La potestà regolamentare dei Comuni in materia di installazione di impianti radioelettrici

La potestà regolamentare dei Comuni in materia di installazione di impianti radioelettrici

di Boncoraglio Sergio

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1. Premessa
 
La legge n. 36/2001 ha ripartito le competenze relative all’installazione degli impianti di teletrasmissione tra Stato, Regioni e Comuni, stabilendo che allo Stato spettano, fra le altre, le funzioni relative alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità; alle Regioni, le funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per la telefonia mobile e degli strumenti e delle azioni utili al raggiungimento degli obiettivi di qualità di cui all’art. 3 della citata legge n. 36/2001; ai Comuni, il potere di dotarsi di regolamenti finalizzati ad assicurare : a) il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e b) minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.
Sull’esatta portata del potere regolamentare comunale si è formata un’ampia giurisprudenza e dottrina.
Si ritiene che tali regolamenti comunali, da un lato, abbiano lo scopo di assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, assumendo, pertanto, una specifica valenza urbanistica-edilizia in funzione regolativa ed ordinatrice dell’assetto del territorio con specifico riguardo all’insediamento degli impianti di telefonia mobile, dall’altro, si ritiene che perseguano l’obiettivo di minimizzare i rischi di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, sotto quest’aspetto evidenziandosi un profilo di attinenza con le esigenze di tutela della salute e dell’ambiente dall’inquinamento dell’elettrosmog, tenendo conto, tuttavia, del prospettato quadro delle competenze di Stato, Regioni ed Enti Locali e, segnatamente, della normativa statale delle soglie di rispetto.
Se sul piano teorico le competenze sono ben delineate, le difficoltà si riscontrano quando si passa a valutare in concreto il contenuto dei regolamenti comunali e l’ampia casistica giurisprudenziale formatasi sui limiti del potere regolamentare comunale è la conferma di tali difficoltà.
 
2. Casistica giurisprudenziale
 
Dalla giurisprudenzaformatasi sull’argomento si possono enucleare i seguenti princìpi :
– i Comuni non possono fissare limiti di esposizione, soglie di attenzione, nè qualsiasi altra misura a tutela della salute, diversi da quelli fissati dallo Stato;
– in materia di impianti che producono emissioni elettromagnetiche non è consentito al Comune di adottare un regolamento che, nell’apparente veste di regolamento avente natura urbanistica, contiene disposizioni che non appaiono di per sè funzionali al governo del territorio;
– i regolamenti cd. di minimizzazione non possono, inoltre, introdurre limitazioni e divieti generalizzati riferiti alle zone territoriali omogenee;
– la assimilazione delle infrastrutture di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria non comporta una sorta di effetto di liberalizzazione della collocazione di dette infrastrutture in ogni punto del territorio comunale, in quanto non è stato mai posto in dubbio il potere comunale di decidere la localizzazione di asili, scuole, cimiteri e di tutte le altre opere di urbanizzazione ; da ciò si deduce che l’art. 86, comma 3, del D. Lgs. N. 259/2003 sta a significare solo che il legislatore considera la realizzazione degli impianti in parola imprescindibile al pari delle opere di urbanizzazione primaria (cfr Cons Stato, Sez. IV, ord. 6-4-2004 n. 1612);
– è censurabile la previsione regolamentare che vieta in assoluto l’insediamento degli impianti de quibus nelle zone abitate:
– non è da escludere la possibilità di localizzare le opere in questione in determinati ambiti del territorio, purchè venga salvaguardato l’interesse alla capillare distribuzione del servizio.
– riguardo ai siti cd. sensibili, la giurisprudenza ha ritenuto illegittime le previsioni dei regolamenti che vietano sic et simpliciter l’installazione degli impianti di telefonia mobile a distanze determinate dai luoghi sensibili, mentre è stata ritenuta legittima la norma regolamentare con cui un comune ha prescritto che le antenne delle stazioni radio base possono essere collocate solo su edifici aventi un’altezza superiore a quella dei palazzi circostanti, posti ad una distanza non superiore di 50 metri ( Cons. St., Sez. VI, 25-9-2006 n. 5593 ).
– è certamente possibile introdurre criteri localizzativi in negativo e prevedere “aree sensibili” in cui vietare l’installazione degli impianti, purchè tali scelte non trasformino i “criteri di localizzazione” in “limiti alla localizzazione” .
 
3. Criteri localizzativi e limitazioni alla localizzazione
 
Sono stati ritenuti “criteri localizzativi” ( legittimi, ancorchè espressi “in negativo”) i divieti di installazione su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido, siccome riferiti a specifici edifici; sono, invece, state ritenute “limitazioni alla localizzazione” ( vietate ) i criteri distanziali generici ed eterogenei, quali la prescrizione di distanze minime, da rispettare nella installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido, nonchè di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico-artistici o individuati come edifici di pregio storico-architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi.
Dall’esame della giurisprudenza che si è occupata dell’argomento, si ricava la chiara indicazione che è certamente possibile introdurre criteri localizzativi in negativo e prevedere “aree sensibili” in cui vietare l’installazione degli impianti, purchè tali scelte non trasformino i criteri localizzativi in limiti alla localizzazione, mentre è piuttosto arduo ricavare indicazioni sul contenuto “positivo” dei regolamenti in questione.
Ciò non vuol dire che i regolamenti ex art. 8 della L. n. 36/2001 non possano avere alcun contenuto positivo, ma che questo sarà variabile da caso a caso ( e, quindi, da comune a comune ), restando influenzato dalle caratteristiche geografiche, orografiche, antropiche, ambientali, architettoniche e di prevalente utilizzazione (agricola piuttosto che residenziale o turistica o produttiva, ecc.) che connotano il territorio comunale ( Cons. Stato, n. 3194/2004; TAR Emilia Romagna, Parma, 23-12-2004 n. 893, che ha ritenuto legittima una delibera del consiglio comunale che consentiva l’installazione di stazioni radio base per telefonia cellulare solo nelle zone agricole ) .
I regolamenti comunali vengono spesso impugnati perchè precludono l’installazione nelle zone ad alta densità abitativa impedendo di fatto l’implementazione dei nuovi impianti nel centro cittadino.
La legittimità dei regolamenti dipenderà dal fatto di consentire la realizzazione di impianti per sistemi radioelettrici in tutto il territorio comunale con delle limitazioni di carattere non assoluto, come quelle previste per le cd. aree particolarmente sensibili.
Si rileva, in proposito, che la Corte Cost, con la sentenza n. 307/2003 ha riconosciuto la legittimità costituzionale di talune disposizione di legge della Regione Puglia che definiscono “aree sensibili” le aree per le quali le amministrazioni comunali possono prescrivere localizzazioni alternative degli impianti, in considerazione della particolare densità abitativa, della presenza di infrastrutture e/o servizi ad elevata intensità d’uso, nonchè dello specifico interesse storico-architettonico e paesaggistico-ambientale.
Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 1312 del 20-03-2007, ha affermato che i Comuni sono liberi di dettare criteri localizzativi in merito all’ubicazione degli impianti di telefonia, a condizione che i siti individuati siano in grado di assicurare la copertura su tutto il territorio comunale, precisando che “ l’interesse alla realizzazione delle reti di telecomunicazione non è stato affidato alla esclusiva disponibilità del gestore., il quale, di norma, opera secondo la logica sua propria, che è quella di opportunità economica. Ora, dal momento che alla originaria ricorrente non è stata impedita la realizzazione di un impianto di telefonia mobile in grado di assicurare la copertura del servizio nell’intero territorio comunale, ma è stata solo negata la possibilità di installare un impianto nel sito prescelto, la stessa non è legittimata a contestare la determinazione comunale “.
Si ritiene utile precisare, inoltre, che il disposto dell’art. 86 del D. Lgs. N. 259/2003, secondo cui le infrastrutture di reti pubbliche sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria, non priva l’Ente Locale della prerogativa di esercitare il potere di pianificazione anche nei riguardi di detti impianti, semprechè, anche per l’aspetto urbanistico, le misure urbanistiche non impediscano, in ragione della loro eventuale portata restrittiva, l’attuarsi dell’interesse, di rilievo nazionale, alla capillare distribuzione del servizio.
Sulla stessa lunghezza d’onda, il T.A.R. Lazio, sez. II, 03.06.2004 n. 5186 ha affermato che l’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001 attribuisce ai Comuni una potestà regolamentare di tipo aggiuntivo rispetto a quella più generale di governo del territorio sotto il profilo urbanistico edilizio, consentendo ai comuni di adottare misure programmatorie integrative per la localizzazione degli impianti, in modo tale da minimizzare l’esposizione dei cittadini residenti ai campi elettromagnetici.
E’ consentito, quindi, ai Comuni introdurre criteri localizzativi degli impianti de quibus, nell’ambito della funzione di definizione degli “obiettivi di qualità” consistenti nei criteri localizzativi di cui all’art. 3, comma 1, lett. d) ed all’art. 8, comma 1, lett. e) e comma 6 della legge quadro ( L. 36/2001 ).
Non è, invece, consentito ai Comuni introdurre limitazioni alla localizzazione per intere ed estese zone del territorio comunale in assenza di una plausibile ragione giustificativa e, pertanto, sono state ritenute illegittime le disposizioni volte a vietare in maniera generalizzata l’installazione di stazioni radio base per la telefonia cellulare in tutte le zone omogenee a destinazione residenziale, così come quelle volte ad introdurre specifiche distanze minime tra gli impianti elettromagnetici e le abitazioni, diverse da quelle prescritte per la generalità degli edifici.
La suddetta potestà attribuita ai Comuni può tradursi nell’introduzione, sotto il profilo urbanistico, di regole a tutela di zone e beni di particolare pregio paesaggistico, ambientale o storico/artistico, ovvero, per ciò che riguarda la minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici, nell’individuazione di siti che, per destinazione d’uso e qualità degli utenti, possano essere considerati sensibili alle immissioni radioelettriche ( Cons. St., Sez. VI, 03.03.2007 n. 1017 ).
Quanto detto trova ulteriore conferma nella sentenza del T.A.R. Catania, Sez. II, 16.02.2007 n. 303, che ha ritenuto legittima la norma di un regolamento comunale che sottraeva alla possibilità di installazione le zone a più alta densità abitativa.
In particolare, il T.A.R. Catania, dopo aver ribadito la competenza dei Comuni a dettare la disciplina in materia di localizzazione degli impianti di telefonia mobile, al fine di minimizzare l’esposizione ai campi elettro magnetici limitatamente al cd. criterio territoriale, circoscritto alla definizione degli “obiettivi di qualità” non inerenti la soglia delle emissioni, ha affermato che il criterio di localizzazione adottato dal Comune non appariva illegittimo in quanto non era in assoluto preclusivo della installazione degli impianti e, quindi, non era in grado di pregiudicare l’interesse protetto dalla legislazione nazionale alla realizzazione di reti di telecomunicazioni.
 
 
Sergio Boncoraglio
Avvocato Comune di Ragusa

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