 28 del d.l. 4/2022 (abrogazione “parziale” non priva di criticità) e cercando una soluzione di compromesso prevedendo la possibilità di procedere con due ulteriori cessioni, rispetto alla prima, consentite soltanto laddove effettuate in favore di banche e intermediari finanziari, società appartenenti a un gruppo bancario ovvero imprese di assicurazione autorizzate. Il modello normativo previsto dal d.l. 13/2022 è stato interamente recepito e fatto proprio dal Parlamento con la L25-22 di conversione, con modificazioni, del d.l. 4/2022. Dato, però, che ci eravamo abituati ad una modifica normativa del Superbonus con cedenza mensile, per non farci mancare niente nel decreto di conversione del c.d. Decreto Bollette è prevista la possibilità di una quarta cessione ed altre modifiche si annunciano all’orizzonte. 

Ovviamente si tratta, comunque, di limitazioni alla cessione che incidono sul “valore” che tali crediti possono ora avere per le banche, rispetto, invece, ad una pregressa disciplina che aveva, nell’assenza di qualsiasi limite alla circolazione degli stessi, un cardine fondante.

Nel video della Walt Disney, quando il disastro generato da Topolino sveglia lo Stregone questi, ripreso il controllo della situazione, rimette tutto a posto. In Italia, però, non abbiamo uno Stregone anche se poi, in fondo – per tante comprensibili ragioni – è meglio così.

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