Il fatto
Il Consiglio di Stato con il suo intervento qui in esame, reso in materia di diniego di condono edilizio, si sofferma (tra l’altro) sulla fattispecie della lottizzazione abusiva sottolineando l’autonomia del relativo procedimento rispetto a un titolo edilizio rilasciato sia pur in via di sanatoria.
>> Leggi anche l’articolo “Il Consiglio di Stato sulla lottizzazione abusiva”
La decisione del Consiglio di Stato
Quella della lottizzazione abusiva rappresenta una ipotesi di illecito prevista e disciplinata, con particolare rigore sanzionatorio, dall’art. 30 D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia) che può esse attuata attraverso due modalità tra loro alternative:
– la lottizzazione reale o materiale, che si verifica <<quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione>> (I, primo inciso);
– la lottizzazione formale (ovvero negoziale o cartolare) che si verifica <<quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio>> (II, secondo inciso).
A queste fattispecie si affianca, poi, l’ipotesi della cd. lottizzazione abusiva mista che si realizza in presenza di elementi afferenti ad entrambe le dette tipologie (Cons. Stato, sez. II, 30 dicembre 2021, n. 8721; T.a.r. Lombardia, Brescia, sez. II, 30 dicembre 2021, n. 1146; T.a.r. Puglia, Bari, sez. III, 25 gennaio 2021, n. 146; Cons. Stato, sez. IV, 7 agosto 2019, n. 5604; Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2019, n. 5590).
La giurisprudenza (C.G.A. Sicilia, 8 febbraio 2021, n. 93; Cons. Stato, sez. II, 12 ottobre 2020, n. 6075; Cons. Stato, sez. VI, 28 luglio 2017, n. 3788; Cons. Stato, sez. IV, 30 agosto 2016, n. 3721) con orientamento consolidato insegna che la lottizzazione abusiva:
– opera in modo oggettivo e indipendentemente dall’animus dei proprietari interessati i quali, se del caso, possono far valere la propria buona fede nei rapporti interni con i propri danti causa;
– a differenza dell’abuso edilizio, presuppone un insieme di opere, o di atti giuridici, che comportano una trasformazione urbanistica, o edilizia, dei terreni a scopo edificatorio intesa come conferimento all’area di un diverso assetto territoriale, attraverso impianti di interesse privato e di interesse collettivo, tali da creare una nuova maglia di tessuto urbano;
– è una fattispecie di particolare gravità cui sono connesse conseguenze sia amministrative, sia penali, sia civilistiche.
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L’interesse protetto dall’art. 30 in esame è quello di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. II, 12 novembre 2020, n. 6953; Cons. Stato, sez. VI, 20 settembre 2017, n. 4390).
In tal senso si è osservato (T.a.r. Lazio, Roma, sez. II quater, 18 marzo 2020, n. 3375; Cons. Stato, Sez. VI, 9 gennaio 2018, n. 5805) che il concetto di <<opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni>> deve essere interpretato in maniera funzionale alla ratio della norma, il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la potestà programmatoria attribuita all’Amministrazione nonché l’effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione, al fine di garantire un’ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio e uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standard compatibile con le esigenze di finanza pubblica.
La diversa conformazione materiale che deriva dall’attività di lottizzazione abusiva, se non rimossa, da un lato, impedisce la realizzazione del diverso progetto urbanistico stabilito dagli organi preposti al governo del territorio, dall’altro, impone l’adeguamento delle infrastrutture esistenti o la realizzazione di nuove per far fronte al carico urbanistico derivante dalla medesima lottizzazione (Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2018, n. 1888).
Si consideri ancora che l’accertamento, in punto di fatto, della lottizzazione riguarda una pluralità di elementi, attraverso indagini di particolare complessità, sicché non può essere dedotta dalla sola molteplicità di costruzioni collegate tra loro nel tempo, in assenza tra l’altro di un accrescimento del carico urbanistico e di un solo titolare (Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2008, n. 6560)
La fattispecie in esame è dunque un fenomeno unitario che trascende la consistenza delle singole opere di cui si compone e assume rilevanza giuridica alla luce dell’impatto che determina sul territorio interferendo con l’attività di pianificazione, conservazione dei valori paesistici e ambientali, dotazione e dimensionamento degli standard.
Si consideri, ancora, l’indirizzo giurisprudenziale (che ha dato continuità a quello formatosi nella vigenza del precedente art. 18 L. n. 47/1985) secondo cui (T.a.r. Campania, Napoli, sez. IV, 4 agosto 2011, n. 4210) l’ordinanza di sospensione ex art. 30 in esame è atto idoneo, senza che ricorra la necessità di alcun altro provvedimento, a determinare il passaggio della proprietà delle aree dai privati al patrimonio comunale, in quanto costituisce provvedimento non solo di natura cautelare, ma anche il presupposto formale e sostanziale di una tale acquisizione (T.a.r. Calabria, Catanzaro, sez. I, 2 marzo 2010, n. 264).
E cioè a dire, il decorso di novanta giorni dall’adozione dell’ordinanza di sospensione dell’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio in assenza della prescritta autorizzazione, senza che il provvedimento sia revocato,
comporta l’acquisizione di diritto al patrimonio disponibile del comune delle aree lottizzate; con ogni conseguenza di legge, tanto sul piano della doverosità delle successive ordinanze di demolizione, quanto del venir meno della legittimazione e dell’interesse all’impugnazione in capo ai ricorrenti, soggetti ormai privi di qualunque titolo sugli immobili (Cons. Stato, sez. IV, 31 agosto 2016, n. 3747; Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2020, n. 2415).
Va poi richiamato l’indirizzo della Cassazione la quale ha ritenuto rientrare nell’ambito applicativo della fattispecie di reato di cui agli artt. 30 e 44, I, lett. c), D.P.R. n. 380/2001 anche gli interventi edilizi eseguiti in attuazione di piani o programmi integrati di recupero urbanistico adottati in violazione degli strumenti urbanistici (Cass. pen., sez. III, 24 ottobre 2017, n.18907).
Secondo la Suprema Corte, ancora, la contravvenzione di lottizzazione abusiva si configura come reato a consumazione alternativa, potendosi realizzare sia quando manchi un provvedimento di autorizzazione, sia quando quest’ultimo sussista, ma contrasti con le prescrizioni degli strumenti urbanistici, in quanto grava sui soggetti che predispongono un piano di lottizzazione, sui titolari di concessione, sui committenti e sui costruttori l’obbligo di controllare la conformità dell’intera lottizzazione e delle singole opere alla normativa urbanistica e alle previsioni di pianificazione (Cass. pen. sez. III, 10 maggio 2017, n. 33051).
Si è detto: <<il momento consumativo del reato di lottizzazione abusiva “mista” si individua, per tutti coloro che concorrono o cooperano nel reato, nel compimento dell’ultimo atto integrante la condotta illecita, che può consistere nella stipulazione di atti di trasferimento, nell’esecuzione di opere di urbanizzazione o nell’ultimazione dei manufatti che compongono l’insediamento>> (Cass. pen., sez. III, 19 dicembre 2019, n. 51219).
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