Udienze da remoto nel processo amministrativo: come funzionano?

Le udienze “da remoto” nella giustizia amministrativa: lo stato dell’arte alla luce dei recenti interventi emergenziali da COVID-19

di Gambetta Davide, Avv.

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SOMMARIO 1. L’udienza da remoto: possibili perplessità 2. L’udienza da remoto nel processo amministrativo nella cornice della disciplina emergenziale 3. I “momenti” del processo amministrativo nell’emergenza COVID-19 4. Il D.L. 30 aprile 2020, n. 28 e la nuova “quarta fase”: l’opzione tra udienza da remoto e processo cartolare 5. Quando e quomodo dell’udienza da remoto nel processo amministrativo dell’emergenza 6. L’alternativa delle brevi note: ibridazione dell’udienza telematica 7. La trattazione interamente documentale 8. Bibliografia essenziale.

Con il decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, in vigore dal 1° maggio, è stata ulteriormente riveduta e riorganizzata la gestione operativa dei processi civili, penali, amministrativi, contabili e militari nel difficile momento di emergenza epidemiologica da COVID-19 che sta interessando la nazione.

In particolare, con riguardo alla giustizia amministrativa, il decreto legge si è occupato analiticamente (e pressoché esclusivamente) delle c.d. udienze con collegamento da remoto, tema che – con riguardo a ogni giurisdizione – negli ultimi giorni ha agitato le riflessioni dottrinali e ha suscitato un acceso dibattito tra gli operatori del settore.

  1. L’udienza da remoto: possibili perplessità

L’udienza da remoto rappresenta una potenziale soluzione tecnologico-giuridica all’impossibilità di celebrazione ordinaria delle udienze nelle forme tradizionali. L’attenzione verso questa particolare modalità di svolgimento dell’udienza è andata accentuandosi nella recente crisi sanitaria che ha interessato il paese a causa dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, crisi che ha indotto il legislatore a meditare soluzioni tecnologiche sempre nuove per tutelare tutela della salute pubblica, tra le quali l’impiego di strumenti informatici a garanzia dei soggetti coinvolti nel del processo.

L’udienza da remoto è una formula tecnologica innovativa, che presenta diversità sostanziali rispetto all’udienza tradizionale, e che non ha incontrato il favore universale degli operatori del settore. Azni, è stata da più fronti avversata, in quanto ritenuta inidonea a garantire l’effettività del contraddittorio tra le parti, l’integrità dell’oralità, la coerenza e organicità del momento processuale.

In epoca recente, l’esigenza di garantire il funzionamento della macchina processuale anche nella delicata situazione nazionale, ha indotto a una rimeditazione di queste perplessità e a maggiore attenzione per questa opzione. Lo stesso Consiglio Nazionale Forense, con un comunicato del suo presidente f.f. Maria Masi, ha mostrato apertura alle udienze telematiche, intendimento già cristallizzato anche nell’approvazione di protocolli per la gestione in telematico di alcune specifiche tipologie di udienza (ad esempio, quelle di sorveglianza).

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  1. L’udienza da remoto nel processo amministrativo nella cornice della disciplina emergenziale

Nel processo amministrativo, l’udienza da remoto – nel breve volgere della crisi sanitaria nazionale – ha vissuto alterne fortune. Inizialmente prevista tra le soluzioni tecniche possibili per il superamento delle difficoltà organizzative in essere, è poi stata temporaneamente accantonata in favore di una (transitoria) completa documentalizzazione (o cartolarizzazione) del processo amministrativo, anche nella sua fase tradizionalmente orale.

Proprio in questo frangente è emerso l’anomalo istituto delle brevi note”, da depositarsi nell’immediatezza dell’udienza, che, nella concezione del legislatore, avrebbero dovuto rappresentare un idoneo surrogato del dibattimento orale. A tal proposito, è stato sollevato a più riprese l’insufficienza strutturale di un (ulteriore) contraddittorio cartolare nel sostituire la ben più effettiva tutela della possibilità di interlocuzione diretta con il giudice.

Assumendo a raffronto la disciplina processuale delle altre giurisdizioni, se è pur vero che, ad esempio, nel processo tributario, l’udienza pubblica è solo eventuale ai sensi dell’art. 33 del Codice del Processo tributario, resta pur sempre un diritto della singola parte richiederla e quindi invocare (e imporre) l’oralità nel contesto di un processo che è solo nella sua strutturazione di default interamente documentale.

Con il decreto legge 30 aprile 2020, n. 28, l’udienza da remoto è stata nuovamente prevista nel processo amministrativo come istituto processuale ora alternativo alla trattazione completamente documentalizzata. A questa disciplina emergenziale è dedicato il presente lavoro.

  1. I “momenti” del processo amministrativo nell’emergenza COVID-19

Per comprendere esattamente il volgere delle vicende processuali amministrative nella cornice della delicata crisi epidemiologica in corso e il ruolo che in tale ambito può ora svolgere la nuova udienza telematica, occorre ricordare che – nella cornice dell’emergenza – la giustizia amministrativa ha vissuto una evoluzione per “fasi”: in principio tre, ora, con l’ultimo Decreto Legge pocanzi citato, quattro.

In una prima fase (8 marzo – 6 aprile) tutte le udienze pubbliche e camerali sono rinviate d’ufficio.

Nella seconda fase (6 aprile – 15 aprile), è stata prevista la possibilità, anche per una sola delle parti, di richiedere il rinvio dell’udienza (pubblica o camerale) fino a due giorni prima della celebrazione. In alternativa, la relativa causa è passata in decisione, con facoltà per tutte le parti di depositare fino a due giorni prima brevi note d’udienza. Si sono affacciate per la prima volta in questo frangente le “brevi note”, che hanno avuto sin da principio un promettente futuro nel processo amministrativo dell’emergenza.

Queste prime due fasi sono state accompagnate dalla sospensione straordinaria di tutti i termini processuali, con le forme e i modi dell’art. 54 del Codice del Processo Amministrativo e con scadenza al 15 aprile.

Nella terza fase (15 aprile – 30 giugno 2020) è stata prevista la celebrazione delle udienze, senza partecipazione dei difensori e con possibilità per i magistrati di ricorrere a collegamenti da remoto, come è effettivamente avvenuto nell’esperienza diretta di molti Tribunali Amministrativi Regionali. Ancora una volta, come nella seconda fase, la discussione orale è stata surrettiziamente sostituita dalla facoltà di presentare “brevi note”. Sono state – in questo intervento – del tutte espunte le previsioni che concretizzavano l’eventualità di udienze da remoto. L’opzione principale – nonché unica – selezionata dalla normativa emergenziale è stata quella dell’udienza non partecipata, con supplemento di contraddittorio cartolare.

Il legislatore ha poi approntato una soluzione per l’integrità del diritto di difesa in relazione a quei termini che – computati a ritroso dalle udienze ricadenti in questa terza fase – fossero ricaduti nel periodo di sospensione straordinaria previsto fino al 15 aprile 2020.

Ove la parte avesse lamentato la decadenza da uno dei termini in discorso, determinata dal periodo di sospensione straordinaria e quindi evidentemente a lei non imputabile, avrebbe potuto sollecitare il giudice al fine di ottenere una rimessione in termini, presentando istanza fino a due giorni prima dell’udienza (istanza implicante la rinuncia alla facoltà di presentazione delle “brevi note”).

  1. Il D.L. 30 aprile 2020, n. 28 e la nuova “quarta fase”: l’opzione tra udienza da remoto e processo cartolare

Il D.L. 30 aprile 2020, n. 28 ha modificato la geometria della terza fase, ridimensionata temporalmente con nuova sostanziale scadenza al 31 maggio 2020, e introdotto un quarto (e ad oggi ultimo) periodo di contenimento, che si estende fino al 31 luglio 2020.

In questa quarta fase (30 maggio-31 luglio 2020) è ancora esclusa la possibilità di ordinaria celebrazione delle udienze. Sostitutivamente, è prevista la possibilità che le udienze si tengano da remoto ovvero, in alternativa, che il relativo procedimento sia interamente “cartolarizzato”, come previsto per la terza fase.

Quanto all’udienza da remoto, fino a cinque giorni prima dell’udienza, per gli affari cautelari, ovvero fino al termine di scadenza delle memorie di replica, per le pubbliche udienze, ciascuna parte può formulare istanza affinché la trattazione avvenga con modalità telematiche, in particolare con videocollegamento da remoto.

Il legislatore dell’emergenza prevede che l’istanza debba necessariamente essere accolta, se formulata congiuntamente da tutte le parti, mentre – ove le parti non siano tutte concordi e assumano differenti posizioni sull’opportunità di un’udienza da remoto – la decisione è rimessa dal presidente del collegio, previa mediazione degli interessi in gioco.

Resta salvo il diritto del presidente del collegio, anche in assenza di specifica istanza di parte, di disporre sempre e in ogni caso l’udienza da remoto, previa valutazione di opportunità. Evidentemente, questa facoltà potrà essere attivata ove il presidente ritenga che l’interlocuzione con le parti, nella forma della videoconferenza, sia necessaria al fine di risolvere dubbi e chiarire aspetti oscuri della controversia. Trova così soluzione il dibattuto problema sulla eventuale “necessità di chiarimenti” del collegio, che – nel regime di un processo interamente cartolare – imporrebbe al giudice di pronunciare un provvedimento interlocutorio e rinviare l’udienza, producendo una irrazionale dilatazione temporale e un dispendio di attività giurisdizionale.

  1. Quando e quomodo dell’udienza da remoto nel processo amministrativo dell’emergenza

L’udienza da remoto è quindi attivabile, nella quarta fase sia d’ufficio, sia su istanza congiunta di tutte le parti, sia su istanza di anche solo una delle parti e previa valutazione di opportunità del presidente del collegio.

La norma contiene poi una clausola di salvezza, che limita la possibilità di svolgimento delle udienze telematiche, ancorandola alle risorse effettivamente disponibilità presso i singoli uffici e subordinandola a una valutazione di funzionalità del sistema informatico. La norma prevede che le specifiche modalità di svolgimento dell’udienza da remoto siano specificamente indicate dalla segreteria in una comunicazione da inviare alle parti entro il giorno antecedente. Sul punto, nel recente dibattito tra gli operatori del settore, anche nel corso di recentissimi convegni e incontri, è stata fortemente auspicata – con riguardo a ogni settore della giurisdizione – la necessità di protocolli e prassi uniformi, che interpretino l’esigenza di unità del quomodo, al fine di garantire l’immediatezza di utilizzo delle nuove tecnologie. L’affermarsi di prassi disorganiche produrrebbe infatti, una disuniformità complessiva del sistema e, per gli avvocati con affari localizzati in più uffici giudiziari, un significativo aggravio di impegno.

Sul profilo della funzionalità del sistema, la norma ha cura di ribadire che, anche da remoto, l’udienza deve pur sempre essere svolta con «modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l’effettiva partecipazione dei difensori». Questa previsione evidentemente si traduce in un’affermazione di principio, a valere come monito nella scelta delle specifiche tecnologie da impiegare per l’effettività della celebrazione.

È infine previsto che, nel corso dell’udienza, sia accertata l’identità dei partecipanti e sia confermata la libera e volontaria partecipazione, anche al fine di garantire un trattamento dei dati personali pienamente consapevole.

Infine, è disposto che, con apposite norme regolamentari, sia determinato il tempo massimo di ogni intervento e replica.

  1. L’alternativa delle brevi note: ibridazione dell’udienza telematica

In relazione alle udienze telematiche, l’art. 4 del Decreto Legge 30 aprile 2020, n. 28, comma 1, nella sua parte finale sembrerebbe poi prevedere un’ipotesi eccezionale di partecipazione “cartolare” all’udienza telematica, che rappresenterebbe un inedito assoluto rispetto al tessuto normativo previgente e alle stesse aspettative degli operatori del settore.

La norma, in verità non particolarmente perspicua, dopo aver disciplinato le modalità dell’udienza telematica prevede che in alternativa” alla partecipazione all’udienza telematica, il difensore possa depositare (anche qui) brevi note fino al giorno stesso dell’udienza, con il limite delle ore 9 antimeridiane oppure, nel medesimo termine, richiesta di passaggio in decisione. Come conseguenza di tale deposito, il difensore è “dato presente in udienza”, attestazione rilasciata nell’evidente presupposto che il contributo documentale si inserisca fisiologicamente nell’oralità (digitale) della celebrazione.

L’udienza, disposta nella forma telematica, diventerebbe per tale via ibrida, in parte cartolarizzata, in parte orale. Una tale opzione ricostruttiva, forse dettata dall’auspicabile intento di consentire la partecipazione anche solo documentale del procuratore che non intenda collegarsi da remoto, appare però incoerente con il principio di oralità che informa la ratio stessa delle previsioni di udienze telematiche.

È infatti evidente che ove sia stata chiesta e concessa (o, a maggior ragione, disposta d’ufficio) la trattazione nella forma dell’udienza telematica, tale decisione è stata evidentemente mossa dall’insufficienza del mezzo documentale, nello specifico processo, ai fini del decidere.

La possibilità di sostituire la partecipazione con collegamento da remoto mediante il deposito di note parrebbe in chiara contraddizione con queste esigenze, che hanno fondato la convocazione stessa dell’udienza. Si tratta, evidentemente, di una criticità aperta.

  1. La trattazione interamente documentale

Come si anticipava, l’udienza in forma telematica appare però, nel tessuto della normativa emergenziale relativa al processo amministrativo, unicamente un’opzione.

Anzi, alla luce del chiaro disposto normativo, tale modalità di celebrazione rappresenta semmai un’eccezione rispetto al default, per di più sottoposta a una (ben) triplice condizione: l’iniziativa della parte o del giudice, nelle forme anzidette, l’effettività del contraddittorio e delle garanzie processuali, la funzionalità del sistema informatico.

Anche nella residua parte dei casi, ove non sia disposta l’udienza da remoto, resta però ferma l’impossibilità di svolgere le udienze con celebrazione in presenza. L’art. 4 del D.L. 30 aprile 2020, n. 28 prevede infatti che sino al 31 luglio 2020 in nessun caso possa tenersi la discussione orale nel senso classico, con la compresenza fisica delle parti e dei difensori. La norma prevede infatti, in generale la proroga al 31 luglio di tutti i termini che, negli articoli 84, commi 3, 4, lettera e),  5,  9,  e  10 del decreto legge 17 marzo 2020 n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27 erano fissati al 30 giugno.

L’eventualità di default resta quindi quella già configurata dal D.L. previgente: le udienze, pubbliche e camerali, si terranno con la sola partecipazione dei magistrati e del personale di segreteria, anche con modalità telematiche, senza interventi di parti e difensori.

Nei dibattiti che hanno recentemente interessato la questione, si è rimarcato il carattere eminentemente documentale del processo amministrativo, nel quale il contributo dell’oralità alla decisione è forse meno rilevante rispetto ad altre giurisdizione.

Questa ricostruzione non ha incontrato l’unanime favore degli operatori del processo, nella rinnovata consapevolezza che l’udienza (e l’audizione dei difensori) rappresentano pur sempre uno snodo fondamentale nelle garanzie processuali di ogni giurisdizione.

Le norme emergenziali che disciplinano quest’ultima modalità di udienza, nella coscienza di sottrarre alla disponibilità delle parti e dei loro procuratori il fondamentale momento dell’oralità, hanno inteso riequilibrare le occasioni di difesa con l’istituto – già più volte richiamato – delle “brevi note”, le cui criticità sono state già sinteticamente richiamate.

Resta quindi, di fondo, un problema strutturale di integrità del processo, per una via interamente documentalizzato, a scapito dell’oralità, per l’altro è stato non agevolmente incanalato nella dimensione telematica attraverso gli strumenti tecnologici, ma con una (anomala) clausola di salvezza che consente alla singola parte di prediligere la cartolarità.

In questi termini è, ad oggi, lo stato dell’arte in materia di udienze “da remoto” nel processo amministrativo, nella complessa cornice della disciplina speciale dettata a causa dell’emergenza sanitaria da COVID-19.

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Il volume tratta del diritto amministrativo nella sua completezza, con un linguaggio semplice e approfondito, funzionale alla preparazione di concorsi ed esami. Il testo è aggiornato a:• Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Legge di Bilancio 2020) intervenuta, tra l’altro, sul...



Bibliografia essenziale

D’Alessandri, Coronavirus: vademecum della Giustizia Amministrativa per tenere le udienze da remoto, in Il quotidiano giuridico, 23 marzo 2020

D’Alessandri, Emergenza Coronavirus: le regole per le udienze in videoconferenza della Corte dei conti, in Il quotidiano giuridico, 6 aprile 2020

Donini, Le udienze civili in videoconferenza: un futuro ancora da scrivere, in questa rivista, 8 aprile 2020

Gambetta, Processo amministrativo e COVID-19: le criticità del regime emergenziale alla luce dei recentissimi interventi normativi, in questa rivista, 14 aprile 2020

Gentilucci, Le grinfie del coronavirus anche sulla giustizia amministrativa e quella contabile, in in questa rivista, 2 aprile 2020

Morelli, Udienze da remoto: trattazione scritta “virtuale” con la collaborazione degli avvocati, 30 marzo 2020

Morelli, Giustizia amministrativa: dal 16 aprile riprenderanno le udienze, in Altalex.it, 9 aprile 2020

Oliverio, COVID-19 e processo amministrativo: disposizioni di coordinamento per lo svolgimento delle udienze, in ilprocessotelematico.it, 10 marzo 2020

Paolantonio, Il processo amministrativo dell’emergenza: sempre più “speciale”, in lamministrativista.it, 10 aprile 2020

Profili, L’impatto dell’emergenza Covid-19 sul processo amministrativo alla luce della recente legislazione d’urgenza, in ildirittoamministrativo.it, 21 marzo 2020

Reale, Processo telematico e udienze da remoto: le novità della conversione del Cura Italia, 27 aprile 2020

M.A. Sandulli, Il “D.l. credito” proroga la sospensione dei termini del procedimento amministrativo e, un po’, anche quelli dei giudizi amministrativi, in lamministrativista.it, 10 aprile 2020

M.A. Sandulli, Riflessioni “costruttive” a margine dell’art. 36, co. 3, d.l. n. 23 del 2020. Proposta per una possibile soluzione per contemperare il diritto al “pieno” contraddittorio difensivo con le esigenze organizzative nei giudizi amministrativi, in giustizia-amministrativa.it, 10 aprile 2020

M.A. Sandulli, N. Posteraro, Procedimento amministrativo e Covid-19. Primissime considerazioni sulla sospensione dei termini procedimentali e sulla conservazione dell’efficacia degli atti amministrativi in scadenza nell’art. 103, in federalismi.it, 13 marzo 2020

Pisaneschi, Udienze civili: i sistemi di videoconferenza ai tempi del Coronavirus, in Il quotidiano giuridico, 30 marzo 2020

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Gambetta Davide

Davide Gambetta è avvocato del foro di Roma e dottorando di ricerca in Scienze Giuridiche e Politiche. È giudice arbitro, contributore di riviste giuridiche, nonché responsabile di un portale di informazione sul diritto scolastico ed esperto esterno di un'amministrazione pubblica in materia di tutela dei beni culturali. È componente del comitato scientifico di una scuola giuridica. Ha all'attivo un volume, quattro contributi in volumi collettanei, oltre venti pubblicazioni e circa un centinaio di articoli giuridici. E’ Direttore del Portale web sui diritti degli studenti sportellosuidiritti.altervista.org Si occupa in prevalenza di diritto amministrativo, diritto condominiale e immobiliare, diritto alla privacy, diritto all'oblio, tutela del consumatore, tutela dei soggetti deboli, diritti emergenti. È autore di oltre 50 articoli di diritto, anche in lingua inglese, e di un volume in materia di arbitrato.


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