Analisi della figura del pubblico ministero nel processo penale
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Il pubblico ministero nel processo penale

Alessandra Concas Referente Aree Diritto Civile, Commerciale e Fallimentare e Diritto di Famiglia

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Il pubblico ministero (in alcuni paesi, ad esempio nella Svizzera italiana, ministero pubblico) è un funzionario pubblico,un organo statale monocratico, la quale funzione principale è l’esercizio dell’azione penale.

Con l’esercizio dell’azione penale il pubblico ministero avvia il processo penale, del quale doventa una delle parti (l’altra è l’imputato o accusato).

A differenza delle parti private, che agiscono nel proprio interesse, il pubblico ministero esercita l’azione penale e sta in giudizio nell’interesse pubblico.

L’esercizio dell’azione penale, oltre che al pubblico ministero, può essere attribuito dall’ordinamento alla persona offesa dal reato, nel proprio interesse, oppure a chiunque, nell’interesse della collettività alla quale appartiene (azione popolare).

L’azione privata e quella popolare, presenti negli ordinamenti del passato, in molti ordinamenti attuali sono scomparse, e dove sono rimaste (come in Spagna), hanno di solito un ruolo marginale, suppletivo o integrativo rispetto all’azione del pubblico ministero.

Una variabile importante è rappresentata dall’obbligatorietà o discrezionalità dell’azione penale. Negli ordinamenti dove vige il principio di obbligatorietà (per esempio, Italia, Germania, Austria) il pubblico ministero deve esercitare l’azione penale ogni volta che abbia notizia di un reato, dove  vige il principio di opportunità, come negli ordinamenti di common law e in vari ordinamenti di civil law (per esempio, Francia, Belgio, alcuni cantoni francofoni della Svizzera, Danimarca), il pubblico ministero decide se perseguire oppure no un reato, secondo la sua valutazione e le scelte di politica criminale, potendo anche, in alcuni ordinamenti, imporre determinati doveri all’autore del reato al posto dell’azione penale (ad esempio, riparare il danno, pagare una somma, sottoporsi a un trattamento contro la tossicodipendenza).

Nella pratica si possono riscontrare commistioni tra i due principi (ad esempio, l’obbligatorietà per i reati più gravi).

Anche dove l’azione penale è obbligatoria è lasciato, nei fatti, un determinato margine di discrezionalità al pubblico ministero, il quale è tenuto in linea teorica a perseguire qualunque reato ma può scegliere di dedicare più o meno impegno e risorse all’uno o all’altro.

Al principio di opportunità tende a essere collegata la possibilità per il pubblico ministero di concludere un accordo con l’imputato (il cosiddetto plea bargaining degli ordinamenti di common law) attraverso il quale le parti decidono l’esito della controversia in modo stragiudiziale, estinguendo il processo (di solito l’imputato si dichiara colpevole di un reato meno grave o di una parte soltanto dei capi d’imputazione, ottenendo così una riduzione della pena).

Un’altra variabile è rappresentata dal grado di coinvolgimento del pubblico ministero nelle indagini per individuare l’autore del reato e per raccogliere le prove necessarie alla sua condanna.

Negli ordinamenti di common law le indagini sono svolte autonomamente dalla polizia giudiziaria, che trasmette gli elementi raccolti al pubblico ministero affinché decida, sulla base degli stessi, se esercitare o meno l’azione penale. Il pubblico ministero ha anche compiti di consulenza legale nei confronti della polizia ma, in generale, non ha poteri di direzione sulla stessa.

Nei paesi di civil law, il pubblico ministero ha un ruolo più attivo e gli sono attribuiti poteri di direzione nei confronti degli organi di polizia giudiziaria, anche se i rapporti tra i due organi variano da un ordinamento all’altro.

In alcuni paesi (per esempio, in Italia e in Giappone) le indagini sono condotte dal pubblico ministero che si avvale della polizia.

In altri (come la Germania) il pubblico ministero, nonostante possa condurre personalmente le indagini, delega di solito le stesse alla polizia, e il suo ruolo finisce per avvicinarsi a quello dei paesi di common law.

Ci sono poi paesi (ad esempio in Francia e sino al precedente codice di procedura penale, in Italia) nel quale il pubblico ministero, dopo un’indagine preliminare condotta avvalendosi della polizia, esercita l’azione penale, avviando la fase istruttoria del processo, di tipo inquisitorio, condotta da un giudice istruttore che procede alla raccolta e all’esame delle prove avvalendosi della polizia.

Se, in esito all’istruttoria, ritiene che si possa escludere la colpevolezza dell’imputato, il giudice istruttore lo proscioglie, altrimenti dispone il suo rinvio a giudizio, al quale segue una fase processuale che si svolge dinnanzi ad un diverso giudice con una procedura di tipo accusatorio.

In vari ordinamenti, tra i quali quello italiano, il pubblico ministero può in certi casi esercitare anche l’azione civile o, quantomeno, intervenire nel processo civile, quando è in gioco un interesse pubblico o a tutela di soggetti, come i minori, gli incapaci o le persone giuridiche, che non possono agire in prima persona (soprattutto nei casi di conflitto d’interessi con i soggetti che li rappresentano o che sono titolari dei loro organi).

I diversi ordinamenti attribuiscono al pubblico ministero anche funzioni amministrative in ambiti relativi all’amministrazione della giustizia, all’esecuzione delle pene e simili.

Negli stati comunisti oltre a svolgere le funzioni di pubblico ministero, ha compiti di sorveglianza sul rispetto della legge (la cosiddetta legalità socialista) da parte degli organi dello Stato.

In questa veste, può presentare, anche a seguito di esposti ricevuti dai cittadini, reclami agli organi che hanno adottato atti amministrativi illegittimi, chiedendone l’annullamento, può anche presentare proteste agli organi amministrativi per segnalare comportamenti (omissivi, per esempio) ritenuti in contrasto con la legge.

Un rappresentante della procuratura partecipa alle riunioni degli organi di governo, ai vari livelli, per assicurare che il loro lavoro si conformi al principio di legalità socialista.

La procuratura, con le particolari funzioni di sorveglianza delle quali si è detto, è stata mantenuta dalla costituzione della Russia dopo la dissoluzione dell’Unione Sovietica, mentre negli altri paesi dell’Europa orientale, dopo la caduta dei regimi comunisti, al pubblico ministero sono rimaste le funzioni tradizionali.

Il pubblico ministero è presente negli ordinamenti odierni, anche se il suo status e la sua organizzazione possono variare notevolmente dall’uno all’altro.

In particolare, si nota una netta differenza tra gli ordinamenti di civil law e quelli di common law.

Negli ordinamenti di civil law i funzionari del pubblico ministero sono solitamente denominati “procuratori della repubblica”, “dello stato”, “del re” o simili.

Sono ordinati in una gerarchia con un’articolazione territoriale che di solito riflette quella degli uffici giudiziari.

Ai funzionari di più alto livello è frequentemente attribuito il titolo di “procuratore”.

Alcuni ordinamenti prevedono che per reati di minore rilevanza le funzioni di pubblico ministero siano espletate da funzionari di polizia o da magistrati onorari (come in Italia).

In determinati ordinamenti di civil law, tra i quali l’Italia e la Francia, i funzionari del pubblico ministero sono magistrati e appartengono allo stesso ordine, la magistratura, del quale fanno parte i giudici.

Essi costituiscono la cosiddetta magistratura requirente in contrapposizione alla magistratura giudicante costituita dai giudici.

Il fatto che appartengono allo stesso corpo dei giudici non implica che godano delle stesse garanzie di indipendenza assicurate a costoro.

In Italia, dove giudici e magistrati del pubblico ministero godono di garanzie equivalenti, si deve considerare eccezionale, perché in molti ordinamenti di civil law i magistrati del pubblico ministero dipendono dal governo e, in particolare, dal ministro della giustizia, anche se i poteri attribuiti a quest’ultimo variano notevolmente, dalla semplice vigilanza fino alla preminenza gerarchica (come in Francia).

In altri ordinamenti di civil law i funzionari del pubblico ministero non appartengono al potere giudiziario ma al potere esecutivo e sono inseriti nel ministero della giustizia (come in Germania e in Austria) o costituiscono un apparato organizzativo autonomo che fa capo al procuratore generale. Quest’ultimo in alcuni ordinamenti dipende dal ministro della giustizia (come in Spagna o nei Paesi Bassi) o fa parte del governo (come in Messico o in Polonia), mentre in altri (come in Cile, Brasile e Venezuela) è indipendente dai tre poteri dello Stato, e il pubblico ministero si viene a configurare come una sorta di potere a sé.

Negli Stati comunisti il procuratore, posto a capo della procura, ha rango di ministro ed è eletto dal parlamento.

Siano magistrati o funzionari del potere esecutivo, i funzionari del pubblico ministero sono giuristi. Sono per lo più reclutati con un concorso,  il procuratore, quando è posto a capo di un apparato organizzativo autonomo, è di solito nominato dal governo (come in Spagna), eletto dal parlamento (come in Venezuela) o nominato dal governo con l’approvazione del parlamento (come in Brasile). In Svizzera i funzionari del pubblico ministero sono di nomina politica, i procuratori del Ministero pubblico federale sono nominati dal Consiglio federale, i procuratori dei singoli Stati dal gran consiglio degli stessi.

Negli ordinamenti di common law il prosecutor, che svolge le funzioni di pubblico ministero nel processo penale, è tipicamente un avvocato, nell’esercizio di queste funzioni è considerato un professionista legale, soggetto alle relative responsabilità, sebbene dipenda dallo Stato o da un ente pubblico territoriale.

Nei paesi di civil law il pubblico ministero è concepito come rappresentante della collettività, “parte imparziale” del processo, mentre nei paesi di common law il prosecutor è visto come rappresentante della vittima del reato.

In molti ordinamenti di common law (Australia, Canada, Inghilterra e Galles, Irlanda del Nord) i prosecutor fanno capo al director of public prosecutions, di nomina governativa.

Questo, di solito, dipende a sua volta dall’attorney, che fa parte del governo.

Negli Stati Uniti i prosecutor che svolgono la loro attività presso le corti federali dipendono dall’attorney federale, quelli che lavorano presso le corti statali fanno capo a organi locali variamente denominati (district attorney, commonwealth’s attorney, state’s attorney, county attorney), soggetti alla vigilanza dell’attorney general dello stato, che in alcuni stati sono nominati dall’esecutivo locale (il governatore dello stato, l’organo di governo della contea) mentre in altri sono eletti dal popolo.

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