La voce servizi universali nel memorandum d'intesa su lavoro pubblico e riorganizzazione delle Amministrazioni Pubbliche - per una nuova qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche, firmato il 18 gennaio 2007 dal Ministro per le Riforme e le Innova

La voce servizi universali nel memorandum d’intesa su lavoro pubblico e riorganizzazione delle Amministrazioni Pubbliche – per una nuova qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche, firmato il 18 gennaio 2007 dal Ministro per le Riforme e le Innova

di Sambuelli Laura

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PREMESSE COMUNITARIE
Al punto uno del Memorandum si passa dalla nozione di servizio pubblico a quello di servizio universale, per l’intero settore del lavoro pubblico e delle pubbliche amministrazioni. Da questo punto di vista il Memorandum ha un importanza storica e le sue premesse sono rinvenibili nella legislazione comunitaria e internazionale. La definizione di cosa significhi assicurare un servizio universale si trova nella Direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002 relativa al “servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica”: ossia “la fornitura di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo accessibile” (articolo 4). Secondo la Direttiva citata: << La qualità e il prezzo del servizio sono fattori determinanti in un mercato concorrenziale e le autorità nazionali di regolamentazione dovrebbero essere in grado di controllare la qualità del servizio prestato dalle imprese designate quali imprese soggette ad obblighi di servizio universale>> (articolo 17).
Il nuovo soggetto istituzionale di “impresa soggetta ad obblighi di servizio universale” rende chiaro che se la direttiva è dettata in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica, il numero delle imprese, pubbliche e private, coinvolte, è potenzialmente molto più ampio.
Per comprendere il nuovo linguaggio e la nuova grammatica del Memorandum firmato in data 18 gennaio 2007 da Governo e Organizzazioni Sindacali, bisogna passare attraverso non solo la direttiva 2002/22/CE in tema di servizi universali, ma ancor più attraverso la direttiva Bolkestein, relativa ai servizi nel mercato interno, presentata dalla Commissione Europea nel febbraio 2004 e definitivamente approvata da Parlamento e Consiglio il 12 dicembre 2006, divenendo formalmente la direttiva 2006/123/CE. Annunciata come un provvedimento rivolto a diminuire la burocrazia ed i vincoli alla competitività nei servizi per il mercato interno, la direttiva Bolkestein definisce (art. 4) i servizi come: «Ogni attività economica che, secondo l’art. 50 del Trattato istitutivo, si occupa della fornitura di una prestazione oggetto di contropartita economica».
Questi servizi in pratica sono l’erogazione di energia elettrica e di qualsiasi altra risorsa energetica, l’erogazione di acqua, i servizi di sicurezza, il turismo, lo sport, la cultura, la sanità, la scuola,  l’istruzione. Esclusi dalla nozione di servizi regolamentati dalla direttiva sono solo la fornitura di servizi finanziari, perché già contemplata da un apposto Piano d’Azione Ue, la fornitura di servizi riguardanti il settore delle comunicazioni elettroniche, e la fornitura di servizi in materia di tasse. Esclusi questi tre campi, il resto sarà appannaggio del privato, sottoposto ai medesimi principi ispiratori e criteri guida. Nella direttiva Bolkestein poi, il principio comunitario dell’armonizzazione viene sostituito dal principio del Paese d’origine (PPO). Secondo questo principio, un fornitore di servizi è sottoposto alla legge del Paese in cui ha sede l’impresa, e non a quella del Paese dove fornisce il servizio. Con il principio del Paese d’origine, la direttiva si pone in realtà in  contrapposizione con l’art. 50 del Trattato istitutivo della Comunità europea, secondo cui «il fornitore di servizi può esercitare a titolo temporaneo la sua attività nel Paese in cui fornisce la prestazione alle stesse condizioni che questo Paese pratica alle imprese nazionali». Il principio del Paese d’origine è ciò che concretamente permette di deregolamentare e privatizzare i servizi.
IL MEMORANDUM
Il Memorandum firmato dal Governo e da Cgil, Cisl e Uil il 18 gennaio 2007 su lavoro pubblico e riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche è un avvio più esteso in tal senso, e direttamente nel cuore della pubblica amministrazione considerata nella sua interezza e totalità. Di seguito una breve analisi dei contenuti e del linguaggio usati negli undici punti in cui il Memorandum è suddiviso.  
Punto primo
Una profonda riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche è un passaggio obbligato affinché l’economia italiana torni su un sentiero di crescita duratura. Per rendere più attrattiva la scelta di vivere e di investire in Italia, per dare spazio alla capacità dei cittadini, dei lavoratori e delle imprese, di innovare, è necessario un deciso miglioramento della qualità dei servizi pubblici che essi utilizzano. Dalla produzione e dall’accesso a servizi universali e di qualità, di cui le Pubbliche Amministrazioni rimangono l’asse portante, dipende la stessa disponibilità dei diritti di cittadinanza previsti dal nostro ordinamento costituzionale. Investire nella qualità della Pubblica Amministrazione è indispensabile per dare efficacia all’azione pubblica nel quadro di imparzialità, buon andamento e legalità. Alle risorse necessarie può e deve concorrere la riduzione degli sprechi e la responsabilizzazione dei centri di spesa.
 
·         L’adozione  della voce di servizi universali nel contesto di riferimento, la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche,  è un passo importante nella costruzione della nuova grammatica giuridica universale e verso la stesura della Carta dei Diritti Universali,  incomplete, ma già molto sviluppate. Il Memorandum definisce tali diritti di cittadinanza come quelli previsti dal nostro ordinamento costituzionale – che non comprende una pluralità di diritti di cittadinanza, ma solo una nozione unitaria di tale stato giuridico, condizione, nonché diritto da cui discendono i relativi doveri. Nella Costituzione, nella parte prima, sono descritti, questi sì pluralmente, i diritti e i doveri dei cittadini. I diritti di  cittadinanza erano plurali, quale esempio paradigma, nell’antico impero romano, ove esistevano diverse forme di cittadinanza e libertà. In parallelo infatti, l’idea base e originaria del servizio pubblico era invece che quasi certamente il costo economico di esercizio sarebbe stato negativo, ma che la collettività avrebbe sopportato questo onere, riconoscendo come prevalente l’interesse a fornire a tutti l’accesso al godimento di quel bene di identica qualità, come realizzazione del principio di uguaglianza, affermazione di un  diritto  inalienabile  della  persona  in quanto tale,  a  prescindere  anche   dallo  status  di cittadino. [1]
·         Notiamo, a chiusura del primo punto, un’ulteriore metamorfosi della voce risorse, con l’avvicinarsi dell’aggettivo necessarie che presuppone la possibilità del verificarsi del suo contrario, in tema di tagli agli sprechi, smantellamento, e via dicendo.
 
Punto secondo
 
La riorganizzazione della Pubblica Amministrazione e delle funzioni pubbliche, a livello centrale e locale, deve essere ispirata all’obiettivo di accrescere la produttività del sistema Paese. Ciò esige che siano create condizioni di misurabilità, verificabilità e incentivazione della qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche. In questo modo si valorizzano le professionalità dei lavoratori pubblici; la dirigenza pubblica può trovare la motivazione e l’incentivo per perseguire in modo trasparente e giudicabile la missione che le è assegnata.
 
 
·         Il secondo punto in tema di riorganizzazione esplicita le coordinate fra centro e periferia, fra pubblica amministrazione considerata unitariamente e singolarmente e le diverse e plurali amministrazioni. Come le direttive comunitarie agiscono a livello di principi generali, così anche un Memorandum (cose da ricordare) agisce dal medesimo livello propulsore di fonte del diritto ultima e superiore, ed il rapporto centro periferia è presto esplicitato nell’idea di pianificazione che segue nel testo.
Punto terzo
 Il miglioramento delle funzioni pubbliche richiede un concorso coordinato: I) della legislazione a sostegno della piena contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico; II) delle disposizioni contrattuali del settore pubblico; III) della disciplina delle procedure e del sistema di contrattazione (nazionale e integrativa); IV) dell’esercizio dei diversi e distinti livelli di responsabilità; V) del sistema dei controlli e della semplificazione e delle regole contabili e amministrative; VI) della infrastruttura tecnologica; VII) delle strutture e dei modi di comunicazione con i destinatari dei servizi; VIII) dei meccanismi di reclutamento e dei sistemi di formazione del personale; IX) dell’utilizzo delle nuove tecnologie ed in modo particolare del telelavoro. In questo nuovo impianto gli aumenti di efficacia e di efficienza dovranno essere perseguitiricorrendo alle esternalizzazioni solo per le attività no core, limitando il ricorso alle consulenze nelle pubbliche amministrazioni, e riducendo il numero di incarichi dirigenziali. Andranno inoltre realizzati risparmi sull’acquisto di beni e servizi e misure che diano piena garanzia di imparzialità e di trasparenza nel sistema degli appalti pubblici. In tale ultimo senso è diretta anche l’ottimizzazione dei servizi ispettivi e di vigilanza in materia di lavoro.
 
·         Si rileva qui la dichiarazione resa in tema di contrattualizzazione del rapporto di lavoro. Argomento ripreso nel punto 7 del Memorandum dalla parte opposta: il necessario riferimento, invece, alle norme di diritto pubblico che regolano il settore.
·         Il riferimento ai modi di comunicazione con i destinatari dei servizi, in parallelo con lo sviluppo della infrastruttura tecnologica rende sempre più concreta l’ipotesi che l’esercizio concreto dei (diversi) diritti universali di cittadinanza sarà presto sempre piu’ legato alla effettiva connessione in rete degli utenti.
·         Notiamo la differenza di senso e misura storica che passa fra le parole di meccanismi di reclutamento di cui al punto tre del Memorandum con quelle di cui all’articolo 97 della Costituzione: agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni (al plurale) si accede tramite pubblico concorso.
·         Nella parte finale del punto tre si passa dalle necessarie garanzie da apprestare in tema di trasparenza sugli appalti pubblici, all’ottimizzazione dei servizi ispettivi e di vigilanza in materia di lavoro. Poiché i due argomenti non hanno null’altro in comune, dobbiamo aspettarci un’esternalizzazione e privatizzazione in questo importante e vasto settore.
 
Punto quarto
 
Per dare finalmente attuazione in modo credibile a questi obiettivi generali si è concordato che le iniziative di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche vengano attuate attraverso indirizzi e criteri generali concordati in connessione con il rinnovo dei contratti. Questi indirizzi dovranno promuovere, attraverso leve contrattuali, amministrative e normative, azioni profonde di riorganizzazione fra loro omogenee e coerenti. Esse saranno realizzate da ogni Amministrazione, locale e centrale, in relazione alle specifiche funzioni svolte e alle competenze legislative e regolamentari: la riorganizzazione richiede infatti una combinazione di strumenti e orientamenti di carattere generale e di progetti specifici, necessariamente diversi da Amministrazione a Amministrazione. In attuazione degli indirizzi politici, il responsabile della gestione predispone apposito piano operativo i cui obiettivi e modalità attuative sono oggetto di confronto con le parti sociali. In questo ambito, si procederà al riesame di tutte le forme di esternalizzazioni e di consulenze in atto per prevedere una progressiva reinternalizzazione di quelle core e valutare per le altre, secondo l’indirizzo richiamato, l’efficacia e l’ efficienza.
 
 
·         Gli obiettivi sono quelli di sempre, dalla prima riforma del pubblico impiego del 1983: efficacia, economia ed efficienza. La volontà si rinnova, ed i modi devono diventare credibili.
·         Con l’aggettivo generali a proposito degli obiettivi, il punto quattro è ancora un’avocazione dei poteri al centro, poiché i criteri generali degli atti di indirizzo per il perseguimento degli obiettivi devono essere dati in sede di rinnovo dei contratti a livello centrale per l’intera P.A. considerata al singolare, e gli indirizzi generali, seguendo il significato delle parole usate, saranno poi realizzati dalle singole e diverse amministrazioni.
·         Fatto notevole e consequenziale: viene meno il principio della separazione fra politica e gestione: In attuazione degli indirizzi politici, il responsabile della gestione predispone…piano operativo.
·         Come nel punto che precede anche qui si fa menzione alla reinternalizzazione delle attività, dicendo solo che sarà opportuno per le attività già esternalizzate o ancora da esternalizzare, valutare, secondo l’indirizzo richiamato, l’efficacia e l’efficienza, ed è facile comprendere come le tre parole di valutazione, efficacia ed efficienza, non taumaturgiche di per se stesse, siano un rimando non esplicitato ad altre sedi di governo, gestione e scelte.
 
Punto quinto
 
 
 
In questo quadro, e comunque nell’ambito della legislatura, i sistemi di reclutamento pianificati dovranno portare alla scomparsa del precariato. Il ricorso a lavoro flessibile potrà avvenire, in base a tipologie e limiti individuati nella contrattazione collettiva. Nel breve termine, il precariato esistente che si è sedimentato in modo disordinato col passare degli anni in un contesto di blocco delle assunzioni, sarà assorbito mediante il ricorso a prove per quanti non siano già stati sottoposti a tali verifiche all’atto del primo ingresso nello svolgimento di attività nelle P.A. secondo le modalità e le risorse previste dalla Legge Finanziaria 2007.
 
 
·         I sistemi di reclutamento pianificato porteranno fine alla disoccupazione… pardon, al precariato.
·         Il lavoro flessibile è disciplinato nella contrattazione collettiva, a livello di governo, quindi pianificato anch’esso, sotto controllo.
·         Il punto quinto chiude ricordando le effettive risorse stanziate in finanziaria sull’argomento.
 
Punto sesto
 
Per quanto specificamente riguarda il sistema delle Regioni, ivi compresa la Sanità, e delle Autonomie locali, in ragione della autonomia costituzionalmente riconosciuta, gli interventi attuativi dei principi contenuti nel presente memorandum saranno oggetto di un ulteriore specifico accordo con le Organizzazioni Sindacali. In questo ambito, passi importanti verso la responsabilizzazione effettiva degli Enti, sia relativamente al rapporto tra gli stessi e le comunità amministrate, sia rispetto agli obiettivi di contenimento della spesa, sono contenuti nella stessa Legge Finanziaria 2007. Il riordino terrà conto della ridefinizione delle competenze dello Stato e del sistema Regioni – Autonomie locali, unitamente all’individuazione dei livelli più appropriati di governo dei processi di innovazione e di coordinamento e controllo dei risultati. Per quanto riguarda gli Enti Pubblici non economici il Governo realizzerà un apposito tavolo di confronto con le Organizzazioni Sindacali applicativo del presente accordo.
 
 
·         Per Regioni Comuni e Sanità il Memorandum ed i suoi principi saranno oggetto di ulteriore specifico accordo.
·         Per gli Enti Pubblici non economici, e con buona pace per l’autonomia statutaria loro riconosciuta dalla legge 88/1989, l’accordo dovrà essere meramente applicativo  del Memorandum di livello centrale.
 
 
Punto settimo
 
Deve essere garantito che le fonti legislative e contrattuali rispettino gli ambiti di competenza quali definiti dalle norme generali sul lavoro pubblico. Le azioni normative, amministrative e contrattuali si ispireranno agli indirizzi e criteri generali di seguito indicati.
 
·         Qui la piena contrattualizzazione di cui al punto tre del Memorandum è ricondotta alle norme generali del diritto pubblico, spettando alle norme del diritto pubblico fissare gli ambiti di competenza delle fonti contrattuali rispetto a quelle legislative, in armonia con una costante nel Memorandum, la pianificazione generale dall’alto e dal centro, come il modello offerto delle direttive comunitarie ed internazionali, che agiscono a livello di principi generali, consente, suggerisce ed impone. [2]
 
Il seguito del punto sette prevede undici indirizzi e criteri generali cui le azioni normative, amministrative e contrattuali devono ispirarsi. Di seguito i principi cui quindi non solo le azioni contrattuali dovranno ispirarsi, ma anche quelle normative, ponendosi gli indirizzi e criteri generali di cui al punto sette del Memorandum al rango piu’ elevato delle fonti di un ordinamento.
 
1) Misurazione della qualità e quantità dei servizi. L’adozione e la diffusione di un metodo fondato sulla fissazione di obiettivi e sulla misurazione dei risultati dell’azione amministrativa possono e devono costituire la base dell’intero impianto di riorganizzazione della PA. La misurazione dei servizi in tutte le amministrazioni, deve divenire lo strumento con cui valutare il conseguimento degli obiettivi delle azioni amministrative, fissati in termini sia di realizzazioni, sia di effetti sul benessere dei cittadini. Deve essere la base e il riferimento oggettivo per la valutazione della dirigenza. Si tratta di produrre e pubblicizzare informazione di qualità, in via continuativa, sui risultati effettivamente conseguiti, anche sulla base di indagini sulla percezione degli utenti. Il Governo assumerà con tempestività le misure necessarie per conseguire le finalità qui indicate, anche estendendo il ricorso agli indicatori provenienti dalla contabilità· economica e usando come benchmark esperienze in corso di avvio. Vanno anche previsti sedi e momenti di misurazione, anche sperimentali, che vedano la partecipazione delle Amministrazioni, delle Organizzazioni Sindacali e degli utenti.
 
·         La quantità è per definizione misurabile, con la misurazione della qualità sono necessari ulteriori indicatori di riferimento, che nella contrattazione integrativa divengono livelli attesi di competenza, e, con nuovo e discutibile linguaggio, nelle attività di formazione, anche: “manutenzione” del ruolo. [3]
 
2) Accesso ai pubblici impieghi e pianificazione del turn-over. L’accesso per concorso resta la modalità ordinaria per tutti i livelli della PA. La scelta dei settori prioritari di destinazione e la programmazione e attuazione del reclutamento e delle assunzioni devono svolgersi in modo periodico e continuo, in un orizzonte di medio periodo e in coerenza con i vincoli finanziari, in modo da soddisfare un fabbisogno di personale che emerga da un’analisi comparata delle esigenze tra le diverse unità dell’Amministrazione rispetto agli obiettivi di Governo. Verranno introdotti sistemi utili a decongestionare i concorsi, definendo in modo rigoroso e puntuale i requisiti di partecipazione e razionalizzando le procedure selettive e valutative, e sperimentando concorsi comuni alle diverse Amministrazioni.
 
·         Il Memorandum, sebbene si ponga ad elenco di principi che devono guidare non solo l’agere delle pubbliche amministrazioni, ma anche la legislazione in materia, non abolisce l’articolo 97 della Costituzione, e non potrebbe. Nel testo si distingue però fra reclutamento e assunzioni, le ultime (residuali) di cui agli antichi concorsi, ed  il reclutamento attuale, in vista di tagli agli sprechi e al non necessario, e in vista di una riorganizzazione delle diverse amministrazioni, secondo i principi generali fissati nel Memorandum, ed in un’ottica di un’unica grande amministrazione guidata dal Governo e dalle tre organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e di  livello confederale.
 
                3) Accesso alla dirigenza pubblica. Per la dirigenza si ricorrerà ordinariamente a concorsi pubblici, integrati da appropriate attività formative, come strumento di selezione. Nell’ambito dei concorsi riservati al personale interno, verranno individuati metodi appropriati e trasparenti per dare rilievo alle attività e ai risultati conseguiti dai candidati all’interno dell’Amministrazione.
 
4) Dirigenza: riassetto normativo e contrattuale e autonomia di bilancio. Il numero complessivo dei dirigenti pubblici deve essere ridotto, abbassando il rapporto medio dirigente/personale con vantaggi di efficienza, razionalità organizzativa e di spesa: una quota delle economie deve essere destinata alla valorizzazione delle posizioni organizzative del personale non dirigente. La dirigenza va articolata, eliminando ogni progressione automatica e collegando, con modalità da definire nei CCNL, gli incarichi e le loro retribuzioni ai risultati della valutazione nell’ambito di un processo selettivo documentato e verificabile, e togliendo alla attuale graduazione degli uffici la funzione esclusiva di meccanismo automatico di differenziazione retributiva. Il riassetto deve prevedere autonomia del dirigente nell’individuare la migliore organizzazione della propria struttura nell’ambito del sistema delle relazioni sindacali previsto dai CCNL, nonché autonomia di utilizzazione del proprio budget al fine di conseguire gli obiettivi di gestione, con l’opportunità di reinvestire nella propria stessa struttura parte dei risparmi conseguiti. Questa autonomia deve essere esercitata nell’ambito del sistema di relazioni sindacali prevista dalle disposizioni legislative e contrattuali vigenti. L’affidamento degli incarichi di funzione dirigenziale avverrà attraverso procedure negoziali improntate a principi di trasparenza e pubblicità. Infine, l’uscita deve costituire l’esito estremo di risultati negativi, mentre deve essere rigorosamente limitato lo spoils system alle figure apicali e a quegli incarichi dichiarati aventi natura fiduciaria dagli organi di governo in cui possono essere chiamati anche esterni all’Amministrazione. Deve essere introdotto per le funzioni dirigenziali di I fascia e di livello superiore, il principio generale della rotazione di ogni incarico, dirigenziale in tempi di durata massima fissati con chiarezza. Nel caso in cui tale rotazione comporti mobilità fuori dalla sede di residenza verranno individuati meccanismi contrattuali di sostegno e incentivazione, mediante agevolazioni economiche sia dirette sia indirette, conseguibili attraverso il ricorso all’autonomia di bilancio delle singole Amministrazioni.
 
5)Valutazione. La dirigenza deve essere valutata coniugando le disposizioni normative e contrattuali vigenti, prendendo a riferimento la misurazione dei servizi, i parametri di capacità manageriale, nonché i risultati conseguiti valutati, con l’ausilio di appositi nuclei, secondo modalità previste dal CCNL, dai livelli funzionali dirigenziali superiori. Il sistema di incentivazione della dirigenza sarà legato alla verifica della relazione fra le risorse disponibili utilizzate (strumentali e umane) e realizzazioni ed effetti in termini di servizi, rispetto a obiettivi prefissati. La valutazione del personale con posizione organizzativa seguirà simili criteri, in analogia a quanto previsto in alcuni comparti di contrattazione, superando rigide definizioni legislative. Nel quadro dei contratti collettivi, all’introduzione di questi criteri saranno affiancate l’attribuzione alla dirigenza di effettivi poteri di gestione del personale e la previsione di adeguati sistemi di garanzia, nell’ambito del sistema di relazioni sindacali.
 
·         Si ribadisce l’importanza dei risultati da contrapporsi alle progressioni automatiche, definendo alla voce di automatiche quelle che un tempo si fondavano sul possesso del titolo di studio e sull’anzianità maturata nella qualifica. Di specifico, anche, inizia a delinearsi il contrapporsi binario di due tipi di personale, a fronte delle miriadi di qualifiche funzionali degli ordinamenti antecedenti la contrattazione collettiva del 1999: la dirigenza, ed il personale delle posizioni organizzative. Se l’accesso alla dirigenza è ancora il concorso, affiancato da ulteriori previsioni, non da ultimo, per gli interni, il raggiungimento concreto dei risultati di budget, per l’affidamento di incarichi di funzione dirigenziale, invece, si prescrive di provvedere tramite procedure negoziali, senza ulteriori, specifiche, precisazioni.
·         In un sistema pianificato di libero mercato il licenziamento o la messa in mobilità ha diversi vocaboli: uscita, se non addirittura esodo (vedi infra al numero 10 del punto 7). L’uscita, ha i suoi aggettivi, e nelle linee direttive e di principio di cui al Memorandum, deve costituire l’esito estremo, di nuovo,  demandando ad altre fonti la specifica regolamentazione della materia.
·         Di rilievo è la comparsa, innanzi all’aggettivo di selettive riferito alle procedure, dell’ulteriore aggettivo di valutative. Nella vigenza dell’articolo 8 dello Statuto dei lavoratori, nonché dell’articolo 112 lettera O del Codice della Privacy, la valutazione non può estendersi alla risorsa in sé e quale persona, ma solo sui risultati da essa conseguiti.
·         I Nuclei di Valutazione, la customer satisfaction, faranno la loro comparsa nei CCNL.
·         Preoccupante, nel senso di una possibile scomparsa delle garanzie tipiche di uno stato di diritto, è la proposizione secondo cui le posizioni organizzative, anche, verranno valutate, e secondo gli schemi utilizzati per la dirigenza, ma superando rigide definizioni legislative.
 
Poiché è proprio del diritto creare fattispecie precise, non rigide, al di fuori delle quali vige la libertà del cittadino.
 
 
 
 
 
6) Percorsi professionali. Il percorso professionale dovrà dipendere in modo più significativo dai risultati conseguiti, opportunamente valutati. Oltre che ai criteri indicati per l’accesso alla dirigenza degli interni dell’Amministrazione, per le posizioni organizzative e per il restante personale, andranno realizzate sperimentazioni mirate sui percorsi centrate su meccanismi dedicati e trasparenti di selezione basati anche sulla valutazione.
 
·         Il percorso professionale, l’antica carriera, dovrà dipendere sempre di più dai risultati, e questi – il problema della qualità – dovranno essere valutati. Al di fuori del pubblico concorso, criterio normale per l’accesso dall’esterno (vietato, salvo meccanismi in deroga, nel permanere del blocco delle assunzioni in finanziaria), quello che un tempo era definito alla voci di carriera e di selezioni interne, subisce ulteriori neologismi: per il restante personale al posto delle carriere andranno realizzate delle sperimentazioni mirate su percorsi centrate su meccanismi dedicati e trasparenti di selezione basati anche sulla valutazione. Ovviamente qui non ci troviamo più di fronte alle rigidità del diritto, ma a fattispecie flessibili, nuove,  corredate di apposite e diverse  grammatiche, tanto ricche di nomi e aggettivi quanto prive di azioni, di verbi.
 
 
7) Formazione e aggiornamento. Una volta svincolata da meccanismi di progressione interna, la formazione può riacquistare una natura effettivamente funzionale a incrementare la qualità e offrire al personale l’opportunità di aggiornarsi e di corrispondere all’evoluzione del fabbisogno di capacità. Affinché ciò avvenga, andrà decisamente migliorata la qualità dell’offerta formativa, promosso e monitorato il peso che alla formazione del personale viene dato da ogni singolo dirigente, valutati in modo continuativo gli esiti formativi. Verranno anche individuati enti bilaterali di formazione come nel settore privato.
 
·         E’ probabile ritenere che la formazione in un’ottica di ottimale organizzazione delle risorse, non solo costituirà una leva per variegate forme di appalto alle ditte che si occupano di formazione del personale, ma sarà presto dichiarata, come sottintende l’avverbio decisamente, dovere di ufficio.
 
 
8) Mobilità territoriale e funzionale. Per agevolare la mobilità territoriale del personale pubblico, statale, regionale e locale, a seguito di riorganizzazioni derivanti dagli indirizzi programmatici stabiliti e in attuazione del trasferimento di funzioni fra livelli istituzionali, verranno individuati meccanismi contrattuali di sostegno e incentivazione, mediante agevolazioni economiche sia dirette sia indirette, conseguibili anche attraverso il ricorso all’autonomia di bilancio. Sarà strutturato un sistema che favorisca l’incontro fra la "domanda" di Amministrazioni con carenze di personale e l’ ”offerta” di dipendenti che intendono cambiare collocazione, anche al fine di contribuire all’effettiva attuazione del decentramento delle funzioni amministrative. Verranno realizzate le semplificazioni e adottate le misure atte a rendere effettiva e fluida la mobilita’ fra Amministrazioni di uno stesso livello di governo.
                              
·         A monte vi sono gli indirizzi programmatici, e solo all’interno di questi sembra possa muoversi l’autonomia  (quale?) di bilancio, secondo la tendenza centrista più volta menzionata.
·         Il percorso sperimentale della voce risorsa è giunto da tempo  al suo giusto epigono e può venire chiaramente esplicitato: la merce fra domanda e offerta, ai fini dell’ottimale organizzazione dei diversi livelli di governo.
 
 
9) Esodi. Per il personale, in caso di accertato esubero di personale non ricollocabile con processi di mobilità, si devono prevedere forme incentivate di uscita o attuare norme già previste nei contratti collettivi. Forme volontarie incentivate di uscita andranno inoltre previste, con modalità da definire, anche tenendo conto di esperienze di altri paesi europei.
 
·         Il termine esodo è un termine di vasta portata, persino biblica, non sappiamo quali altri paesi europei l’abbiano usato a proposito di licenziamenti.
 
 
10) Relazioni sindacali nei processi di riorganizzazione. La riorganizzazione degli uffici pubblici che comporti nuovi riparti delle funzioni fra Amministrazioni o all’interno delle Amministrazioni stesse avverrà con il coinvolgimento delle Organizzazioni Sindacali e con esplicitazione dei costi e degli impatti sull’organizzazione del lavoro e con successivo, aperto confronto valutativo pubblico. Per quanto riguarda le riorganizzazioni interne ai Dipartimenti, esse saranno oggetto di preventiva informazione e concertazione con le Organizzazioni Sindacali, secondo le previsioni contrattuali vigenti.
 
·         Ritorna qui il discorso della percezione dell’utenza di cui sopra, ora esplicitato alla voce di pubblico confronto valutativo, con l’immancabile e gattopardesca previsione del coinvolgimento delle Organizzazioni sindacali
 
11) Contrattazione integrativa. La contrattazione integrativa si deve svolgere sulle materie e nelle modalità definite dai contratti nazionali. Le parti concordano nei prossimi rinnovi contrattuali di finalizzare l’utilizzo dei fondi anche per conseguire nella contrattazione integrativa risultati mirati alla qualità e la quantità dei servizi; ad esempio, l’ampliamento degli orari di apertura dei servizi, riduzione dei tempi di attesa, misure integrative di stabilizzazione del precariato, innovazioni di processo. Le risorse finanziarie destinate alla contrattazione integrativa sono individuate dai contratti collettivi evitando ricorsi a interventi legislativi e normativi per integrare le risorse non conseguenti ad accordi tra le parti finalizzati a specifici obiettivi di miglioramento della qualità dei servizi o a seguito di eventi straordinari o per l’implementazione di riforme amministrative.La contrattazione integrativa deve rispondere a criteri omogenei e cogenti dettati dai contratti collettivi nazionali in cui siano riflessi a fini premiali i risultati positivi della gestione. Saranno introdotti nei CCNL sistemi di valutazione e misurazione e criteri di accertamento dell’apporto individuale alla produttività. Il raggiungimento dei risultati costituisce uno strumento di differenziazione del trattamento economico. Sui risultati vanno altresì introdotti controlli concertati tra le Amministrazioni, le confederazioni sindacali e i cittadini utenti, predisponendo appositi strumenti di rilevazione del loro grado di soddisfazione dei servizi erogati, al fine di verificare l’effettiva efficacia delle politiche di gestione dell’incentivazione. Al tempo stesso, verrà assicurato che, come nella contrattazione nazionale, l’Amministrazione sia reale controparte del sindacato. Va, inoltre, affidata alla contrattazione nazionale la definizione di regole e criteri che contrastino la dispersione e la frantumazione degli ambiti e delle sedi di contrattazione integrativa. Va data attuazione all’Osservatorio per la contrattazione integrativa prevista dal decreto legislativo 165/2001.
 
·         Colpisce la previsione dell’introduzione nei CCNL di sistemi di valutazione in grado di esplicitare l’apporto quali-quantitativo individuale. Un supersistema, verrebbe da pensare, non tanto per la rilevazione quantitativa dei risultati e visto il processo di informatizzazione attuato nelle singole pubbliche amministrazioni in grado di rendere agevole tale tipo di controllo, quanto appunto per la previsione di un sistema che dai CCNL giunga all’individuo per giudicare non solo i suoi risultati da un punto di vista qualitativo, ma anche sulle qualità della risorsa in sé considerata, indipendentemente cioè dall’attività lavorativa svolta.
Con le immense problematiche che si aprono in tema di privacy e dignità della persona umana, qualora i dati di tale rilevazione qualitativa fossero effettivamente estrapolati, detenuti ed utilizzati. In Inail, ad esempio, il sistema di valutazione adottato e applicato al personale a partire dal gennaio del 2004, con la rilevazione e la misurazione del “potenziale” in batterie di strumenti di valutazione (BSV) e assessment center (AC), attraverso le tecniche usate dalle imprese aggiudicatarie del progetto (Luiss, KPMG e Tesi),­ ha estrapolato senza il consenso preventivo degli interessati, ma anzi dichiarando la partecipazione dovere d’ufficio, i dati dei dipendenti relativi al Q.I. (quoziente d’intelligenza) e misurato il grado di stress (dato attinente alla sfera psichica e quindi della salute) cui erano sottoposti i candidati nel rispondere a quesiti che si ripetevano l’uno con l’altro di poco alterati e tesi a delineare il profilo attitudinale e comportamentale del candidato stesso. Per dichiarazione espressa dell’amministrazione e per definizione della parola stessa, il potenziale, tradotto poi in un valore numerico, nulla aveva a che fare con la produttività ed i risultati effettivamente conseguiti dal singolo, con l’effetto, ancora da vedere se ottimale od efficiente, che l’oneroso appalto alle ditte aggiudicatici è servito per fare accedere al funzionariato dipendenti che si sono sottoposti di buona voglia all’inquisizione sulle caratteristiche personali, a discapito di altre, più riottose alla sottoposizione al medesimo tipo di gioco imposto, ma magari più produttive o in possesso di titolo di studio. Titolo di studio che tramite le procedure selettive basate su questo nuovo criterio di rilevazione e valutazione qualitativa sulle caratteristiche personali della risorsa e sulla disponibilità di questa ad esservi sottoposto, è stato possibile superare, attribuendo a mezza mattina di assessment un punteggio pari al diploma di laurea anche a dipendenti non in possesso di diploma di scuola media superiore. L’efficienza dei risultati si misura in archi di tempo dati e non è detto che il possesso di cultura sia per forza un costo nel mercato globale della concorrenza senza forme di attriti. (Sull’argomento si veda la segnalazione al Garante della privacy n. 50510 del 2006 in corso di istruttoria nell’ufficio competente avverso il metodo valutativo adottato in Inail.)
 
 
Punto ottavo
 
 
Al fine di attuare gli indirizzi esposti al punto 7, verranno individuate le misure e le norme conseguenti. Le disposizioni dei contratti daranno pieno seguito alle finalità sopra prefigurate. Il lavoro sui profili normativi individuerà anche gli impedimenti che derivano da norma di legge: verranno suggerite le modifiche legislative eventualmente necessarie, che il Governo poi promuoverà con provvedimenti separati. Gli indirizzi costituiranno anche la base di sperimentazioni decise e valutate congiuntamente. I provvedimenti che interessino anche il personale del Servizio Sanitario Nazionale, di Regioni e Enti Locali, saranno concordati con Regioni, Province e Comuni.
 
·         Nella nuova gerarchia delle fonti, agli indirizzi seguono le misure da adottare,  ed infine seguono le norme.
·         Il lavoro sui profili normativi, ovvero la revisione degli ordinamenti professionali in sede di rinnovo contrattuale, individuati gli impedimenti della fonte normativa, suggerirà le modifiche da adottare in sede di governo, di nuovo in un capovolgimento dell’ordine di sintassi costituzionale finora vigente.
·         Gli indirizzi sopra enucleati mirano direttamente alle sperimentazioni, oltrepassati gli impedimenti che derivano dalla legge, per esempio, in tema di valutazione, la normativa resa in materia  di privacy e dignità della persona di cui all’articolo 8 dello statuto dei lavoratori, norma ripresa all’articolo 112 lettera O del codice sulla Privacy.
·         Le sperimentazione saranno congiunte e totalitarie per le amministrazioni dello stato e del parastato, fatta salva un’autonomia riconosciuta al Servizio Sanitario nazionale, alle Regioni e agli Enti Locali.
 
 
Punto nono
 
 
 In attuazione degli indirizzi richiamati, verranno anche individuati i criteri generali (metodi per l’identificazione degli indicatori, obblighi informativi sui servizi, operatività, efficacia e trasparenza dell’azione dei nuclei di valutazione, obblighi e modalità di informazione in via continuativa, etc.) utili alla misurazione dell’efficacia e della qualità della Pubblica Amministrazione e alla piena accessibilità e verificabilità di tali informazioni.
 
·         Il sistema, per essere credibile, deve essere in grado di creare criteri generali del controllo e della valutazione, generali, pianificati dall’alto e dal centro, adattabili per ogni singola e diversa amministrazione considerata, fino al singolo e all’individuo. Un processo molto  ambizioso anche per lo stato dalle mire di pianificazioni più estese e totali.
                                                                             
Punto decimo
 
 
10. In coerenza con gli obiettivi di una nuova qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche, come delineati nel punto 1 del presente documento, si attiverà un apposito confronto sui temi della Scuola, della Ricerca, dell’Università e dell’Alta Formazione Artistica e Musicale.
 
                                                 
Punto undicesimo
 
 
11 Viene costituito un Gruppo di lavoro ristretto incaricato di dare agli indirizzi e criteri generali qui indicati, traduzione tecnica e operativa, anche ai fini della predisposizione da parte del Governo e dei Comitati di Settore, degli atti di indirizzo per il rinnovo di tutti i contratti di lavoro e dell’attuazione di norme. Contestualmente si definiranno gli incrementi contrattuali, in analogia con il metodo adottato con i protocolli degli anni 2002 e 2005.
               
                Roma, 18 gennaio 2007
Il Ministro per le Riforme e le Innovazioni
nella Pubblica Amministrazione
              Il Ministro dell’Economia e delle Finanze                                         
CGIL, CISL, UIL
       
 
OSSERVAZIONI CONCLUSIVE SUL MODELLO
 
 
Dal memorandum emerge un modello di governo centrale assolutamente invasivo  e dell’autonomia statutaria riconosciuta alle diverse e plurali singole amministrazioni, accomunate ora tutte sotto il segno della direttiva Berkestein quali aziende erogatrici di servizi da fornire nel rispetto del principio del mercato, della concorrenza e del profitto, ma non solo: sempre più teso al controllo e alla disciplina, volto ad impedire alla gente di pensare nel modo non prescritto, attraverso la previsione sempre piu’ lata e sempre piu’ evanescente da un punto di vista giuridico, di sistemi pretesi oggettivi o  scientifici, ora totalitari, di valutazione della risorsa, posto che la parola valutazione come quelle di efficienza ed efficacia non ha di per sé un valore capace da solo di risolvere i problemi che affliggono il pubblico, ma implica pur sempre un giudizio, reso da un soggetto verso un altro e secondo le metodologie e tecniche, anche le più scientifiche ed oggettive possibili, ma comunque un giudizio che non può essere reso in assenza di garanzie giuridiche e normative di tutela della libertà e della dignità della persona, valori che qualora fossero considerati meri accadimenti burocratici da superare in vista di un mercato globale senza attriti, condurrebbero, e già conducono, alla morte del diritto.
 
 
Laura Sambuelli.
laurasambuelli@hotmail.it
 
 


[1] Si veda in particolare Federica Botti, Sulla natura giuridica dei protocolli di intesa pubblicato nel volume a cura di Giovanni Cimbalo La scuola alla ricerca di un’identità inesistente, Torino, Giappichelli, 2003.
[2] Sul piano dei principi generali dell’ordinamento in cui si muovono le direttive comunitarie, si veda ancora sull’argomento il saggio di Federica Botti citato.
[3] Si veda in particolare in Inail, il cui sistema di valutazione e sviluppo delle risorse umane ha dato luogo a “piattaforme professionali”, insieme complesso di declinazione delle competenze necessarie al perseguimento della mission istituzionale dell’ente, piatta-forme professionali che ben presto espliciteranno il loro ruolo in sostituzione degli obsoleti ordinamenti professionali.

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