Il ruolo delle istituzioni comunitarie

1)Nel processo di formazione delle norme

Il Trattato di Lisbona (TFUE) ha introdotto importanti novità nel processo di formazione degli atti; infatti ai sensi degli artt. 14 e 16 del Trattato di Maastricht (TUE) la funzione legislativa è esercitata congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento.

Tale competenza può essere esercitata attraverso la procedura ordinaria o attraverso procedure legislative speciali; inoltre il TUE prevede una sorta di passerella tra le procedure speciali e quella ordinaria.

Nello specifico è previsto che il Consiglio Europeo all’unanimità, previa approvazione del Parlamento Europeo, adotti una delibera con la quale autorizzi la procedura ordinaria per l’adozione di atti legislativi per i quali è prevista una procedura speciale; in questo caso è necessario che nessun parlamento nazionale al quale la proposta va notificata si opponga.

Il Trattato di Lisbona ha quindi conferito al Parlamento Europeo un ruolo di primo piano nella procedura legislativa ordinaria, che non può essere lasciata alla sola responsabilità del Consiglio; tuttavia ciò non toglie al Consiglio la responsabilità principale, in quanto espressione dei rispettivi governi nazionali nei confronti dei parlamenti.

a)La procedura legislativa ordinaria

E’ disciplinata dall’art. 294 TFUE; è molto complessa e ha l’obiettivo di accrescere il dialogo tra le istituzioni chiamate ad intervenire:

La Commissione presenta una proposta al Consiglio e al Parlamento; sulla proposta il Parlamento adotta la sua posizione che viene trasmessa al Consiglio; se il Consiglio approva la posizione del Parlamento, l’atto è adottato nella formulazione del Parlamento.

Se il Consiglio non approva, esprime la sua posizione in prima lettura che comunica al Parlamento Europeo, il quel deve essere informato dei motivi che sostengono tale posizione.

Si ha poi la seconda lettura nella quale il Parlamento ha tre mesi di tempo per approvare la posizione del Consiglio; in tal caso l’atto si considera adottato nella formulazione che corrisponde alla posizione del Consiglio; lo stesso avviene se il Parlamento non si esprime.

Il quadro cambia se il Parlamento a maggioranza dei suoi membri dichiara di voler respingere la posizione del Consiglio, con l’atto che si considera non adottato, o propone emendamenti, che possono essere approvati in tre mesi dal Consiglio, adottando così l’atto emendato.

Nell’ipotesi in cui il Consiglio non possa adottare l’atto, a causa del Parlamento che respinge la sua posizione o di mancato accordo sugli emendamenti, viene attivato il comitato di conciliazione composto da un numero pari di membri delle due istituzioni, che ha il compito di definire in sei settimane un progetto comune; se entro il termine il progetto non è stato approvato, l’atto proposto si considera definitivamente non adottato.

Viceversa inizia la terza lettura in cui il progetto deve essere approvato nelle sei settimane successive.

b)Le procedure legislative speciali

L’art. 289 TFUE dice che: “Nei casi previsti dai Trattati, l’adozione di un regolamento, di una decisione o di una direttiva da parte del Parlamento con la partecipazione del Consiglio o da parte di quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento Europeo, costituisce una procedura legislativa speciale”.

Le modalità di partecipazione delle due istituzioni sono molteplice e di conseguenza lo sono anche le procedure speciali disciplinate dai Trattati; più frequenti sono i casi in cui la decisione del Consiglio debba essere preceduta dalla consultazione del Parlamento, che è obbligatoria.

La consultazione del Parlamento Europeo è quindi elemento sostanziale della validità dell’atto, che sarà nullo in caso di sua omissione; la consultazione rappresenta lo strumento di effettiva partecipazione del Parlamento al processo legislativo dell’Unione.

Il Parlamento deve esprimere la sua posizione in quanto non è sufficiente un semplice parere; ciò significa che quando il Trattato prevede la previa consultazione del Parlamento, il Consiglio non può adottare un atto che si discosti dalla proposta della Commissione così come esaminata dal Parlamento.

c)La formazione degli atti nel settore della politica estera e di sicurezza comune

Per quanto riguarda gli atti di politica estera e di sicurezza comune, il Trattato di Lisbona ha introdotto significative novità.

E’ evidente la riduzione della funzione del Parlamento ad un ruolo consultivo e la perdita del monopolio della Commissione per l’esercizio dell’iniziativa legislativa; infatti secondo l’art. 30 TUE “Ogni stato membro, l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri o l’alto rappresentante con l’appoggio della Commissione, possono sottoporre al Consiglio questioni relative alla politica estera, di sicurezza comune, o possono presentare rispettivamente iniziative o proposte al Consiglio”.

Per l’adozione di qualunque tipo di decisione vige la regola dell’unanimità, con alcuni correttivi come l’astensione costruttiva che consente agli stati membri di motivare il proprio non voto con una dichiarazione.

La regola dell’unanimità viene meno per gli atti di mera esecuzione o per quelli discendenti da atti adottati all’unanimità; il Consiglio può deliberare su questi atti a maggioranza qualificata.

2)Nell’approvazione del bilancio

Originariamente l’Unione Europea era finanziata dai contributi degli stati membri; dal 2009 il Trattato di Lisbona ha sancito che il bilancio dell’Unione è finanziato solo con risorse proprie (premi, dazi, ecc.); ciò significa che le spese devono essere compatibili con tali risorse in base ad un prospetto di bilancio.

La procedura di approvazione del bilancio disciplinata dall’art. 314 TFUE, a differenza della procedura legislativa ordinaria, pone sullo stesso piano il Consiglio e il Parlamento: in particolare essi ricevono dalla Commissione una proposta contenente il progetto di bilancio entro il 1° settembre di ogni anno.

Il Consiglio adotta la sua posizione e la comunica al Parlamento che può approvarla oppure restare tacito; in entrambe le ipotesi il bilancio è adottato.

Il Parlamento può invece proporre emendamenti con la maggioranza dei membri; in questo caso inizia la fase di conciliazione nella quale il presidente del Parlamento, d’accordo con il presidente del Consiglio, convoca il comitato di conciliazione , il quale è chiamato a riunirsi solo se entro dieci giorni il Consiglio non comunica di approvare gli emendamenti proposti dal Parlamento.

In caso negativo, il comitato si riunisce e ha il compito di giungere ad un accordo su un progetto comune; se tale accordo non si raggiunge, la Commissione deve presentare un nuovo progetto di bilancio.

Se l’accordo è raggiunto, Parlamento e Consiglio hanno quattordici giorni per approvarlo.

3)Nella stipulazione di accordi internazionali

L’Unione ex art. 47 TUE ha la capacità giuridica e può dunque stipulare accordi internazionali; il Trattato attribuisce all’Unione il potere di stipulare accordi tariffari e commerciali.

Inizialmente le materie che non rientravano nelle competenze della Comunità erano attribuite agli stati membri; successivamente la dottrina e la giurisprudenza comunitaria hanno esteso la competenza esterna dell’Unione alle competenze interne.

I Trattati hanno consolidato i principi già elaborati della giurisprudenza della Corte di Giustizia e dalla prassi ribadendo l’ambito delle competenze dell’Unione e degli stati membri, suddivise in esclusive, concorrenti e riservate.

Sulla stipulazione degli accordi internazionali il Parlamento è chiamato a formulare un semplice parere; in casi di urgenza il Consiglio può fissare un termine per la formulazione di tale parere, decorso il quale può comunque deliberare.

Infine il Parlamento Europeo, il Consiglio o la Commissione possono domandare alla Corte di Giustizia un parere sulla compatibilità di un accordo con i Trattati.