Legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche

1. Dall’interesse diffuso all’interesse collettivo. Tutelabilità in giudizio dell’interesse collettivo.
2. L’interesse ambientale e i soggetti legittimati ad agire in giudizio
3. Sulla delega alle articolazioni territoriali delle associazioni ambientalistiche
4. Sull’ambito materiale della legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche.

1. Dall’interesse diffuso all’interesse collettivo. Tutelabilità in giudizio dell’interesse collettivo

L’interesse diffuso è definito come quell’interesse privo di titolare, latente nella comunità, in quanto comune a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente.[1]

È dunque un interesse adespota, caratteristica quest’ultima che ha costituito l’ostacolo principale alla sua tutelabilità in giudizio, ragione che ha spinto la giurisprudenza a trovare opportuni rimedi al fine di aggirare l’impasse.

A tal fine, è stata elaborata la tesi della trasformazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo, ossia di quell’interesse che fa capo a un ente esponenziale di un gruppo non occasionale, interesse che è “comune a tutti i soggetti facenti parte della collettività, il quale, proprio perché comune, si soggettivizza in capo all’ente stesso. Da ciò consegue che tale interesse non costituisce posizione soggettiva dei singoli, bensì posizione propria dell’ente esponenziale”.[2]

La trasformazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo si realizza proprio attraverso l’individuazione di organismi collettivi che agiscono istituzionalmente e statutariamente per la sua tutela, divenendo portatori di una posizione soggettiva giuridicamente rilevante che li legittima ad impugnare provvedimenti amministrativi e ad opporsi a comportamenti della p.a. che siano lesivi della posizione giuridica protetta.

In definitiva, può dirsi che “l’ente esponenziale o collettivo è lo strumento che consente la giustiziabilità dei c.d. interessi diffusi, cioè degli interessi omogenei e indifferenziati degli appartenenti alla categoria, atteso che è con la costituzione dell’ente esponenziale che l’interesse diffuso, sino a quel momento adespota e indifferenziato, si soggettivizza e si differenzia, assurgendo al rango di interesse legittimo meritevole di tutela giurisdizionale”.[3]

2. L’interesse ambientale e i soggetti legittimati ad agire in giudizio

Il termine ambiente costituisce un concetto multidimensionale di difficile determinazione, ragione per la quale non è facile individuare una nozione di ambiente che sia apprezzabile in termini giuridici.

Ad ogni modo, l’interesse ambientale può certamente qualificarsi come interesse collettivo, in ragione della esistenza delle associazioni ambientalistiche.

La tutela dell’ambiente, difatti, spetta alle associazioni di protezione ambientale riconosciute dalla normativa nazionale, quali enti collettivi deputati istituzionalmente alla sua protezione.

In aggiunta, la giurisprudenza amministrativista riconosce – giusta la ricorrenza di specifici presupposti, di cui infra – la legittimazione processuale anche alle associazioni non riconosciute, nonché alle articolazioni territoriali di quelle riconosciute.

In ordine alla legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche, dunque, si fa riferimento al criterio del c.d. “doppio binario”, che distingue tra:

– legittimazione ex lege delle associazioni di protezione ambientale di livello nazionale riconosciute (cfr. artt. 13 e 18 l. n. 349/86), individuate con apposito decreto del Ministero della Transizione Ecologica, a cui è data facoltà di intervenire nei giudizi di danno ambientale e di ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi;

– legittimazione giudiziale, con riferimento a quelle associazioni non riconosciute e/o articolazioni territoriali di quelle riconosciute, la quale andrebbe accertata dal Giudice caso per caso e avendo riguardo alla sussistenza di tre presupposti,   quali: 1. gli organismi devono perseguire statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale; 2. devono possedere un adeguato grado di rappresentatività e stabilità; 3. devono avere un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (criterio della c.d. vicinitas).[4]

Per queste ultime, poi, la giurisprudenza ha precisato che “l’accertamento della legittimazione ad agire non implica alcun automatismo, gravando sull’associazione ricorrente l’onere di esporre nel ricorso introduttivo, in termini sufficientemente precisi, gli elementi di fatto e di diritto posti a fondamento della propria legittimazione, che non può essere solo vantata”; ciò al fine “di non creare spazi alla giustiziabilità di interessi non motivati con solidi e concreti riferimenti alla realtà sostanziale sottostante”.^[5]

Il criterio del doppio binario si giustificherebbe in quanto “il potere di individuazione esercitato in sede normativa generale non esclude il concorrente potere del giudice di accertare, caso per caso, la sussistenza della legittimazione ad agire dell’associazione ambientalista che abbia proposto un ricorso giurisdizionale, con riferimento ai diversi parametri elaborati per l’azionabilità degli interessi diffusi in materia ambientale”.[6]

L’affermazione sopra riportata è frutto della valorizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale, per il quale l’intervento pubblico istituzionale assume carattere sussidiario rispetto all’iniziativa privata, nel senso che il primo si giustifica in quanto i privati cittadini e le loro libere associazioni non siano in grado di soddisfare efficacemente interessi ed esigenze di ordine generale; quindi – sempre in base alla sussidiarietà orizzontale – l’apporto dei singoli e delle formazioni sociali và valorizzato nell’ambito del procedimento amministrativo, con conseguente possibilità per questi ultimi di sindacare in sede giurisdizionale l’esercizio di detta funzione.[7]

In definitiva, può ritenersi sussistere un duplice sistema di accertamento della legittimazione ad agire delle associazioni ambientalistiche.[8]

Giova rilevare, in conclusione, che non sono mancate posizioni di segno contrario, le quali hanno escluso, ad esempio, la legittimazione dei “comitati istituiti in forma associativa temporanea, con scopo specifico e limitato, costituenti una proiezione degli interessi dei soggetti che ne fanno parte, poiché questi, in quanto tali, non possono intendersi portatori in modo continuativo di interessi diffusi radicati nel territorio; diversamente si consentirebbe una sorta di azione popolare, non ammessa dal vigente ordinamento”.[9]

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3. Sulla delega alle articolazioni territoriali delle associazioni ambientalistiche

Visto il riconoscimento operato dal legislatore della legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche individuate con apposito decreto ministeriale, ci si è chiesto della possibilità in capo a queste ultime di “delegare” la predetta legittimazione alle proprie articolazioni territoriali.

La giurisprudenza pare orientata per la sostanziale impossibilità di procedere ad una siffatta delega, rilevando il carattere eccezionale della legittimazione attribuita dal legislatore solo all’associazione nazionale.

È stato puntualizzato, invero, che “in una situazione come quella in discorso, in cui la legittimazione ad agire discende direttamente dalla legge, neppure la previsione statutaria potrebbe assegnare ad articolazioni interne dell’ente associativo la contitolarità della predetta legittimazione, che resta in capo all’ente di carattere nazionale accreditato in sede ministeriale (v. Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2006, n. 3478)” (Consiglio Stato ad. plen., 11 gennaio 2007, n. 2, emanata con riferimento a codice del consumo, ma sulla base di principi estensibili a tutte le ipotesi di legittimazione ex lege di associazioni rappresentative di interessi collettivi)”.[10]

Se in termini generali vale quanto sopra, è stato comunque affermato che “il ricorso sottoscritto dal Presidente di una sede regionale di Legambiente deve ritenersi proposto non da un organo decentrato, ma dall’associazione nazionale, a nulla rilevando che l’associazione sia rappresentata in giudizio dal presidente regionale, posto che a norma dello Statuto associativo (art. 24) la rappresentanza in giudizio spetta non solo al presidente nazionale, ma anche ai presidenti regionali. E se è vero che la posizione legittimante all’impugnativa non può essere distribuita verso le articolazioni territoriali, ma resta in capo all’ente che ne è titolare in virtù di investitura legale eccezionale, è altrettanto vero che le disposizioni statutarie possono disciplinare il potere di stare in giudizio in rappresentanza della persona giuridica o associazione”.^[11]

4. Sull’ambito materiale della legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche

Altra questione è quella relativa all’ambito materiale di estensione della legittimazione processuale delle associazioni ambientalistiche, ossia se essa si estenda o meno anche alla contestazione di atti di natura urbanistica.

In risposta a tale quesito, la giurisprudenza ha ritenuto che la legittimazione ad agire delle associazioni implica anche la possibilità di impugnare atti aventi finalità urbanistica-edilizia, “poiché la materia ambientale, per le peculiari caratteristiche del bene protetto, si atteggia in modo particolare: la tutela dell’ambiente, infatti, lungi dal costituire un autonomo settore d’intervento dei pubblici poteri, assume il ruolo unificante e finalizzante di distinte tutele giuridiche predisposte a favore dei diversi beni della vita che nell’ambiente si collocano, assumendo un carattere per così dire trasversale rispetto alle ordinarie materie e competenze amministrative, che connotano anche le distinzioni fra ministeri”.[12]

Difatti, “il concetto di tutela del bene ambiente deve intendersi in senso ampio, potendo comprendere ogni situazione idonea a cagionare un pregiudizio all’ambiente, quantunque in via diretta finalizzato alla tutela di interessi di natura più circoscritta o diversi”; ne consegue che, “anche in riferimento a contestazioni rivolte ad atti di natura urbanistica, è possibile riconoscere la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, ogni qualvolta si deduca che tali atti sono idonei a compromettere l’ambiente”  [13]

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Note

[1] Manuale di diritto amministrativo, Chieppa R. – Giovagnoli R., Giuffrè, 2017, p. 121 e ss.

[2] T.A.R. Lazio, sez. II, Sentenza del 30 maggio 2019, n. 6861

[3] Consiglio di Stato, Sezione 4, Sentenza del 18 novembre 2013, n. 5451. Nella stessa direzione, si veda Tribunale Amministrativo Regionale Toscana, Sezione 2, Sentenza 1° aprile 2011, n. 567, per il quale “l’interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo, e diventa, quindi, interesse legittimo tutelabile in giudizio, solo nel momento in cui, indipendentemente dalla sussistenza della personalità giuridica, l’ente dimostri la sua rappresentatività rispetto all’interesse che intende proteggere. Rappresentatività che deve essere desunta da una serie di indici elaborati – non senza contrasti in effetti – dalla giurisprudenza nel corso degli ultimi anni”.

[4] Consiglio di Stato, Sezione 4, Sentenza 17 maggio 2022, n. 3885. Ex multis, Tribunale Amministrativo Regionale SICILIA, Sezione 1, Sentenza 13 giugno 2013, n. 1741

[5] Tribunale Amministrativo Regionale Piemonte, Sezione 2, Sentenza 26 maggio 2008, n. 1217

[6] Tribunale Amministrativo Regionale LIGURIA, Sezione 1, Sentenza 18 marzo 2004, n. 267.

[7] Cfr. Tar Liguria n. 267/2004 cit.

[8] Tribunale Amministrativo Regionale Puglia, Sezione 1, Sentenza 12 maggio 2011, n. 800

[9] Tribunale Amministrativo Regionale VENETO, Sezione 2, Sentenza 27 gennaio 2015, n. 89. In senso conforme, si veda Tribunale Amministrativo Regionale LOMBARDIA, Sezione 2, Sentenza 28 ottobre 2010, n. 4456, per il quale “deve essere negata la legittimazione (anche in caso di impugnazione di provvedimenti ad efficacia territoriale circoscritta) delle articolazioni territoriali di Associazioni riconosciute ex art. 13 L. n. 349/1986, e cioè di soggetti associativi i quali non agiscono allegando una propria ed autonoma legittimazione ma ripetono il titolo legittimante da quello ex lege conferito all’Associazione nazionale di cui fanno parte”.

[10] Tar Puglia n. 800/2011 cit.

[11] Tribunale Amministrativo Regionale LOMBARDIA, Sezione 1, Sentenza 11 febbraio 2015, n. 441

[12] Tribunale Amministrativo Regionale Lombardia, Sezione 2, Sentenza 9 maggio 2013, n. 1203

[13] Consiglio di Stato, Sezione 2, Sentenza 19 aprile 2021, n. 3170