Revoca pres. Consiglio: Tar Catania, I sez. , Pres. Messina, rel. Gatto Costantino; sentenza n. 283/07

Revoca pres. Consiglio: Tar Catania, I sez. , Pres. Messina, rel. Gatto Costantino; sentenza n. 283/07

sentenza

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I) Condizioni per la revoca del Presidente del Consiglio comunale: lo Statuto comunale può prevedere ipotesi e procedure di revoca del Presidente del Consiglio Comunale, con riferimento a fattispecie che integrino comportamenti incompatibili con il ruolo istituzionale super partes che esso deve costantemente disimpegnare nell’Assemblea consiliare
 
II) Natura del Presidente del Consiglio comunale: Il ruolo di garanzia del Presidente del Consiglio è direttamente posto a presidio di quel bilanciamento dei poteri, tra organo esecutivo ed organo consiliare, che caratterizza l’odierno sistema delle autonomie (cfr. TAR Catania, I, sentenze nn. 1127/05 e 1181/06).
III) Notifica del ricorso contro la revoca del Presidente del Consiglio Comunale: In tema di ricorso da parte del consigliere comunale contro la deliberazione con la quale gli è stato revocato l’incarico di Presidente del Consiglio, il TAR Catania ha affermato che la notifica va effettuata nei confronti del Comune e di tutti i Consiglieri comunali presenti e votanti alla seduta.
IV) Legittimazione del Sindaco: Il Sindaco, laddove non sussistano vincoli interni derivanti da apposita deliberazione dell’organo che ha emanato l’atto e che impegni l’Ente a difendere l’atto impugnato può intervenire in giudizio a sostegno del ricorrente o dei controinteressati, perché la sua posizione sostanziale di interesse non coincide necessariamente con la posizione processuale di parte resistente, che invece ha natura e carattere meramente formale ed istituzionale. Laddove, però, il Sindaco “quale organo” scelga di assumere una posizione processuale a favore del ricorrente consigliere comunale e contro il Consiglio Comunale, tale costituzione sarà ammissibile solo nei limiti in cui sarebbe ammissibile la proposizione di un ricorso da parte del Sindaco stesso, ossia nei limiti della legittimazione ad impugnare gli atti del Consiglio Comunale, che la giurisprudenza riconosce solo laddove sono lesivi delle rispettive sfere di competenza e di responsabilità.
V) Motivazione della deliberazione consiliare, natura, contenuti e presupposti:Quando il Consiglio Comunale è chiamato a deliberare su una proposta pervenutagli unitamente ad una controproposta di segno opposto, è necessario che la decisione dell’organo deliberante sia sorretta da una motivazione che deve essere adeguata, proporzionata e, soprattutto, espressa nell’atto deliberativo come parte integrante e sostanziale di esso, non essendo assolutamente sufficiente il mero rinvio ad allegati operato da singoli consiglieri, rinvio che, in questi casi, integra solo il contenuto dell’intervento in aula del consigliere che lo richiama, non certo la volizione dell’Assemblea che, invece, si forma solamente con la votazione.
 
            
                                  REPUBBLICA ITALIANA                                      N. 0283/07 Reg. Sent.
                          IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                           N. 2167/06 Reg. Gen.
 
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Seconda, composto dai ******************:
Dott.ssa ***************              Presidente
Dott.ssa M.Stella Boscarino      Giudice
Dott. ************************** Giudice rel.est.
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso n 2167/2006  proposto da:** , rappresentato e difeso dall’Avv. Pietro CAMI con domicilio eletto in CATANIA  VIA F. RISO,33  presso l’Avv. ***** LA CARRUBBA;
contro
il COMUNE DI PACE DEL MELA (ME) in persona del suo Sindaco, legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. ******************, con domicilio ex lege presso la Segreteria del TAR;
l’ ASSESSORATO REGIONALE DELLE AUTONOMIE LOCALI, rappresentato e difeso dall’ AVVOCATURA DELLO STATO, con domicilio eletto in CATANIA VIA VECCHIA OGNINA, 149 presso la sua sede
 
e nei confronti di
****
 
per l’annullamento
1) della deliberazione NR. 17 del 09.05.2006 del Consiglio Comunale di Pace del Mela, con la quale si approva la proposta di revoca del Presidente del Consiglio Comunale;
2) della proposta di revoca-mozione di sfiducia allegata alla predetta delibera;
3) ove occorra, dell’art. 24 dello Statuto del Comune di Pace del Mela;
4) della delibera di nomina del nuovo Presidente del Consiglio Comunale n. 18 dell’11.05.2006;
5) di ogni altro atto presupposto, collegato e/o consequenziale;
 
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura di Stato, con il quale si deduce l’estraneità dell’Assessorato alla lite e se ne chiede quindi l’estromissione;
Visto l’ atto di costituzione nel giudizio del Comune di Pace del Mela, che interviene ad adiuvandum;
Visto l’atto di costituzione nel giudizio del controinteressato sig. ** Pasquale, con il quale si chiede il rigetto del ricorso;
Vista l’ordinanza collegiale istruttoria nr. 379/06 depositata il 6 ottobre 2006, con la quale è stata disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i consiglieri comunali che hanno deliberato gli atti impugnati, integrazione cui il ricorrente ha provveduto nei termini;
Visto l’atto di ***, depositato a seguito dell’avvenuta integrazione del contraddittorio, con il quale essi intervengono a sostegno del controinteressato sig. ** Pasquale, chiedendo la reiezione del gravame;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la Camera di Consiglio del 21.12.2006 il Referendario Dr. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;
Visto l’art. 21 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo modificato dall’art. 3 della L. 21 luglio 2000, n. 205, in base al quale, nella camera di Consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare, il Tar può definire il giudizio nel merito, a norma dell’art. 26 della stessa legge n. 1034/1971 (nel testo modificato dalla L. n.205/2000);
Accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria e sentite sul punto le parti presenti alla camera di Consiglio;
Ritenuto, in fatto ed in diritto quanto segue;
IN FATTO E IN DIRITTO
I) Preliminarmente, rilevail Collegio chel’Avvocatura di Stato ha chiesto l’estromissione dal giudizio dell’Assessorato Regionale Enti Locali, per essere estraneo alla causa e che tale richiesta è fondata per i motivi espressi dalla difesa erariale.
L’istanza è fondata e come tale va accolta, dovendosi quindi estromettere dal giudizio l’Assessorato Regionale Enti Locali, poiché questi, non avendo partecipato in alcun modo alla formazione ed adozione degli atti impugnati, non è parte necessaria nel presente ricorso.
II) Osserva quindi il Collegio che il ricorrente impugna la deliberazione del Consiglio Comunale (e l’allegata proposta) di revoca dello stesso dalla carica di Presidente e, in conseguenza, la delibera con cui la medesima Assemblea ha eletto il controinteressato sig. ** Pasquale alla carica. Laddove necessario, chiede l’annullamento anche dell’art. 24 dello Statuto comunale ove la revoca del Presidente del Consiglio è disciplinata prevedendosi solamente che si provvede con delibera adottata a maggioranza assoluta e dietro proposta sottoscritta da almeno i 2/5 dei consiglieri assegnati.
La causa può essere decisa in forma semplificata a mente dell’art. 26 della l. 1034/71, richiamato dall’art. 21 della medesima legge, considerato che in parte il ricorso è manifestamente fondato e, per altra parte di esso, sussistono decisioni precedenti, di questa stessa Sezione, avvalendosi delle quali la lite è facilmente risolvibile (cfr. TAR Catania I, 12 luglio 2005, nr. 1127; TAR Catania, I, 18 luglio 2006, nr. 1181).
III) A tale proposito, è necessario preliminarmente richiamare quanto già affermato nelle due sentenze appena citate.
Si deve, quindi, osservarechela giurisprudenza è pacifica nel ritenere (in conformità all’ insegnamento della dottrina), che lo Statuto comunale può prevedere ipotesi e procedure di revoca del Presidente del Consiglio Comunale, con riferimento a fattispecie che integrino comportamenti incompatibili con il ruolo istituzionale super partes che esso deve costantemente disimpegnare nell’Assemblea consiliare (cfr. TAR Toscana, Firenze, I, 26.04.2005, nr. 1896; Cons. Stato, V, 20.10.2004, nr. 6838; Cons. Stato, V, 03.03.2004, nr. 1042; TAR Campania-Salerno, II, 16.02.2004, n. 114; TAR Puglia, Lecce, I, 06.02.2003, nr. 408; Cons. Stato, V, 06.06.2001, nr. 3187);
Così come anche ribadito da questa Sezione nelle sopra richiamate pronuncie nn. 1127/05 e 1181/06, tale orientamento è stato vieppiù rafforzato da autorevole e recente pronuncia secondo la quale “nel quadro istituzionale derivante dall’introduzione del nuovo Titolo V, anche alla luce della legge n. 131 del 2003, il T. U. degli enti locali n. 267 del 2000 ha perso l’originaria connotazione di legge organica di sistema, una volta venuta meno la norma costituzionale di riferimento costituita dall’art. 128 Cost. (che affidava a leggi generali dello Stato l’enunciazione dei principi nell’ambito dei quali l’autonomia degli enti locali poteva esplicarsi). Inoltre la previsione del potere normativo locale tra le prerogative contemplate direttamente dalla Costituzione ha ulteriormente rafforzato il valore degli statuti locali nella gerarchia delle fonti: adesso esso si configura come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, posto in posizione di primazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente ed a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare” (Cass. SS.UU. 16.06.2005, nr.12868).
A completamento di queste conclusioni, la Sezione, nelle citate sentenze nn. nn. 1127/05 e 1181/06 ha precisato anche che il ruolo di garanzia del Presidente del Consiglio è direttamente posto a presidio di quel bilanciamento dei poteri, tra organo esecutivo ed organo consiliare, che caratterizza l’odierno sistema delle autonomie.
Ne consegue che, per insegnamento pacifico della dottrina e per orientamento consolidato della giurisprudenza, il Presidente del Consiglio Comunale può essere revocato solo per gravi e reiterate violazioni della legge o dei doveri istituzionali che ne rappresentano la funzione tipica secondo la logica del sistema (TAR Sicilia, I, 7.12.2004, nr. 3640 e TAR Sicilia, Palermo, I, 31 maggio 2004, n. 932, citate dalla difesa del Comune).
IV) Deve adesso essere decisa la questione processuale relativa all’intervento in giudizio del Comune di Pace del Mela, in posizione adesiva alle tesi ed alle richieste del ricorrente.
La questione in esame deve essere trattata unitamente alle censure con le quali i controinteressati hanno variamente sostenuto l’assenza del regolare contraddittorio.
Le due questioni sono infatti accomunate dalla necessità di chiarire, in casi di conflitti interorganici o endorganici, nei confronti di chi vada instaurato il contraddittorio.
Si deve intanto precisare che lo Statuto comunale, art. 29 attribuisce al Sindaco non solo la rappresentanza “istituzionale” dell’Ente, ma, alla lettera “h” anche quella giudiziale, prevedendo altresì un preciso procedimento decisionale per la azione o resistenza in giudizio (rimessa alla decisione del Sindaco su proposta del responsabile del servizio e previa nomina da parte della Giunta del legale di fiducia).
Si deve ancora precisare che il Consiglio, la Giunta ed il Sindaco sono “organi” dell’ (unitaria) persona giuridica che è il Comune – Ente locale rappresentativo della comunità sul territorio.
In tema di conflitti interorganici, ossia ricorsi presentati dal titolare di un organo contro gli atti di un altro organo denunciati come lesivi delle prerogative del primo, è stato già riconosciuto, in Sicilia, che sussiste una limitata capacità di rappresentanza del Consiglio Comunale, il quale è legittimamente evocato in giudizio laddove il Sindaco proponga ricorso contro le delibere di quest’ultimo (cfr. TAR Catania, 456/2003 e TAR Palermo, 408/2005).
Deve ritenersi, invece, che quando la lite insorge tra componenti di un medesimo organo all’interno dell’Ente locale, come nel caso odierno, il ricorso è regolarmente notificato al Comune, in persona del suo legale rappresentante, ossia il Sindaco pro tempore, poiché gli effetti dell’atto impugnato sono comunque riferibili direttamente all’Ente-persona giuridica all’interno ed a servizio della quale, l’organo è costituito.
Essendo il conflitto “interno” all’unico organo (ossia non ci si trova in presenza di un conflitto tecnicamente “interorganico” ma, più precisamente, “endorganico”), i reali contraddittori sono i componenti di quell’unico organo che hanno materialmente adottato l’atto impugnato. Questi, infatti, sono i portatori dell’interesse – sostanziale – al suo mantenimento ed, altresì, sono anche coloro i quali hanno il potere giuridico di porre in essere la revoca dell’atto, laddove si rendano conto della fondatezza del gravame.
Si assiste quindi, in questi casi, ad una scissione tra la titolarità dell’Ente, con il potere di agire o resistere in giudizio per esso e la titolarità del potere di riformare l’atto impugnato, condizioni queste che, solitamente, concorrono in capo alla medesima persona giuridica che è destinataria degli effetti dei provvedimenti oggetto di gravame.
In queste fattispecie, tuttavia, la scissione tra la titolarità della persona giuridica pubblica e la potestà a provvedere sull’atto non è assoluta: infatti, una volta notificato il ricorso al Comune nella persona del suo legale rappresentante, ne sono legalmente a conoscenza anche gli organi costituiti a servizio di quest’ultimo e quindi essi possono provvedere, secondo le regole di organizzazione interna che sono proprie all’Ente, a riformare l’atto o contribuire a difenderlo in giudizio (ad esempio, deliberando in tal senso e vincolando l’azione della Giunta e/o del Sindaco).
Il piano di tutela della posizione giuridica dell’Ente locale è così interamente assolto dalla notifica del ricorso al Sindaco legale rappresentante pro tempore (il quale ha l’onere e la responsabilità di portare il ricorso a conoscenza degli organi interni o dei dirigenti- funzionari, che vi sono eventualmente interessati).
Nel caso in cui l’oggetto della lite è rappresentato da deliberazioni consiliari ed il ricorso è proposto da uno o più consiglieri comunali (i quali hanno legittimazione processuale e possono quindi impugnare le delibere del Consiglio laddove queste ultime siano lesive delle prerogative proprie del consigliere comunale, cfr. TAR Reggio Calabria 13 gennaio 2006 nr. 149; TAR Venezia, II 5 dicembre 2005, n. 4147), sussiste, oltre all’interesse dell’Ente – persona giuridica, anche l’interesse sostanziale dei consiglieri comunali che hanno adottato l’atto a difenderlo e quindi, l’interesse processuale ad essere parti del giudizio.
E’ per tale ragione che il ricorso va notificato, come controinteressati, a questi ultimi (ed, infatti, il Collegio ha disposto l’integrazione del contraddittorio), posto che la pronuncia del giudice farà stato nei confronti di tutti coloro che hanno adottato la deliberazione impugnata.
Pertanto, dal momento che il Sindaco-legale rappresentante è titolare solo della rappresentanza formale dell’Ente, non avendo egli direttamente il potere di riformare l’atto, è ammissibile che, esercitando le proprie facoltà,– come “amministrazione” e non solo come “organo” decida di “schierarsi” a favore di una o l’altra parte, al momento della costituzione in giudizio.
Ciò in quanto laddove riconosca la fondatezza del gravame, non ha il potere giuridico di provvedere a rimuovere l’atto, essendo l’eventuale riforma del provvedimento di competenza esclusiva di un organo interno all’Ente (sprovvisto però, a sua volta, di rappresentanza autonoma e di autonoma capacità di stare in giudizio).
Questa soluzione ermeneutica si ricollega a quanto la giurisprudenza ha ritenuto in tema di individuazione dell’Autorità cui notificare il ricorso introduttivo nei casi in cui la competenza a provvedere tra più organi interni allo Stato muti dopo l’emanazione dell’atto (verificandosi quindi l’analoga situazione di scissione tra potere di rappresentanza formale dell’Ente e potere di riforma dell’atto impugnato).
Sulla scorta della migliore dottrina, si è affermato che in tali casi, il ricorso deve essere notificato all’Autorità emanante, a nulla rilevando mutamenti di competenza interni degli organi in essa costituiti, in ossequio al criterio formale di cui all’art. 36 del T.U. n. 1054 del 1924, in termini con l’art. 7 del reg.proc. nr. 642/1907 (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. 3 luglio 1973, n. 7; Sez. V, 12 maggio 1987, n. 277; 28 settembre 1989, n. 546; 21 dicembre 1989, n. 861; sez. VI, 16 gennaio 1998, n. 80; 29 settembre 1998, n. 1307).
Questa giurisprudenza ha innovato l’orientamento precedente, definitivamente abbandonandolo, secondo il quale, invece, si riteneva che il legittimato passivo del ricorso dovesse essere sempre l’organo che ha il potere di riformare l’atto, in quanto lo scopo della notifica del ricorso è, precipuamente, quello di mettere l’Amministrazione in grado di valutare se difendere l’atto o riconoscendo la fondatezza del gravame, riformarlo (Consiglio di Stato, Ad. Plen. 27 febbraio 1961, nr. 7).
Richiamando quindi anche le conclusioni già esaminate dalla giurisprudenza del TAR Sicilia in tema di conflitto interorganico deve quindi affermarsi che i titolari della rappresentanza degli organi comunali, Giunta e Consiglio, possono agire in giudizio, a tutela delle rispettive prerogative, notificando il ricorso all’organo che ha adottato gli atti impugnati e quindi legittimato passivo sarà quest’ultimo e non l’Ente.
Quando invece il conflitto è interno ad un medesimo e singolo organo, non vi è ragione di dregoare al regime ordinario della rappresentanza processuale e legale dell’Ente: quindi nel caso di delibere consiliari, il ricorso va notificato al Sindaco (nella qualità di legale rappresentante dell’Ente) e, in qualità di controinteressati, ai consiglieri comunali che hanno adottato la deliberazione.
Il Sindaco, laddove non sussistano vincoli interni derivanti da apposita deliberazione dell’organo che ha emanato l’atto e che impegni l’Ente a difendere l’atto impugnato, sia come organo che come Amministrazione può a sua volta intervenire in giudizio a sostegno del ricorrente o dei controinteressati, perché la sua posizione sostanziale di interesse non coincide necessariamente con la posizione processuale di parte resistente, che invece ha natura e carattere meramente formale ed istituzionale.
Laddove, però, il Sindaco “quale organo” scelga di assumere una posizione processuale a favore del ricorrente consigliere comunale e contro il Consiglio Comunale, tale costituzione sarà ammissibile solo nei limiti in cui sarebbe ammissibile la proposizione di un ricorso da parte del Sindaco stesso, ossia nei limiti della legittimazione ad impugnare gli atti del Consiglio Comunale, che la giurisprudenza riconosce solo laddove sono lesivi delle rispettive sfere di competenza e di responsabilità.
Da quanto esposto, emerge che, nella fattispecie odierna, non vi sono posizioni giuridiche sostanziali che sono rimaste esterne al rapporto processuale e quindi il contraddittorio è regolarmente instaurato.
A sua volta, la costituzione del Sindaco-rappresentante del Comune in parte actoris è da ritenersi ammissibile, in quanto sussiste l’interesse immediato e diretto dell’esecutivo locale a vedere tutelata la posizione di terzietà del Presidente del Consiglio, essendo quest’ultima costituita a protezione anche del corretto bilanciamento dei poteri comunali (TAR Catania, I, sent. cit. nn. 1127/05 e 1181/06).
V) In ordine dunque al ricorso, è manifestamente fondata la censura sollevata contro le impugnate deliberazioni ai nn. 1 e 2 di esso, laddove si denuncia che le motivazioni della revoca sono politiche e/ o comunque non riconducibili a violazioni delle funzioni istituzionali che spettano al Presidente del Consiglio.
In merito, deve affermarsi che il Consiglio Comunale può revocare il proprio Presidente del Consiglio solamente laddove questi sia responsabile di gravi e reiterate violazioni dei propri doveri “istituzionali”, tali intendendosi esclusivamente quelli disciplinati (in Sicilia) nell’art. 20 della L.R. 7/2002 ovvero di rappresentanza del Consiglio, di convocazione dell’assemblea, di direzione della discussione (o di “governo” delle riunioni dell’Assemblea) e dei lavori che in quest’ultima si svolgono, potere, quest’ultimo, finalizzato a garantire il corretto dibattito tra le diverse forze politiche nel rispetto delle prerogative di ogni singolo consigliere comunale, sia di maggioranza che di opposizione.
Pertanto, nei “doveri istituzionali” del Presidente del Consiglio Comunale, non rientrano compiti, incombenze, impegni o comunque adempimenti gestionali, esecutivi o attuativi di deliberazioni consiliari che il Presidente stesso si sia assunto o che gli siano stati conferiti, delegati o anche assegnati dall’organo deliberante, specie poi se tali funzioni siano – anche solo parzialmente – coincidenti con compiti e responsabilità propri di altri organi dell’Ente o dei funzionari di quest’ultimo ed anche se funzionalmente siano tali da essere diretti a favorire o comunque agevolare le attività del Consiglio.
Sotto quest’ultimo aspetto, infatti, già (tutte) le attività degli uffici dell’Ente e della stessa Giunta sono funzionalmente collegate alle decisioni del Consiglio Comunale (in maniera alcune volte diretta, altre solo mediata), in quanto devono dare attuazione sia alle deliberazioni fondamentali che quest’ultimo è chiamato ad adottare, nell’esercizio delle funzioni di “governo legislativo” dell’ente locale (bilancio, programmi e regolamenti), sia a tutte le altre decisioni, comprese quelle meramente autorganizzative che il Consiglio comunque ritenga di adottare (nel limite delle proprie competenze).
Pertanto non è in alcun modo possibile considerare come “dovere istituzionale” del Presidente del Consiglio l’assunzione di compiti che, sia pure “delegatigli” dal Civico Consesso, hanno natura meramente o latamente esecutiva delle relative deliberazioni, mozioni o direttive.
Ciò in quanto il Presidente del Consiglio non è e non può assolutamente essere ricondotto ad un organo esecutivo del medesimo Consiglio Comunale, non essendo in rapporto di dipendenza né gerarchica e neppure funzionale (né tantomeno politica o rappresentativa) dello stesso.
Pertanto, osserva il Collegio che gran parte delle contestazioni che la delibera di revoca contiene contro il ricorrente sono del tutto irriconducibili alle prerogative istituzionali del Presidente del Consiglio e come tali sono insufficienti a motivare la revoca medesima; e, comunque, sia per queste “censure” che per quelle in ordine alle quali si può dubitare che siano – in astratto – relative a violazione di funzioni istituzionali, il ricorrente ha offerto al Consiglio ampie giustificazioni che sono state invece ignorate da quest’ultimo, viziando così la decisione adottata con la delibera di revoca, che è illegittima per carenza di motivazione.
VI) Prima di esaminare più approfonditamente le specifiche motivazioni della revoca, deve decidersi la questione (posta dal ricorrente come meramente eventuale e collegata alle precedenti censure) della impugnazione dell’art. 24 dello Statuto comunale di cui si chiede l’annullamento e/o la disapplicazione ed in relazione alla quale, la difesa dei controinteressati ha eccepito la tardività (lo Statuto, approvato dal Consiglio Comunale con delibera nr. 58 del 27.10.2003 è divenuto esecutivo il 6.2.2004, data di pubblicazione sulla GURS nr. 6/04).
Secondo la difesa del ricorrente e quella del Comune interveniente ad adiuvandum, la disposizione sarebbe illegittima, in quanto prevede che è sufficiente ad adottare la delibera di revoca la maggioranza ivi prescritta, dunque non prevede che questa sia subordinata all’accertata violazione grave e ripetuta di legge o dei doveri istituzionali.
Tuttavia, osserva il Collegio che quest’ultima condizione è posta dal regolamento comunale per il funzionamento del Consiglio, all’art. 12 comma 5 (versato in atti), che, come tale, integra la previsione Statutaria. Pertanto, la disciplina locale dell’istituto della revoca è tale da recepire le condizioni di legittimità che si sono illustrate precedentemente e costituire, essa stessa, parametro per il giudizio di legittimità delle delibere lesive, impugnate con il ricorso introduttivo.
Il Collegio, tuttavia, ritiene di dover precisare un aspetto della “censura” che è stata rivolta contro la norma di cui all’art. 24 dello Statuto che riveste particolare importanza ai fini della ricostruzione dell’istituto (e quindi per la definizione corretta della regola di comportamento da porre all’Ente locale).
La disposizione Statutaria in esame è illegittima, ma non è attualmente lesiva, quindi non è impugnabile, allo stato.
Infatti, almeno in astratto ed in sé considerata, una norma come quella in esame che, nel disciplinare la revoca del Presidente del Consiglio, ne subordina l’adozione alla sola concorrenza del doppio “quorum” necessario alla sottoscrizione della proposta ed all’approvazione della stessa (rispettivamente, 2/5 dei consiglieri assegnati e maggioranza assoluta), è immediatamente lesiva delle prerogative istituzionali del Presidente del Consiglio, poiché incide sulla sua imparzialità e terzietà, esponendolo alla “non motivata” (e quindi meramente arbitraria) possibilità di revoca da parte della maggioranza dei Consiglieri. Sottoponendo dunque il permanere in carica del Presidente del Consiglio Comunale alla sussistenza di una mera fiduciarietà (politica) con la maggioranza, una norma come quella in questione avrebbe dovuto essere impugnata entro il termine perentorio di 60 giorni dalla sua entrata in vigore (in questo, pertanto, differenziandosi dalle ordinarie norme regolamentari che, affinché si concretizzi il requisito della lesività attuale, necessitano di un atto applicativo o esecutivo e quindi devono essere impugnate unitamente a quest’ultimo).
Tuttavia, nel caso concreto, la norma, sebbene illegittima, non è lesiva: la lesività della norma Statutaria è “paralizzata” dal regolamento comunale, che prevede, quale ulteriore condizione di legittimità della revoca, che quest’ultima sia decisa solo in presenza di gravi e reiterate violazioni di legge o per mancata convocazione del Consiglio per almeno due volte senza giustificato motivo.
Ora, sebbene, come detto, astrattamente la illegittimità in sé della norma dello Statuto permane (anche perché le condizioni di indipendenza del Presidente del Consiglio Comunale sono contenute in una norma sub statutaria, quindi modificabile con semplice deliberazione del Consiglio Comunale, senza le garanzie della procedura rafforzata di cui all’art. 4 della l. 142/90 nel testo recepito in Sicilia dalla L.R. 48/91), tuttavia essa non si attualizza – e quindi l’effetto della delibera (di approvazione dello Statuto) non si consolida – poiché in atto essa non può trovare applicazione, nella sua parte illegittima, per via dell’efficacia della norma regolamentare che la integra “sanandola”.
Pertanto (sempre astrattamente) la norma in esame andrà impugnata solo laddove, a seguito di una delibera che, a modifica del regolamento comunale, faccia venire meno i requisiti della revoca in esso contenuti e le relative garanzie,la norma statutaria dovesse acquistare quella piena lesività che in atto è solo potenziale.
VII) Venendo all’esame delle censure rivolte contro le motivazioni della delibera di revoca nel ricorso, seguendo l’ordine in cui sono esposti i fatti, si osserva quanto segue.
Nei documenti allegati alle delibere prodotte in giudizio, sono contenute le “giustificazioni” che il Presidente del Consiglio comunale, odierno ricorrente, ha presentato al Consiglio in vista della votazione.
L’atto deliberativo, dunque, a fronte di una proposta contenente precise censure dell’operato del Presidente del Consiglio, e delle “giustificazioni” dell’interessato, costituenti, in pratica, controproposta, o meglio, proposta di non approvazione della “proposta” di revoca, non contiene la motivazione per la quale è stata preferita la prima, in luogo della seconda, tanto che l’effetto della decisione finale è scaturito esclusivamente dalla votazione a maggioranza.
Si deve affermare, invece, che, quando il Consiglio Comunale è chiamato a deliberare su una proposta pervenutagli unitamente ad una controproposta di segno opposto, è necessario che la decisione dell’organo deliberante sia sorretta da una motivazione che deve essere adeguata, proporzionata e, soprattutto, espressa nell’atto deliberativo come parte integrante e sostanziale di esso, non essendo assolutamente sufficiente il mero rinvio ad allegati operato da singoli consiglieri, rinvio che, in questi casi, integra solo il contenuto dell’intervento in aula del consigliere che lo richiama, non certo la volizione dell’Assemblea che, invece, si forma solamente con la votazione.
Per completezza di giudizio, si deve poi sottolineare che, concretamente, gran parte delle contestazioni rivolte contro il Presidente del Consiglio, all’atto della revoca, sono riferibili (come accennato sopra) ad (asserite) violazioni di mere “incombenze” gestionali che, come tali, non rientrano affatto nei doveri istituzionali dell’organo di rappresentanza del Consiglio e quindi non consentono di sorreggere una proposta di revoca dalla carica di quest’ultimo.
A titolo meramente esemplificativo, il Collegio osserva, quindi, che contestare al Presidente di non “avere rivisto la composizione delle Commissioni Consiliari Permanenti al fine di consentire la adeguata rappresentanza della maggioranza e della minoranza” (punto 7 della proposta prot. 6638/2006) trascura il fatto che tale “adempimento” sarebbe dovuto scaturire da una proposta di deliberazione in tal senso, non certamente da una iniziativa del Presidente (è il “Consiglio” infatti a deliberare la composizione delle Commissioni); assolutamente irriconducibile alle prerogative presidenziali sono poi il compito di reperire locali (punto 8 della proposta di revoca) in quanto tale adempimento spetta alla Giunta ed ai funzionari dell’Ente, l’indizione del referendum (punto 10 della proposta), in quanto quest’ultima spetta al Consiglio e non al suo Presidente (artt. 38 e 39 dello Statuto comunale, versato in atti), l’adozione di atti finalizzati a far sì che il Sindaco rispetti i criteri di nomina dei rappresentanti comunali presso altri enti o istituzioni (punto 12, 15 e 16 della proposta) dal momento che tra Sindaco e Presidente del Consiglio non intercorrono vincoli gerarchici di sorta, il “reperimento” e la “comunicazione” di relazioni informative che rientrano nella competenza di soggetti terzi (Assessori o Revisori, punto 9 della proposta di revoca) i quali devono adempiere direttamente alle richieste del Consiglio, a pena di ovvie sanzioni da parte di quest’ultimo, specie a carico dei secondi (revoca dall’incarico), meno ancora l’informazione ai consiglieri comunali sull’esistenza di norme di legge che proroghino i termini per l’approvazione del bilancio di previsione (punto 21 proposta di revoca).
Il Collegio osserva, ancora, che potrebbero astrattamente ascriversi al novero delle violazioni di prerogative ed obblighi istituzionali del Presidente del Consiglio solamente le censure contenute al punto 1 ed al punto 22 delle contestazioni secondo cui, rispettivamente, egli non avrebbe provveduto a integrare tempestivamente la Commissione consiliare per le tematiche ambientali a seguito delle dimissioni del Consigliere Comunale Pollino Vita, e non avrebbe rispettato la proposizione di una questione pregiudiziale sull’interpretazione del regolamento posta da un Consigliere comunale.
Tuttavia, su entrambi i punti, il ricorrente in sede di deliberazione consiliare aveva ampiamente chiarito il proprio comportamento, adducendo ragioni e giustificazioni precise e concordanti, a fronte delle quali nessuna motivazione è stata invece addotta nella scelta del Consiglio comunale di procedere egualmente alla revoca.
Quanto alla prima contestazione, infatti, il ricorrente aveva dimostrato come la tardività della “integrazione” della Commissione fosse dipesa solamente da tempi tecnici (ossia i tempi che ha richiesto il consigliere subentrato alla collega dimissionaria per dichiarare l’appartenenza ad un gruppo consiliare). Quanto alla seconda questione, poi, la questione pregiudiziale era stata posta dal Consigliere interessato dopo l’avvenuto inizio della votazione sulla proposta (mentre il regolamento comunale, all’art. 40, comma 3, prevede che le questioni pregiudiziali o sospensive devono essere proposte prima che abbia inizio la discussione sulla proposta principale e, su di esse, si apre una votazione specifica, dal cui esito dipende, poi, la trattazione della proposta originaria).    
A fronte di tali “deduzioni” del ricorrente, il Consiglio, volendo comunque procedere alla revoca, avrebbe dovuto a sua volta motivare ampiamente la decisione, mentre nell’atto deliberativo nessuna argomentazione risulta essere stata allegata alla discussione in aula e neppure al contenuto dispositivo dell’atto.
Anche sotto questo profilo, la revoca impugnata con l’odierno gravame, è illegittima e come tale va annullata.
VIII) Il ricorso introduttivo è dunque fondato, e, in conseguenza, sono da annullarsi le impugnate delibere del Consiglio Comunale Pace del Mela di revoca del Presidente, odierno ricorrente e di nomina del controinteressato alla medesima carica.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in euro 2.500 che sono da corrispondersi in favore del ricorrente e del Comune controinteressato, in solido tra loro.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione prima:
– ESTROMETTE dai due giudizi riuniti l’Assessorato Regionale agli Enti Locali, in quanto parte non necessaria nei giudizi.
– ACCOGLIE il ricorso in epigrafe e i motivi aggiunti e per l’effetto ANNULLA gli atti impugnati.
CONDANNA le parti controinteressate, in solido tra loro, a rifondere le spese del presente giudizio che liquida in euro 2.500 da corrispondersi in favore del ricorrente e del Comune di Pace del Mela, in solido tra loro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Catania, nella Camera di Consiglio del 21.12.2006.
         L’ESTENSORE
Dr. Salvatore Gatto Costantino
                               IL PRESIDENTE
                            Dr.ssa ***************
Depositata in Segreteria il 15 febbraio 2007
 

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