La Legge Federale sulle finanze della Confederazione Elvetica

Disposizioni generali

La LFC del 2005, novellata quasi totalmente nel 2014, giuridifica << il consuntivo, la gestione globale delle finanze, la gestione finanziaria a livello amministrativo e la presentazione dei conti della Confederazione >> ( comma 1 Art. 1 LFC ). Anche le lett. a, b comma 2 Art. 1 LFC ribadiscono che, in buona sostanza, l’Assemblea federale ed il Consiglio federale, grazie alla LFC, attuano, nel miglior modo possibile, il loro compito costituzionale supremo di gestire, ripartire e ridistribuire le poste attive e quelle passive delle finanze federali ( numeri 1 e 2 lett. a comma 2 Art. 1 LFC ). La Pubblica Amministrazione federale, sotto il profilo finanziario, è gestita << secondo i principi dell’economia aziendale >> per evitare, almeno in linea teorica, perdite e sprechi. Dunque, ogni risorsa pubblica va razionalizzata in modo << economico ed efficace >> ( lett. b comma 2 Art. 1 LFC ). Nell’Art. 2 LFC, il Legislatore federale evita declamazioni retoriche generiche ed inservibili e, attraverso un’ elencazione diretta e molto precisa, indica espressamente le Istituzioni potenzialmente responsabili di spese ecccessive o evitabili. Tali Organi sono: l’Assemblea federale, il Tribunale federale, il Ministero Pubblico della Confederazione, il Consiglio federale, i Dipartimenti e la Cancelleria federale ( Art. 2 LFC ).

L’Art. 3 LFC offre alcune lodevoli definizioni autentiche e conferma la ratio tassativa e catalogica della LFC, la quale si limita ad una giuridificazione contabile minuziosa, rigorosa e quasi algebrica:

<< uscite >>: sono pagamenti a terzi che riducono il patrimonio (uscite correnti), oppure che creano valori patrimoniali direttamente destinati a scopi amministrativi ( uscite per investimenti ).

<< entrate >> sono pagamenti di terzi che aumentano il patrimonio ( entrate correnti ) o che avvengono a titolo di compenso per l’alienazione di beni amministrativi ( entrate per investimenti ) 

<< spesa >> : tutta la diminuzione di valore nell’arco di un determinato periodo di tempo 

<< ricavo >> : tutto l’aumento di valore nell’arco di un determinato periodo di tempo 

<< beni amministrativi >> : sono i valori patrimoniali che servono direttamente all’adempimento dei compiti pubblici 

<< beni patrimoniali >>: sono tutti i valori patrimoniali rimanenti 

<< gruppi di prestazioni >> : sono le [ varie ] prestazioni di un’ unità amministrativa con le quali si intendono raggiungere obiettivi simili ( definizione autentica introdotta dalla LF 26/09/2014 – Nuovo modello di gestione dell’Aministrazione federale – in vigore dallo 01/01/2016 )

Il consuntivo federale nella contabilità macro-economica svizzera.

Ogni 12 mesi, l’Assemblea federale deve esaminare, dopo la Riforma del 2005, il consuntivo, che viene predisposto dal Consiglio federale. L’Assemblea federale è tenuta ad esprimersi approvando o , viceversa, cassando, con o senza rinvio, il consuntivo ( Art. 4 LFC ). Dopo la novella in vigore dal 2016, fanno parte del consuntivo della Confederazione: il conto di finanziamento ( Art. 7 LFC ), il conto economico ( Art. 8 LFC ), il conto degli investimenti ( Art. 8a LFC ), il conto dei flussi di tesoreria ( Art. 8b LFC ), il bilancio ( Art. 9 LFC ), la documentazione del capitale proprio ( Art. 9a LFC ), l’allegato ( Art. 10 LFC ) e, infine, il conto delle istituzioni e delle unità amministrative [ non centrali, ndr ] ( Art. 11 LFC ).

Il conto di finanziamento si fonda, sotto il profilo ragionieristico, sul più che tradizionale binomio delle uscite e delle entrate e si suddivide in risultato ordinario e risultato straordinario ( commi 1 e 2 Art. 7 LFC, anch’ esso cogente dallo 01/01/2016 ).

Invece, il conto economico utilizza il “ binario “ contabile delle spese e dei ricavi. Esso è articolato in tre parti, ovverosia il risultato operativo, il risultato finanziario ed il risultato da partecipazioni rilevanti (comma 1 Art. 8 LFC ). Due altri indicatori, sempre nel conto economico, sono i tipi di spese ed i tipi di ricavi (comma 2 Art. 8 LFC ).

Il conto degli investimenti ( Art. 8a LFC ) impiega le medesime variabili quantitative e qualitative del conto di finanziamento ( Art. 7 LFC ), ma, nell’Art. 8a LFC, uscite, entrate, risultato ordinario e risultato straordinario sono calcolati in base agli investimenti ( Art. 8a LFC ), anziché in base ai finanziamenti ( Art. 7 LFC ).

La quarta tipologia di conto è quella dei flussi di tesoreria ( Art. 8b LCF ). Tale rendiconto si differenzia dai precedenti parametri del consuntivo, in tanto in quanto indica << la variazione delle liquidità e degli investimenti di denaro a breve termine >>, il tutto sulla base di tre voci contabili: i flussi dell’attività operativa, quelli degli investimenti e quelli dei finanziamenti ( comma 2 Art. 8b LCF )

Il bilancio razionalizza e divide i valori patrimoniali attivi dai valori patrimoniali passivi. Questi ultimi ( i valori patrimoniali passivi ) si concretizzano negli impegni ( di spesa ) e nel capitale proprio ( speso o, viceversa, acquisito ) ( comma 1 Art. 9 LFC ). A loro volta, i valori patrimoniali sono composti da beni patrimoniali e beni amministrativi ( comma 2 Art. 9 LFC ). Infine, gli impegni di spesa sono formati da capitale di terzi a breve scadenza, capitale di terzi a lunga scadenza e fondi a destinazione vincolata (comma 3 Art. 9 LFC ).

La documentazione del capitale proprio serve ad illustrare << le ripercussioni delle operazioni finanziarie contabilizzate sulle diverse componenti del capitale proprio >> ( comma 1 Art. 9a LFC ). Tuttavia, nell’ambito della documentazione di cui all’Art. 9a LFC, non sono tenuti in conto i ricavi o le spese accreditati o addebitati direttamente al capitale proprio ( comma 2 Art. 9a LCF ).

Non meno importante è l’allegato al conto annuale della Confederazione, che, secondo i medesimi Principi dell’economia aziendale, esplica le tecniche contabili di valutazione dei beni utilizzate ( lett. a, b Art. 10 LFC ), i dettagli reputati essenziali ( lett. c Art. 10 LFC ) ed i modi di calcolo applicati al patrimonio, ai ricavi, agli impegni di spesa, ai rischi finanziari e, soprattutto, ai perennemente problematici ammortamenti ( lett. d, f Art. 10 LFC ).

L’ottava ed ultima Sezione del consuntivo della Confederazione consta nel conto delle istituzioni e delle unità amministrative ( Art. 11 LFC ). Da questo documento dipendono voci fondamentali, come lo stanziamento dei crediti, la stima dei ricavi e delle entrate e la giustificazione dell’impiego dei fondi ( lett. a, b comma 1 Art. 11 LFC ). Le variabili elencate nei commi 3, 4, 5 e 6 Art. 11 LFC sono numerose. Le principali si sostanziano in rubriche di spesa / rubriche di ricavo ( comma 3 Art. 11 LFC ), uscite per investimenti / entrate per investimenti ( comma 4 Art. 11 LFC ) nonché spese per servizi informatici e per consulenze esterne ( comma 6 Art. 11 LFC ).

Il Principio finanziario del << freno all’indebitamento >>

L’Assemblea federale ed il Consiglio federale debbono realizzare la ratio del << freno all’indebitamento>>, che, a sua volta, si suddivide e si concretizza nelle Regole di fondo << della legalità, dell’urgenza, della parsimonia … dell’impiego dei fondi efficace ed economico >> ( commi 1 e 4 Art. 12 LFC ). In secondo luogo, il comma 1 Art. 12 LFC propone un pertinente rinvio espresso all’Art. 126 BV, ove è sancito, dopo il Referendum popolare dello 02/12/2001, che << la Confederazione equilibra a lungo termine le sue uscite ed entrate. L’importo massimo delle uscite totali da stanziare nel preventivo dipende dalle entrate totali stimate, tenuto conto della situazione economica >> ( commi 1 e 2 nuovo Art. 126 BV, entrato in vigore lo 04/02/2002 ).

Anche gli Artt. dal 13 al 18 LFC esplicano ed approfondiscono nel dettaglio la regola del << freno all’indebitamento >>, introdotta dalla LF 20/03/2009 ( in vigore dal 2010 ).

L’Art. 13 LFC traduce, in termini ragionieristici, l’Art. 126 BV ed asserisce che << l’importo massimo delle uscite totali … equivale al prodotto delle entrate stimate e del fattore congiunturale >> ( comma 1 Art. 13 LFC ). Per << entrate stimate >> s’ intendono soltanto le entrate ordinarie e non le entrate straordinarie da investimenti, da regalie o da concessioni ( comma 2 Art. 13 LFC ). In secondo luogo, nell’Art. 13 LFC, il <<fattore congiunturale >> viene definito come << il quoziente del PIL a prezzi costanti stimato secondo la tendenza a lungo termine epurata da valori esterni [ fratto ] il PIL a prezzi costanti stimato per l’anno di preventivo >> ( comma 3 Art. 13 LFC ). E’ possibile derogare all’Art. 13 LFC ( dunque all’Art. 126 BV ) solo se si verifica un aumento imprevisto delle uscite superiore dello 0,5 % cagionato da calamità naturali, adeguamenti contabili improvvisi o pagamenti inevitabili e non preventivabili ( Art. 15 LFC ). Quando, nel consuntivo, l’importo massimo delle uscite totali va rettificato in deroga all’Art. 13 LFC nonché all’Art. 126 BV, le entrate ordinarie effettivamente conseguite debbono comunque coprire le uscite totali ( comma 1 Art. 16 LFC ).

Il disavanzo tra le uscite totali imputate a preventivo e quelle reali va addebitato in un conto di compensazione distinto dal consuntivo ( comma 2 Art. 16 LFC ). Questo disavanzo del conto di compensazione, che è comunque imprevisto e non voluto, va compensato entro il più breve tempo possibile ( comma 1 Art. 17 LFC ). Anzi, se il disavanzo, ovverosia il << debito pubblico >>, è superiore al 6 % delle uscite totali programmate, tale indebitamento va colmato entro e non oltre 3 anni ( comma 2 Art. 17 LFC ).

Più precisamente, le uscite straordinarie non diversamente copribili debbono essere allibrate in uno specifico conto di ammortamento ( Art. 17a LCF, in vigore dal 2010 ). Il conto di ammortamento non può durare più di 6 anni, a decorrere dalla data in cui si è verificata l’emergenza contabile imprevedibile (comma 1 Art. 17b LCF, in vigore dal 2010 ). Eccezionalmente, il piano di ammortamento può durare oltre 6 anni, qualora le uscite straordinarie superino lo 0,5 % dell’importo massimo delle uscite preventivate ex Art. 13 LCF ed ex Art. 126 BV ( comma 2 Art. 17b LCF ). In casi di emergenza grave ed assoluta, il disavanzo del conto di ammortamento può essere compensato oltre il termine di 12 anni quando vi acconsenta, con Decreto, l’Assemblea federale ( comma 3 Art. 17b LCF ). All’Assembra federale ed al Consiglio federale spetta il difficile compito di coordinare tra loro il conto di compensazione ex Artt. 16 e 17 LFC ed il conto di ammortamento ex Artt. 17a e 17b LCF ( commi 4 e 5 Art. 17b LCF ).

La ratio del << freno all’indebitamento >> comprende anche, come prevedibile, provvedimenti di risparmio ( Artt. 17c, 17d e 18 LCF ). Logicamente ed algebricamente, il risparmio è attuabile a condizione che il conto di ammortamento ed il conto di compensazione siano almeno in pareggio ( comma 2 Art. 17c LFC ). Nel concreto, il Consiglio federale adotta misure di risparmio decretando risparmi supplementari, oppure modificando la Legislazione vigente per conseguire risparmi, sempre e comunque con la collaborazione necessaria dell’Assemblea federale e dei Cantoni ( lett. a, b comma 1 Art. 18 LCF ).

Pianificazione finanziaria, limite di spesa e crediti d’ impegno pluriennali.

In Svizzera, il Consiglio federale predispone una pianificazione finanziaria triennale. In particolar modo, la ratio, almeno in linea teorica, è quella di prefissare nel dettaglio un determinato fabbisogno, le possibili entrate che copriranno tale fabbisogno, le spese ed i ricavi preventivabili ed i gruppi di prestazioni da realizzare nell’arco dei suddetti 3 anni di pianificazione ( lett. a, b, c, d comma 1 Art. 19 LFC ). Nel caso in cui, durante il triennio, il Consiglio federale debba far fronte ad uscite straordinarie non pianificate, esso propone all’Assemblea federale << modalità di finanziamento dell’onere supplementare >>, il che manifesta la natura non rigida e rigorosa, bensì flessibile dell’Art. 19 LFC ( comma 2 Art. 19 LFC ). Altrettanto opportuno è sottolineare che la pianificazione di rango federale procede sempre di pari passo con le varie pianificazioni di rango cantonale ( comma 3 Art. 19 LFC ).

                Il comma 1 Art. 20 LFC precisa che una Regola altrettanto imprescindibile, per la pianificazione federale ex Art. 19 LFC, è comunque ed in ogni caso il << limite di spesa >>>, definito in forma autentica dalla LFC come << l’importo massimo dei crediti a preventivo stabilito dall’Assemblea federale per determinate spese durante un periodo pluriennale ( rectius : triennale, ndr ) >>. Il limite di spesa diviene un vincolo necessario se i crediti hanno una scadenza annuale, oppure se bisogna necessariamente ripartire le spese nel lungo periodo, oppure ancora se le uscite e le entrate, nella pianificazione, recano un ampio margine di imprevedibilità ( comma 2 Art. 20 LFC )

                Quando il Consiglio federale contrae un impegno finanziario di surata superiore ai 12 mesi, dev’ essere fissato un << credito d’ impegno >>, nel senso che va pianificato e preventivato un ammontare massimo delle poste passive, oltre il quale la spesa non è accettabile ed finanziariamente eccessiva e rischiosa ( commi 1 e 2 Art. 21 LFC ). Questa regola ( auto ) limitativa del credito d’ impegno vale soprattutto se l’uscita è di lungo termine e riguarda acquisti di immobili, grandi locazioni immobiliari, programi di acquisto notevoli, assegnazioni di sussidi ingenti e sottoscrizione di fidejussioni per investimenti di calibro nazionale o internazionale ( lett. a, b, c, d ,e comma 4 Art. 21 LFC ).

                Essendo una variabile di lungo termine, il credito d’ impegno è calcolato con tecniche statistiche precise e meticolose ( comma 1 Art. 22 LFC ). Anzi, il comma 2 Art. 22 LFC esige dal Consiglio federale la massima prudenza nel calcolo dei << fattori d’ incertezza >>. Il comma 3 Art. 22 LFC impone addirittura il ricorso a perizie specialistiche << per chiarire la portata e le ripercussioni finanziarie di progetti complessi >>

                Se il credito d’ impegno è particolarmente oneroso o << politicamente importante >>, il Consiglio di Stato è tenuto a sottoporre un Messaggio speciale all’Assemblea federale, la quale emette un’ ordinanza. Invece, nel caso di crediti d’ impegno non straordinari, l’Assemblea federale emette un decreto ordinario (Art. 23 LFC ). Non sono accoglibili domande di credito d’ impegno late e generiche ( Art. 24 LFC ).

                Il Consiglio di Stato e l’Assemblea federale vigilano affinché il credito d’ impegno sia gestito correttamente, dall’inizio sino alla fine della spesa programmata ( Art. 25 LFC nonché comma 1 Art. 26 LFC). Nel comma 3 Art. 28 LFC, in vigore dal 2011, è qualificato come << straordinario >> un credito d’ impegno in cui viene preventivata un’ uscita superiore ai 500 Milioni di Franchi.

Preventivo e sorpassi di preventivo.

Il Consiglio federale chiude il preventivo della Confederazione al 31/08 di ogni anno contabile e lo propone all’Assemblea federale per la relativa approvazione ( comma 1 Art. 29 LFC ). Ogni gruppo di prestazione, nel preventivo, viene suddiviso in obiettivi, parametri, valori di riferimento e valori finanziari di pianificazione ( lett. a, b comma 3 Art. 29 LFC ).

Il preventivo reca le medesime voci del consuntivo, tranne nel caso dei flussi di tesoreria, del bilancio e della documentazione del capitale proprio ( comma 1 Art. 30 LFC ). Viceversa, a differenza del consuntivo, il preventivo allibra anche i crediti a preventivo, la stima dei ricavi o delle entrate da investimenti, le uscite autorizzate e le entrate stimate. Inoltre, le unità amministrative che concretizzeranno il preventivo vanno citate ed analizzate una per una, unitamente allo scopo dell’impiego del patrimonio ed alla provenienza dei fondi preventivati ( commi 2, 3 Art. 30 LFC, in vigore dal 2016 ). Il preventivo predisposto dal Consiglio federale è sempre accompagnato da un Messaggio governativo contenente un idoneo commento, in cui sono indicate modifiche, aggiunte, soppressioni di voci, disgiunzioni o riunioni delle variabili computate (comma 4 Art. 30 LFC ).

Dopo la novellazione, pressoché totale, introdotta dalla LF 26/09/2014, ogni unità amministrativa (dunque Istituzioni, Dipartimenti, Uffici ed Enti vari di rango federale ) fonda la propria contabilità, nel preventivo, su due binari-cardine: spese / ricavi di funzionamento, nonché uscite / entrate per investimenti ( lett. a, b comma 2 Art. 30a LFC ). Qualora l’unità amministrativa sia di dimensioni notevoli, uscite / entrate per investimenti sono allibrate all’interno di << preventivi globali speciali >> ( comma 3 Art. 30a LFC). Un’ unità amministrativa federale può oltrepassare le spese e le uscite per investimenti, a condizione che entro 12 mesi copra l’eccesso contabile mediante ricavi supplementari, riserve proprie o crediti straordinari ( commi 4 e 5 Art. 30a LFC )

Le Regole ragionieristiche impiegate nel preventivo e nei preventivi globali, speciali e non, sono quelle dell’espressione al lordo, dell’integralità, dell’annualità e della specificazione ( comma 1 Art. 31 LFC ). Anche il calcolo dei crediti deve essere conforme ad alcuni, intuibili Principi di fondo, tra cui la << stima diligente del fabbisogno presumibile >>> ( comma 1 Art. 32 LFC ). Il comma 2 Art. 32 LFC ammette pure, nel preventivo << i crediti riguardanti spese / uscite presumibili per investimenti >> purché siano quantitativamente limitate e ragionevolmente sostenibili.

A parere di chi scrive, è fondamentale il nuovo Art. 32a LFC , che riguarda la costituzione di riserve interne ed autonome da parte delle unità amministrative. Un primo mezzo per costituire una riserva è acccantonare fondi per non aver utilizzato o per aver parzialmente utilizzato le entrate dei preventivi globali o dei crediti stanziati dalla Confederazione ( lett. a comma 1 Art. 32a LFC ). Una seconda possibilità di accantonamento proviene dalla realizzazione di un maggior ricavo netto grazie a prestazioni supplementari non preventivate ( n. 1 lett. b comma 1 Art. 32a LFC ). In terzo ed ultimo luogo, la formazione di riserve può derivare dal risparmio su spese / uscite preventivate per investimenti ( n. 2 lett. b comma 1 Art. 32a LFC ). Chi redige reputa che l’Art. 32a LFC, introdotto dalla LF 26/09/2014, sia indispensabile e prezioso al fine dell’autonomia gestionale delle unità amministrative della Confederazione. L’Art. 32a LFC traduce, a livello finanziario, il Principio civilistico italiofono della diligenza del buon padre di famiglia. All’Assemblea federale spetta la supervisione ed il controllo annuale sulle riserve di ogni Ente federale, da quelli centrali a quelli più periferici ancorché non meno importanti (comma 2 Art. 32a LFC )

L’Art. 35 LFC si manifesta sufficientemente e, anzi, lodevolmente flessibile in tema di << sorpassi di credito >> del preventivo. Infatti, l’Assemblea federale può eccezionalmente approvare, nel preventivo dell’anno successivo, spese non preventivabili, passivi contabili imprevedibili ed inevitabili, oneri cagionati dalla Politica monetaria, contributi non ordinari alle assicurazioni sociali ed aggiunte urgenti non programmabili ( lett. a, b, c Art. 35 LFC ). Come noto, nel caso dell’Ordinamento finanziario macro-economico italiano, i sorpassi di credito costituiscono la norma. Analoga tolleranza è mantenuta, in Svizzera, anche verso eventuali << ritardi nella realizzazione di progetti di investimento >> purché non superiori ai 500 Milioni di Franchi ( comma 1 Art. 36 LFC ).

Blocco e liberazione di crediti.

Gli Artt. 37a e 37b LFC, introdotti nel 2008, dimostrano che la pianificazione patrimoniale e finanziaria della Confederazione è tutt’ altro che scontata, statica o semplice. La LFC presuppone infatti un notevole lavoro di equilibri politici, amministrativi e decisionali. Ossia, nel Decreto afferente al preventivo, l’Assemblea federale non è tenuta ad un’ approvazione automatica, bensì essa può bloccare voci contabili basilari, come i crediti d’ impegno, i limiti di spesa ed i crediti a preventivo privi di garanzie concrete e verosimili ( lett. a, b, c Art. 37a LFC, novellato dalla LF 05/10/2007 ).

Soltanto nel caso di una grave recessione economica o nel caso di pagamenti improcrastinabili, il Consiglio federale può liberare, in via eccezionale ed emergenziale, crediti bloccati dall’Assemblea federale, la quale, comunque, dev’ essere tempestivamente informata in tanto in quanto mantiene una potestà finale di veto ( Art. 37b LFC, novellato anch’ esso dalla LF 05/10/2007 ).

Gestione finanziaria a livello amministrativo.

L’intera LFC si conforma alle Regole ragionieristiche dell’integralità, dell’esattezza, della tempestività e della verificabilità ( Art. 38 LFC, in vigore dallo 01/01/2016 ).

Ulteriori Principi di base sono, ex Art. 39 LFC, la protezione scrupolosa del patrimonio federale, l’impiego conveniente delle risorse, la legalità e l’affidabilità dei conteggi. Pure l’Art. 40 LFC parla della ratio della << trasparenza dei costi >>, detta anche << contabilità analitica >>, nel senso che, nell’attuare la LFC, ogni Organo di Pubblica Amministrazione federale deve assicurare << la trasparenza dei costi nell’interesse di un’ attività amministrativa improntata all’economicità >> ( comma 2 Art. 40 LFC )

Principi per la presentazione dei conti nella LFC.

L’intera LFC reca la seguente ratio : << la presentazione dei conti ha lo scopo di esporre la situazione reale inerente al patrimonio, alle finanze ed ai ricavi >> ( comma 1 Art. 47 LFC ). Detto con lemmi simili, nella LFC vigono le Regole dell’essenzialità, della comprensibilità, della continuità e dell’espressione al lordo ( comma 2 Art. 47 LFC ).

Dopo la Riforma del 2016, il Consiglio federale, unitamente alle Commissioni delle finanze, << si adopera affinché nella Confederazione, nei Cantoni e nei Comuni siano applicate norme armonizzate di presentazione dei conti >> ( comma 4 Art. 48 LFC ).

Queste Regole valgono pure per l’iscrizione a bilancio. Nel senso che le poste attive sono tali solo se, concretamente, produrranno un’ << utilità economica >>, mentre sono poste passive le uscite che cagionano un << deflusso di fondi >> ( v. p.e. le fidejussioni, anche quelle a prima richiesta ) ( commi 1, 2 e 4 Art. 49 LFC ). Più in generale, i beni amministrativi sono iscritti a bilancio al valore di acquisto, dedotti gli ammortamenti e le rettificazioni di valore, oppure, quando possibile, al valore di mercato. Del pari, gli impegni finanziari seguono il valore di mercato o il costo ammortizzato ( commi 2 e 3 Art. 50 LFC ). Similmente, un investimento materiale è allibrato sempre tenendo in considerazione la sua inevitabile ed oggettiva diminuzione di valore