Ricorso in materia di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata dall’ISTAT

di Roberto Nunziante Cesaro
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Indice:

  1. Introduzione:la Corte dei Conti.
  2. Le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in speciale composizione della Corte dei Conti ed i giudizi in unico grado.
  3. L’Istituto Nazionale di Statistica e il Bilancio della Repubblica.
  4. Il ricorso in materia di ricognizione delle Amministrazioni Pubbliche operata dall’Istat ai soli fini dell’applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica.

1.Introduzione:la Corte dei Conti.

La Corte dei Conti si presenta dotata di pubbliche funzioni giurisdizionali,di controllo,consultive,amministrative,di partecipazione alla composizione di altri collegi giurisdizionali e di controllo,di partecipazione alla composizione di Amministrazioni pubbliche.

Queste pubbliche ed istituzionali funzioni sono rispondenti sia alla Costituzione che alla Legge.

Quanto alla collocazione concettuale ed alla pratica giudiziaria, si può dire che questi giudizi pertinenti ai suoi propri assetti ed alle sue proprie funzioni possono presentarsi come giudizi amministrativi, per quanto si dirà, ed al cui contenuto va ascritto il dato della sua propria caratteristica competenza.

Essa è suscettibile anche di introitamento nell’ambito del diritto europeo.

2.Le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in speciale composizione della Corte dei Conti ed i giudizi in unico grado.

L’art. 11 – Sezioni Riunite – del Codice di Giustizia Contabile (parte I – disposizioni generali ,titolo I – principi generali e organi della giurisdizione, capo II – organi) prevede, rispettivamente ai commi 1,3,4:<<Le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale della Corte dei Conti, quali articolazione interna delle medesima Corte in sede d’Appello, sono l’organo che assicura l’uniforme interpretazione e la corretta applicazione delle norme di contabilità pubblica e nelle altre materie sottoposte alla giurisdizione contabile>>;<<Le Sezioni riunite in sede giurisdizionale decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferiti dalle sezioni giurisdizionali d’appello,dal Presidente della Corte dei Conti,ovvero a richiesta del Procuratore Generale>>.<<Le sezioni riunite in sede giurisdizionale decidono altresì sui regolamenti di competenza avverso le ordinanze che,pronunziando sulla competenza,non decidono il merito del giudizio e avverso i provvedimenti che dichiarino la sospensione del processo>>.

Attese le funzioni delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti e secondo il recente organico Codice di Giustizia Contabile (Cgc) ed attesa la rilevanza di esse,si può dire che lo stesso al comma 6 della prescrizione appena vista sostiene:<<Le Sezioni Riunite in speciale composizione,nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica,decidono in unico grado sui giudizi:a) in materia di piani di riequilibrio degli Enti territoriali e ammissione al fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli Enti locali;b) in materia di ricognizione della Amministrazioni Pubbliche operata dall’Istat,ai soli fini dell’applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica;c) in materia di certificazione dei costi dell’accordo di lavoro presso le fondazioni lirico – sinfoniche;d)in materia di rendiconti dei gruppi consiliari dei consigli regionali;e) nelle materie di contabilità pubblica,nel caso di impugnazioni conseguenti alle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo;f) nelle materie ulteriori,ad esse attribuite dalla legge.>>(1).

Le Sezioni Riunite in speciale composizione hanno solo funzioni giurisdizionali.

La Corte dei Conti trova perciò la propria collocazione come Istituzione di giurisdizione e di controllo nonché Istituzione ausiliaria e consultiva e ciò secondo i dettati della Costituzione interna e la legge.

Mentre,a mente del Codice di Giustizia Contabile,ed ai soli fini ,per ora, della sola funzione giurisdizionale da essa esplicata ,inerente l’indagine speculativa qui d’interesse,essa è competente in tema di responsabilità contabile,responsabilità amministrativo – contabile,responsabilità

amministrativo – sanzionatoria,giudizi in materia pensionistica,in materia di contabilità pubblica e nelle materie all’uopo individuate dalla legge:art.1  commi 1 e 2 Cgc..

E,intendendo la stessa come giurisdizione esclusiva:art.3 Cgc.

La speciale composizione la si rinviene nella partecipazione ai rilevanti affari di personale di magistratura  esercitante funzioni sia giurisdizionali che di controllo e consultive presso le originarie articolazioni centrali e decentrate di cui è dotata la stessa Corte.E che vanno a comporre di volta in volta,ma diversamente,sia le sezioni riunite che le sezioni riunite in speciale composizione come appena rilevato e le cui funzioni di indirizzo generale sono oggetto,per l’appunto,dell’art.11 commi 1,3,4 e 6 Cgc.cit..

Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti in speciale composizione,recenti come articolazione istituzionale della Corte stessa,vennero create e trovarono la propria genesi nell’anno 2012,ed i giudizi in  unico grado alle quali afferiscono pure ebbero una loro sensibile espansione ed evoluzione ( anche in termini di maggior numero di fattispecie sottoponibili al vaglio giuridico contabile ) venendo a ricomprendere una serie eterogenea di posizioni giuridiche nell’ambito delle quali si confrontano e si coordinano interessi soggettivi, superindividuali,istituzionali,collettivi e generali(2).

Fu l’art.3 comma 1 lett.y D.l.n.174/2012 ad istituire le Sezioni Riunite in speciale composizione della Corte dei Conti  per garantire tutela innanzi ad esse con l’aiuto della specialità dell’Istituzione(3).

Indubbiamente v’è stata rispondenza tra la legge e quella previsione costituzionale che insegna che le posizioni giuridiche soggettive debbono essere tutelate e tramite il ponderato

giudizio della legge che procede nella direzione,quindi,di individuare il rispetto del principio della separazione tra Poteri dello Stato e nella altrettanto importante direzione dell’equo contemporaneamente tra l’esigenza del potere pubblico da una parte e la salvaguardia delle posizioni giuridiche soggettive degli amministrati nei confronti delle derive di esso dall’altra (art.113 Cost.:essendo tale previsione quella che prevede,per l’appunto, l’interazione tra il principio in essa contenuto e la legge.Nel rispetto del menzionato principio è la legge,quindi,ad individuare gli strumenti di tutela.

In questi casi,però, non deve trattarsi di atti politici).

All’uopo la Corte dei Conti assicura,quindi,piena ed effetiva tutela alla luce dei principi della Costituzione,dell’appartenenza agli organi ed alle relative discipline sopranazionali europei e della legge:art.2 Cgc..

Anche i contenuti,della funzione giurisdizionale in tal caso e di queste competenze nello specifico trovano rispondenza nella stessa Costituzione,nel diritto europeo e nella legge.

Coperte dalla disciplina organica del codice di giustizia contabile,le articolazioni istituzionali della Corte dei Conti,magistratura terza ed imparziale in tutte le funzioni,esercitano,si dica per ora,funzioni giurisdizionali complete che vanno dal primo interesse per l’Ordinamento o dei soggetti legittimati a ricorrere,alla garanzia dell’eventuale riforma successiva fino ad arrivare all’esigenza dell’indirizzo comunque generale e,questo,tramite uffici giurisdizionali regionali,centrali per l’eventuale riforma e le sezioni riunite centrali a salvaguardia dell’uniformità di indirizzi.

Trattasi,nello specifico,di giudizi che si risolvono nell’analisi di un complesso affare che,a differenza di ciò che capita usualmente,balza immediatamente all’esame delle Sezioni Riunite e viene ivi risolto in maniera definitiva e,quindi,in aderenza all’art.11 comma 6 Cgc. cit.,in unico grado.

Significando le Sezioni Riunite maggiore complessità degli affari,e constatata capacità di risoluzione, essenza stessa della di esse esistenza istituzionale e giuridica, gli stessi detti affari e casi vengono trattati, quindi,in unica istanza;come detto,ciò a differenza di quanto accade usualmente nell’ambito dello stesso e degli altri diversi Poteri Giudiziari dello Stato.

Alcuni di essi si risolvono nell’ambito della stessa Corte dei Conti mentre, altri ancora transitano nel potere della stessa in un momento successivo (ad esempio, a seconda, la lett.e o la lett.b dell’art.11 Cgc cit.).

Giurisdizione esclusiva, la Corte dei Conti, in quanto essa si occupa nel contempo sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi.

La Corte dei Conti è pertanto solo giurisdizione esclusiva e globalmente intesa. A differenza degli altri Poteri giudiziari dello Stato.

Essendo essa, per la Costituzione, sia giudice per la contabilità pubblica che altro giudice amministrativo (art.103 co.2 Cost. e art.113 Cost. cit.).

3.L’Istituto Nazionale di Statistica e il Bilancio della Repubblica.

L’Istituto Nazionale di Statistica in Italia (Istat) all’uopo si occupa dell’esecuzione dell’indispensabile e necessaria nonché obbligatoria armonizzazione statistica, contabile ed economica a livello europeo, fornendo dettagliatamente informazioni di rilievo  riguardo all’ambito del bilancio pubblico interno.

La obbligatoria armonizzazione a livello europeo di questo settore impone poi lo scambio di informazioni tra l’Istat e le altre Istituzioni estere europee per la statistica aventi la finalità anche d’imporre ed attuare la menzionata armonizzazione europea in merito.

L’elenco di cui è competente l’Istat in Italia, viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – Serie Generale e cioè è l’elenco delle Amministrazioni Pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’art.1 comma 3 della legge 31 dicembre 2009 n.196 e successive modificazioni (Legge di contabilità e finanza pubblica)(4).

Il Bilancio della Repubblica ovvero, quell’ambito nel quale si svolgono queste competenze della Corte dei Conti è, di per sé, il documento contabile che autorizza la riscossione delle entrate e l’esecuzione  delle spese(5).

Il Bilancio della Repubblica trova presidio sia in Costituzione che nella legge: ad esempio l’art.81 Cost. dice che il bilancio deve essere caratterizzato da equilibrio tra entrate e spese tenendo conto delle fasi avverse nonché favorevoli del ciclo economico.

Deve,pertanto,anche il bilancio, essere adeguatamente tutelato dall’Ordinamento.

Utile, inoltre, è la ricostruzione che né dà il diritto pubblico nel momento in cui le sistemazioni formali ed ufficiali concettuali vogliono che lo stesso Bilancio della Repubblica debba essere visto anche in termini di attività politica diversamente, essa, definita e vista la sua propria funzione nell’ambito dell’Ordinamento giuridico interno e nazionale(6).

 

4.Il ricorso in materia di ricognizione delle Amministrazioni Pubbliche operata dall’Istat ai soli fini dell’applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica.

L’esclusività che caratterizza in toto la giurisdizione della Corte dei Conti ha pertanto il legislatore a ritenere che i provvedimenti amministrativi dell’Istat in oggetto, ledano posizioni giuridiche soggettive  che non sono solo interessi legittimi ma anche diritti soggettivi e che possono comportare conseguenze di ordine statistico e contabile  oltre che di ordine giuridico.

Amministrazione e Pubblica Amministrazione per definizione, l’Istat,emette quindi, provvedimenti o atti amministrativi che, riguardo al caso in esame, comportano effetti statistici, contabili e giuridici interni ed esterni suscettibili di recare nocumento a posizioni giuridiche soggettive e beni della vita tutelati racchiusi nei principi sia della Costituzione interna e nazionale che nella legge.

Non a caso sia lo strumento di tutela giurisdizionale che il bene della vita tutelato e che ancora le posizioni giuridiche soggettive qui d’interesse trovano previsione nella Costituzione interna e nella legge.

Su questa posizione dell’Istat e questa competenza della Corte dei Conti, trattandosi di funzione giurisdizionale e inerendo per ora alla sola funzione giurisdizionale, possono intervenire anche la magistratura amministrativa, nel momento in cui l’Istat è Amministrazione e Amministrazione Pubblica e ,quindi, dominio del diritto amministrativo e non della contabilità pubblica, e l’Avvocatura dello Stato come necessario patrocinio legale in giudizio per la parte pubblica mentre, la Corte dei Conti citata interviene in occasione dell’accertamento dei requisiti, in questi casi, non solo giuridici ma anche statistici e contabili.

Essendo, in ordine a tali distinzioni, il principio che soprassiede a tali tipologie di giudizi, quello del Bilancio della Repubblica (e la sua relazione con la tutela giudiziaria).

Più propriamente l’elenco delle Amministrazioni Pubbliche dell’Istituto Nazionale di Statistica prevede che lo stesso è compilato sulla base di norme definitorie e classificatorie proprie del sistema statistico nazionale e comunitario ed i criteri utilizzati per la classificazione sono di natura statistico – economica.

Tali Amministrazioni Pubbliche debbono appartenere necessariamente al conto economico consolidato(7).

I ricorsi in materia di ricognizione delle Amministrazioni Pubbliche operata dall’Istat si radicano in relazione a situazioni giuridiche soggettive collegate alla necessità di certezza dei saldi e perimetrazione del bilancio inteso quale bene pubblico.

Il Bilancio della Repubblica entra qui in gioco riguardo ad una propria fase e cioè quella preliminare alla costruzione del conto economico delle Amministrazioni Pubbliche avente lo scopo di perimetrare l’area del consolidamento.

Si tratta di stabilire la certezza dell’inclusione o dell’esclusione dei ricorrenti dall’elenco dell’Istat(8).

E’ la stessa Corte dei Conti ha chiarire poi la definizione di conto economico consolidato delle Amministrazioni Pubbliche:trattasi della somma dei dati di bilancio di tutte le Amministrazioni Pubbliche identificate in base alla  normativa europea (Corte dei Con-ti,SS.RR.Giur.Spec.Comp. Ord.n.6/2021).

Và da sè che,avendo sicura cognizione del rimedio giurisdizionale esistente in questione, questo stesso ne fa trarre che sia l’inclusione che l’esclusione delle Pubbliche Amministrazioni interessate dall’elenco dell’Istat produce determinate conseguenze di ordine giuridico e normativo (e non solo) e che variano rispettivamente a seconda che si tratti della prima o della seconda ipotesi.

Sicchè soccorre in tali casi la giurisdizione contabile.

Il pregiudizio che si lamenta innanzi le Sezioni Riunite in speciale composizione della Corte dei Conti è costituito dall’incertezza che deriva per la parte che ha interesse rispetto agli oneri di solidarietà e di coordinamento che sono connessi al concorso dei soggetti dell’Ordinamento al bilancio pubblico.

Tali pronunzie, quindi, si collocano nell’ambito della tutela da apprestare al bilancio.

I presupposti per l’inserimento delle Pubbliche Amministrazioni nell’elenco Istat sono previsti dal Regolamento UE n.549/2013 per il SEC 2010 (Sistema europeo dei conti nazionali e regionali)(9).

Ai fini della legge n. 196/2009 cit.,le Amministrazioni Pubbliche che sono definibili come tali dall’Istat risultano  essere quelle individuate da quest’ultimo e sulla base dei regolamenti comunitari (art.1 comma 2).

La relativa ricognizione è operata dallo stesso Istat e con proprio ufficiale provvedimento scibile (art.1 comma 3).

L’intervento della Corte dei Conti ,in tal caso,si rifà alla tutela della posizione giuridica soggettiva della parte istante e ricorrente o alla tutela del bilancio nell’ambito dell’interesse per l’Ordinamento della magistratura contabile imparziale  e sulla base del provvedimento dell’Istat.

Questi giudizi in unico grado della Corte dei Conti prevedono, inoltre,la partecipazione necessaria dell’ufficio di Procura Contabile quale responsabile ed espressione dell’Ordinamento giuridico e portatore degli interessi e dei diritti del bilancio(10).

I ricorrenti, invece, azionano il giudizio in unico grado tramite Avvocati Liberi (art.24 Cost.).

L’art.1 comma 1 della l.n.196/2009 cit., prevede che le Amministrazioni Pubbliche in osservanza dei principi che sovraintendono all’armonizzazione dei sistemi contabili  e dell’esigenza di coordinamento della finanza pubblica partecipano agli obiettivi della stessa finanza pubblica condividendone i relativi regimi responsabilità.

Premessa la legge, si parla in proposito anche di attribuzione di un vero e proprio status che può di conseguenza innescare il rimedio giuridico per cui qui si discorre e che comporta eventuali e particolari obblighi normativi in materia di finanza pubblica(11).

Rispondenti, per concludere,a principi costituzionali ed a prescrizioni legislative le posizioni giuridiche soggettive, gli interessi ed i diritti del Bilancio della Repubblica, la posizione della parte pubblica, abbiamo avuto modo di vedere i giudizi in unico grado, in particolare quello derivante dall’art.11 comma 6 lett.b Cgc cit.,che sono giudizi amministrativi innanzi la Corte dei Conti.

Quanto al Bilancio della Repubblica,parimenti,essendo previsto dai principi costituzionali e dalle prescrizioni di legge,esso anche deve essere tutelato:cosa che ora accade,come visto,innanzi le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale e in speciale composizione della Corte dei Conti.

Note

(1)Art.11 (commi 1,3,4 e 6) del Codice di Giustizia Contabile. Quest’ultimo composto dal D,lgs.n.174/2016, dal D.lgs.correttivo n.114/2019,dal D.l.n.137/2020 conv. in L.n.176/2020 e D.l.n.44/2021 conv. in L.n.76/2021:Corte dei Conti – Procura Generale “Codice di Giustizia Contabile, testo coordinato”,Roma,2021.

(2)Così AA.VV.”Il nuovo processo contabile”,l’Amministrativista,Giuffrè,Milano,2017.

(3)Corte dei Conti, SS.RR.Giur.Spec.Comp.Sent.n.5/2021.

(4)Questa pubblica funzione dell’Istat ha rilevanza esterna ed interna in termini contabilità nazionale ed interazione europea:Istituto Nazionale di Statistica “Elenco delle Amministrazioni Pubbliche”,Istat.it,2021.

(5)Senato della Repubblica “Bilancio dello Stato”,Senato.it.,2021.

(6)Atta a fornire risposte a motivati quesiti,adeguate ed idonee,la ricostruzione appena fornita riguardo al Bilancio della Repubblica,la si può rinvenire in :Del Giudice F.”Compendio di Diritto Pubblico”,Simone,Napoli,2018.

(7)Istituto Nazionale di Statistica Elenco,cit.,2021.

(8)cfr.Fratini M.”Compendio sistematico di contabilità pubblica”, Accademia del diritto,Roma,2021.

(9)cfr.Fratini M.Compendio,op.cit.,2021.

(10)cfr. Fratini M.Compendio,op.cit.,2021.

(11)E che hanno importanza, come visto,in ambito europeo: cfr. Fratini M.Compendio,op.cit.,2021.Il quale ulteriormente ritiene che il variare analitico dell’elenco dell’Istat, che è un avvenimento

 

’Istat.

BIBLIOGRAFIA

AA.VV.”Il nuovo processo contabile”,l’Amministrativista,Milano,2017.

CORTE DEI CONTI – PROCURA GENERALE  “Codice di Giustizia Contabile”,Roma,2021.

DEL GIUDICE F.”Compendio di Diritto Pubblico”,Napoli,2018.

FRATINI M.”Compendio sistematico di Contabilità Pubblica”,Roma,2021.

ISTITUTO NAZIONALE DI STATISTICA “Elenco delle Amministrazioni Pubbliche”,Istat.it,2021.

SENATO DELLA REPUBBLICA “Bilancio dello Stato”,Senato .it,2021.

 

 

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