L’anniversario dell’istituzione delle Regioni a statuto ordinario cade in un anno nefasto per il Paese, coincidendo con l’emergenza sanitaria epidemiologica da Covid-19, la cui gestione probabilmente sollecita la classe politica ad un ripensamento delle potestà legislative regionali in materia di sanità.
Il legislatore nazionale, dopo una stagione sociale e politica turbolenta che vede il suo apice nell’esplosione della contestazione giovanile alla fine degli anni Sessanta del Novecento, dà avvio al processo statale di regionalizzazione con la piena attuazione dell’VIII Disposizione Transitoria della Costituzione repubblicana, entrata in vigore nell’ormai lontano 1948. Era stabilito che “le elezioni dei Consigli regionali e degli organi elettivi delle amministrazioni provinciali sono indette entro un anno dall’entrata in vigore della Costituzione”, rinviando alle leggi parlamentari di regolamentare “per ogni ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni”.
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Il dibattito parlamentare sull’opportunità o meno di indire le elezioni dei Consigli regionali non fu affatto scevro da contrasti, anche aspri, tra i convinti fautori della svolta regionale e coloro che, invece, non ritenevano affatto urgente la questione, o per il prevalere di posizioni centraliste o per le preoccupazioni dettate dal pesante onere che ne sarebbe derivato per le finanze statali.
Dall’approvazione della cosiddetta “legge Bergmann”[1] nel 1948, per iniziativa di tre senatori del Partito Repubblicano, con cui sostanzialmente si stabiliva la proroga di un anno della norma costituzionale transitoria, alle iniziative legislative del VII Governo guidato dal leader democristiano Alcide De Gasperi, ovvero il provvedimento recante le disposizioni in materia elettorale regionale – non adottato dalle Camere e ritirato nel gennaio 1950 – e la Legge 10 febbraio 1953, n. 62, nota come “legge Scelba”, dal nome dell’allora Ministro dell’Interno, il siciliano Mario Scelba, sulla istituzione ed il funzionamento degli organi regionali[2]: il quadro politico è attraversato da un acceso dibattito in seno al partito di maggioranza, ossia la Democrazia Cristiana, da un lato favorevole alla regionalizzazione dello Stato, dall’altro lato tormentata da una possibile vittoria del blocco delle sinistre alle elezioni regionali in alcune aree del Paese; gli orientamenti delle altre forze politiche erano diversificati; mentre i repubblicani erano favorevoli ed i liberali attendisti, i partiti di destra, ossia il Partito Nazionale Monarchico, il Movimento Sociale Italiano e parte del Blocco Nazionale, erano antiregionalisti poiché temevano la disgregazione dell’unità ed indivisibilità del Paese, sancita dall’art. 5 della Costituzione.
La svolta politica avviene nella seconda metà degli anni Sessanta: nella stagione dei governi di centro-sinistra la questione regionalista occupa un posto centrale nell’agenda governativa. Già nel 1960 fu istituita la “Commissione di studi per l’attuazione delle Regioni di diritto comune”, presieduta dal democristiano Aldo Moro, con lo scopo di modificare la normativa del 1953 ed elaborare un piano economico per finanziare le future regioni. Lo stesso Moro pone il tema della regionalizzazione al centro del programma politico del I Governo da lui presieduto, che apre la stagione politica del “centro-sinistra” (si chiamò “Centro-Sinistra organico” la coalizione tra la Democrazia Cristiana, il Partito Socialista Italiano, il Partito Socialdemocratico Italiano ed il Partito Repubblicano Italiano): nel discorso di insediamento davanti alle Camere, nel dicembre 1963, il leader democristiano conferma l’interesse del nascente governo per l’attuazione dell’ordinamento regionale, affermando che esso rappresenta “la più alta espressione dell’autonomia in uno Stato democratico, corrisponde con le dimensioni più adatte alla organica soddisfazione di rilevanti interessi locali al di fuori del centralismo burocratico, contrasta la tendenza al livellamento della vita economica, sociale, politica e culturale della Nazione, condiziona una reale riforma pubblica più vicina ai cittadini e da essi più controllata”. Nel giugno 1967, durante il III Governo Moro, su iniziativa dell’allora Ministro dell’Interno, Paolo Emilio Taviani, è approvata la Legge 17 febbraio 1968, n. 108, contenente “Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale”. Nel provvedimento legislativo è stabilito che le elezioni degli organi regionali, a suffragio universale e diretto, sarebbero state svolte “contemporaneamente alle elezioni comunali e provinciali”, entro la fine degli anni Sessanta.
Con un ritardo di ben ventidue anni rispetto al dettato costituzionale, si dà avvio, agli albori degli anni Settanta, al processo di decentramento politico-territoriale che porta alla piena realizzazione dello Stato regionale con la costituzione delle regioni a statuto ordinario: dal riconoscimento della piena autonomia legislativa ed amministrativa al trasferimento delle connesse competenze e funzioni. Caratterizzato da contrastanti posizioni in materia di decentramento sia della classe politica che delle burocrazie centrali – timorose di vedere eroso parte del proprio potere decisionale – tale processo, del quale i principali artefici sono stati i senatori democristiani Eugenio Gatto, Ministro s. p. per i Problemi relativi all’attuazione delle Regioni, sia nel III Governo Rumor (28 marzo 1970 – 6 agosto 1970), sia nel Governo Colombo (6 agosto 1970 – 18 febbraio 1972) e Tommaso Morlino, Ministro s. p. per i Problemi relativi alle Regioni nel IV Governo Moro (23 novembre 1974 – 12 febbraio 1976), inizia con l’approvazione della Legge 16 maggio 1970, n. 281 recante “Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a Statuto ordinario”; quindi, la Legge 23 dicembre 1970, n. 1084, rubricata “Modificazioni alla legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulla costituzione e sul funzionamento degli organi regionali”, il D.P.R. 15 gennaio 1972, n.8, recante “Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionali e dei relativi personali ed uffici”, poi, la Legge 22 luglio 1975, n. 382, rubricata “Norme sull’ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione”, per l’iniziativa dei Ministri dell’Interno e del Bilancio e Programmazione Economica, rispettivamente i democristiani Luigi Gui ed Emilio Colombo, ed infine il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, recante “Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382”, a firma sempre di Morlino, Ministro del Bilancio e della Programmazione Economica, con delega alle Regioni, e di Francesco Cossiga, Ministro dell’Interno del III Governo Andreotti (30 luglio 1976 – 13 marzo 1978), con cui sono state trasferite e delegate le funzioni amministrative statali inerenti alle materie indicate nell’art. 117 della Costituzione.
Alle prime elezioni regionali, svoltesi tra il 7 e l’8 giugno del 1970, che vede un’altissima affluenza elettorale (su 30.877.491 di elettori, votarono ben 28.547.643, con una percentuale del 92,45%), la Democrazia Cristiana risulta la prima forza politica, conquistando 287 seggi, con il 37,83% pari a 10.303.236 voti, seguita dal Partito Comunista Italiano, con 200 seggi ed il 27,86% pari a 7.586.983 voti; a seguire, il Partito Socialista Italiano, con 67 seggi ed il 10,42% di voti, pari a 2.837. 451, il Partito Socialista Democratico Italiano, con 41 seggi ed il 6,97% di voti, pari a 1.897.034 e così via.
Un’ulteriore passo di questo tormentato percorso politico-legislativo riguarda l’approvazione degli statuti ordinari, iniziata con l’esame dei relativi testi da parte del Senato alla fine del 1970 e con l’atto conclusivo deliberato nell’aprile 1971; trasmessi con procedura d’urgenza alla Camera, furono approvati senza alcuna modifica nel maggio 1971. Le uniche eccezioni riguardarono gli statuti delle regioni Abruzzo e Calabria, approvati rispettivamente il 22 luglio ed il 28 luglio 1971.
Il processo legislativo regionalista si chiude con l’emanazione, tra il 14 ed il 15 gennaio 1972, degli undici decreti delegati con cui si perfeziona il trasferimento ai nuovi enti territoriali delle funzioni amministrative di varie materie, tra cui quelle inerenti l’agricoltura, la pesca e la caccia, le circoscrizioni comunali e la polizia locale, i trasporti, l’assistenza sanitaria ed ospedaliera, il turismo, l’urbanistica, l’assistenza scolastica, la viabilità, i musei, le biblioteche, la formazione professionale, l’artigianato. Si completa così la formazione del sistema delle autonomie locali e la contestuale nascita dello “Stato delle autonomie”, il cui comparto normativo ha subito un’ampia ed organica revisione nel 2001 con la riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione, operata con la Legge Cost. n. 3.[3]
Le vicende che hanno caratterizzato il processo di creazione delle istituzioni regionali hanno avuto rilevanti implicazioni anche sociali; basti pensare ai cosiddetti “moti di Reggio”, noti anche come la “rivolta di Reggio”, scoppiati nel luglio 1970 per contestare la decisione governativa di aver individuato Catanzaro come capoluogo di regione e conclusasi, dopo l’impiego dell’esercito e dei carri armati, nel febbraio 1971, grazie anche alla mediazione politica dell’allora Presidente del Consiglio Emilio Colombo, promotore del cosiddetto “pacchetto Colombo”, consistente nella scelta del governo nazionale di individuare Catanzaro sede della giunta regionale e Reggio Calabria, invece, sede del consiglio regionale.
Trascorsi cinquant’anni, è l’ora di un bilancio sull’esistenza di tali enti, cresciuti a dismisura sia da un punto di vista burocratico che finanziario: nel dibattito politico è intervenuta di recente la proposta di riforma denominata “regionalismo differenziato”, i cui parametri non possono che essere il rispetto del dettato costituzionale dell’art. 119 e del principio dei “livelli essenziali delle prestazioni” che vanno comunque garantiti su tutto il territorio nazionale[4].
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* Docente di “Legislazione dei Beni Culturali” e di “Diritto dell’informazione” presso l’Accademia di Belle Arti di Catania e presidente, socio fondatore, dell’”Osservatorio sulle Pubbliche Amministrazioni” (www.osservatorioppaa.it).
Note
[1] Il riferimento è alla Legge 24 dicembre 1948, n. 1465, rubricata “Elezioni regionali”, proposta dai senatori Giulio Bergmann, Giovanni Conti e Giovan Battista Raja, appartenenti al P.R.I.
[2] Sull’applicabilità della “legge Scelba”, in particolare sull’art. 10 (la cui disposizione prevede che le leggi parlamentari intervenute a modificare i principi fondamentali relativamente alla competenza legislativa ripartita tra Stato e Regioni, abrogano le norme regionali in contrasto con esse, introducendo, inoltre, l’obbligo perentorio per i consigli regionali, entro i successivi novanta giorni, di apportare le necessarie modifiche), si è pronunciato il Consiglio di Stato, in Adunanza Plenaria, con la Sentenza n. 2 del 7 aprile 2008 (Ud. 10 marzo 2008), secondo cui la sopra citata norma “non risulta abrogata né esplicitamente, né implicitamente, da leggi sopravvenute e, in particolare, dalla Legge n. 131 del 5 maggio 2003, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3”; di fatto, dunque, una conferma della piena vigenza dell’art. 10, utile ad abrogare eventuali norme emanate da Regioni a Statuto ordinario in contrasto con norme statali. Su tale argomento vedasi: G. ROLLA, 2014, L’organizzazione territoriale della Repubblica, Giuffrè, Milano.
[3] Cfr. A. MORRONE, 2005, L’ordinamento regionale tra riforme e controriforme, in AA.VV., Istituzioni e dinamiche del diritto, Giappichelli, Torino.
[4] A. RUGGERI, 2002.
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