(Il presente lavoro è il primo di due articoli in corso di pubblicazione in questa Rivista).
Sommario: 1. Inquadramento generale. 2. Dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali alla legge Pinto. 3. Le cause meritevoli di tutela nell’evoluzione della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo in relazione al settore pubblicistico (…) 4. (…) ed alla materia tributaria, in particolare.
1. Inquadramento generale
L’art. 111 della Costituzione dispone, tra l’altro, che << la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge >> (primo comma) e che << la legge ne assicura la ragionevole durata >> (secondo comma)1.
Il giusto processo in chiave domestica, ossia quello che scaturisce dall’art. 111 della Costituzione2, traduce abbastanza fedelmente i fondamentali principi enucleati dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali(3)(4), là dove, in specie, all’art. 6.1. viene disciplinato il diritto a un equo processo5.
L’articolo 6 – Diritto ad un processo equo – primo paragrafo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (c.d. CEDU)6, firmata a Roma il 4 novembre 1950 dai Paesi fondatori del Consiglio d’Europa7, esordisce in questo modo:
<< Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente ed imparziale, costituto per legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale le venga rivolta (…) >>.
Il diritto ad un equo processo e, dunque, ad essere giudicati entro un termine ragionevole (onde evitare che una ritardata giustizia, di fatto, coincida con una negata giustizia), trova pertanto un immediato ingresso tra i diritti e le libertà che originariamente, attraverso la costituzione della Convenzione, sono stati recepiti all’interno di un documento normativo che abbraccia i principi appartenenti alla sfera etico-morale del comune sentire umano (unitamente, in sintesi, al diritto alla vita, al divieto di tortura, al divieto della schiavitù e dei lavori forzati, al diritto alla libertà e alla sicurezza, al principio del nullum crimen sine lege, al diritto al rispetto della vita privata e familiare, alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione, alla libertà di espressione, alla libertà di riunione e di associazione, al diritto di sposarsi, al diritto ad un ricorso effettivo, al divieto di discriminazione, al divieto di abuso di diritti)8.
Con una modifica apportata alla CEDU in data 11 maggio 1993, attraverso la firma a Strasburgo del c.d. << undicesimo Protocollo >> (entrato in vigore il 1° novembre 1998, ratificato dall’Italia con l. 28 agosto 1997, n. 296), nasce la Corte europea dei diritti dell’Uomo9, competente a giudicare sulle violazioni della CEDU e che, sostituendo i due precedenti organi giurisdizionali (Commissione e Corte), accorpandone le funzioni, si prefigge, tra l’altro, una sensibile riduzione dei tempi della giustizia ed un consolidamento della propria giurisprudenza quale punto fermo per la tutela dei diritti umani10.
Ma in quale misura in ambito tributario i principi dell’art. 6.1. della CEDU hanno trovato ingresso e concreta applicazione nell’ambito dell’ordinamento nazionale e, soprattutto, quale è stata la posizione assunta dalla giurisprudenza europea?
Sin da subito si premette che la Corte si è collocata, inizialmente, su una interpretazione particolarmente restrittiva in ordine all’applicabilità della normativa convenzionale alle controversie fiscali, in quanto la disposizione dell’art. 6.1. della CEDU avrebbe riguardato esclusivamente e tassativamente le cause penali e quelle civili – come emerge, peraltro, dal dato letterale dell’articolo – e non quelle di diritto pubblico.
Basilare punto di riferimento di tale impostazione giurisprudenziale è rappresentato dalla nota sentenza Ferrazzini11, in cui la Corte evidenziava che << (…) la materia fiscale rientra ancora nell’ambito delle prerogative del potere di imperio, poiché rimane predominante la natura pubblica del rapporto tra il contribuente e la collettività >>.
La dottrina12 ebbe a criticare duramente detta posizione dei giudici europei, ritenuta antistorica poiché imperniata, concettualmente, su un rapporto tra Fisco e contribuente che vedeva l’Autorità pubblica primeggiare autoritativamente sul << privato amministrato >>, senza tener in debita considerazione che il relativo legame era ormai improntato, in Italia ma anche negli altri ordinamenti, ad un sistema democratico in cui la tradizionale potestà di imperio statuale veniva mitigata dal generale principio di legalità al quale l’Autorità fiscale doveva sottostare.
Tuttavia, l’iniziale chiusura assunta, da cui ne derivava una drastica preclusione applicativa della normativa soprannazionale al processo tributario dei singoli paesi, andava, con il passare degli anni, gradualmente attenuandosi in concomitanza con significativi margini di apertura in direzione opposta che i giudici di Strasburgo mostravano di accogliere13.
Una delle doglianze maggiormente lamentate – soprattutto in relazione alla chiamata in causa dell’Italia – innanzi alla Corte europea dei diritti dell’Uomo è costituita proprio dalla violazione dell’art. 6.1. della CEDU, nel passaggio in cui l’articolo prevede che << Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente >> e, soprattutto, << entro un termine ragionevole (…) >>.
È la violazione del termine ragionevole che ha indotto il Legislatore nazionale ad adottare importanti disposizioni, allo scopo di porre rimedi ad ulteriori sicure condanne dell’Italia da parte dei giudici di Strasburgo.
2. Dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali alla legge Pinto
Dalla portata dell’art. 6.1. emerge chiaramente, come peraltro confermato dalla giurisprudenza della Corte, un vero e proprio diritto di ciascun individuo a vedere la propria causa risolta in termini ragionevoli (raisonnable, come dalla versione francese).
Il dato statistico di riferimento evidenzia come, di fronte ai tempi biblici della giustizia, il nostro Paese sia stato ripetutamente richiamato in sede europea, con la naturale conseguenza che la Corte, per far fronte ai numerosissimi ricorsi avanzati dai diversi individui che denunciavano la lesione del proprio diritto ad ottenere un processo celere, ha inevitabilmente assunto un atteggiamento – forse particolarmente – sbrigativo nell’esame delle molteplici controversie, spesso risolte a favore dei ricorrenti, con la consequenziale condanna dello Stato a corrispondere un’equa riparazione14.
L’accentuarsi del fenomeno ha collocato tale rimedio giurisdizionale in un alveo di << residualità >>, al quale si ricorreva sistematicamente allorquando mancavano altri motivi per rivolgersi alla Corte15.
La tendenza veniva alimentata dall’assenza nell’ordinamento nazionale di una normativa che prevedesse la tutela de qua ai soggetti lesi i quali, in assenza di rimedi interni previsti e che filtrassero le varie pretese, erano legittimati ad adire direttamente la giustizia soprannazionale16.
Peraltro l’art. 6.1. della Convenzione poteva essere visto da alcuna giurisprudenza alla stessa stregua di un ostacolo procedurale allorquando, vertendosi in settori estremamente delicati ed importanti, quali quello afferente la libertà personale e consequenziali ambiti processuali, affiorava il timore che un processo – troppo – preoccupato al rispetto di vincoli temporali potesse divenire un processo sbrigativo e quindi poco scrupoloso ed attento.
Tuttavia, l’importante processo culturale di valorizzazione dei principi posti in essere dalla Convenzione è stato formalizzato nella parte del progetto della Commissione bicamerale, in cui veniva collocato il nucleo dei principi soprannazionali sui diritti dell’Uomo, allo scopo di inserire direttamente nella Costituzione il fondamento delle garanzie del giusto processo, quindi anche la garanzia di un processo che si svolgesse in termini ragionevoli.
Nonostante il lavoro della Commissione si risolvesse in nulla di fatto, comunque contribuiva a rafforzare tale processo fino a che, con legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2, primo comma, veniva dato un nuovo volto all’art. 111 della Costituzione17.
L’art. 111 della Costituzione, in sintonia con i postulati convenzionali, stabilisce che << la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge18 >> (primo comma), che << ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo ed imparziale >> e che << la legge ne assicura la ragionevole durata >>(secondo comma)19.
Nell’ambito del solco tracciato da tempo nella Convenzione e più recentemente nella Costituzione, il Legislatore, con la legge 24 marzo 2001 n. 89 (c.d. legge Pinto), all’art. 2, primo comma ha stabilito che << Chi ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all’art. 6.1. della Convenzione, ha diritto ad una equa riparazione >> a carico dello Stato responsabile delle lungaggini processuali.
Parte della dottrina ebbe a criticare la collocazione dei principi convenzionali nella legge ordinaria per ultimo citata, in assenza nella Costituzione di una previsione in merito all’adattamento ai trattati ed alle fonti derivate. Tuttavia tali critiche hanno trovato un importante sbarramento nella vigente formulazione dell’art. 117 della Costituzione, primo comma, modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che, pur non prevedendo un’automatica collocazione nell’Ordinamento italiano del diritto convenzionale, statuisce che << la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’Ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali >>, confermando, nella sostanza, la vincolatività delle norme pattizie20.
Successivamente, il Legislatore con l’art. 3 del d.l. 11 settembre 2002, n. 201 ha modificato la legge Pinto nel punto in cui questa riconosceva un’equa riparazione a favore di chi fosse stato leso da un qualsiasi processo troppo lungo, indipendentemente dalla natura dei diritti sui quali esso verteva.
Ne conseguiva che mentre la legge Pinto tutelava chi, sottoposto ad un processo, ne subiva le lentezze sia che si trattasse di una doglianza processuale avente ad oggetto diritti civili, sia penali, ma anche nel caso il processo avesse avuto una natura amministrativa o tributaria, diversamente il d.l. n. 201/2002 escludeva l’applicazione della garanzia de qua a tutto l’ambito delle controversie vertenti in ambito tributario, ad eccezione dei procedimenti rilevanti anche nella materia penale.
Tuttavia, in sede di conversione, tramite la legge 14 novembre 2002, n. 259 veniva – con molto buon senso – stralciata tutta la parte del d.l. n. 201/2002 di modifica alla legge n. 89/2001, la quale assumeva l’originaria versione di ampio respiro con la previsione della tutela ad ogni processo21.
3. Le cause meritevoli di tutela nell’evoluzione della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo in relazione al settore pubblicistico (…)
Nonostante diverse corti di merito nella vigenza della legge Pinto avessero ritenuto ammissibili richieste di riparazione in ambito tributario22, il ripensamento posto in essere da un Legislatore apparso frettoloso, attraverso il d.l. n. 201/2002, trova probabilmente origine nell’orientamento che sembrava prendere posizione dalla giurisprudenza dei giudici di Strasburgo23, secondo cui l’esclusione del processo tributario dalla garanzia della ragionevole durata deriva dall’interpretazione letterale dell’art. 6.1. della Convenzione, nella parte in cui l’articolo, riferendosi alle controversie riguardanti << diritti e doveri di carattere civile >> ed ad << ogni causa penale >>, precluderebbe analoga tutela alle controversie di altra natura, quali le cause vertenti in ambito amministrativo, in genere, o tributario, in particolare, accomunate dalla natura pubblicistica24.
Il ripensamento legislativo, così motivato, nonché il chiaro dinamico rinvio che l’art. 2, primo comma della legge n. 89/2001 fa all’art. 6.1. della Convenzione, dimostrano l’indubbia significatività che, sul punto, ha assunto, ed assume, la giurisprudenza soprannazionale(25)(26).
Per tale ragione si ritiene utile analizzar la posizione tenuta nel tempo dai giudici della Corte europea dei diritti dell’Uomo sulla problematica in questione o, quantomeno, i ragionamenti logico argomentativi fatti propri, per materie analoghe, oggetto di controversie poste alla sua attenzione.
Inizialmente i giudici di Strasburgo, chiamati a pronunciarsi su controversie puramente amministrative o riguardanti, in genere, diritti e doveri rilevanti per il diritto pubblico, escludevano l’applicabilità dell’art. 6.1., motivando l’assunto – come si è fatto cenno – sull’interpretazione letterale dei << diritti e doveri di carattere civile >> in esso menzionati.
Questo orientamento successivamente iniziò gradualmente ad << ammorbidirsi >>, assumendo, progressivamente, margini di maggiore permissività e duttilità, fino ad arrivare a sostenere, in buona sostanza, che il rimedio dell’art. 6.1. avrebbe trovato applicazione allorquando, da un attento esame del caso concreto e dal generale contesto oggetto di doglianza, fossero stati ritenuti prevalenti gli aspetti privatistici su quelli pubblicistici; una preponderanza di questi ultimi ne avrebbe, invece, precluso la portata applicativa.
Il processo di lenta ma costante evoluzione in questa direzione, ebbe ad affinarsi allorché venne posto l’accento sulla sussistenza – o meno – del carattere della patrimonialità del diritto oggetto della richiesta di tutela, per cui, nonostante la controversia si sviluppasse in settori del diritto amministrativo, in caso di incidenza su rapporti di carattere civile a contenuto patrimoniale, comunque veniva ammesso il ricorso alla procedura convenzionale, estendendone in questo modo la portata ad una ampia varietà di contesti amministrativi.
La Corte tendeva così a valutare comparativamente gli interessi in gioco, ponendo attenzione a tenere una posizione di attento equilibrio che salvaguardasse gli interessi di natura civilistica senza intaccare, tuttavia, i poteri discrezionali che tipizzano la natura pubblicistica dell’agire dell’Autorità amministrativa.
Tale valutazione, tuttavia, applicata a singoli casi concreti, peraltro tipizzati da sfumature che spesso rendevano assai difficoltosa la collocazione della vertenza nell’alveo del contesto pubblicistico o privatistico, era foriera di vari ripensamenti e, dunque, della conseguente altalenante incertezza palesata in sede giurisprudenziale.
Inizialmente i giudici di Strasburgo (in specie la Commissione che, come si è fatto cenno, unitamente alla Corte era l’organo giurisdizionale antecedentemente l’entrata in vigore dell’<< undicesimo Protocollo >>) si pronunciarono in favore di un’interpretazione restrittiva dei << diritti e doveri di carattere civile >>, includendovi solo quei rapporti che << caratterizzano le relazioni tra individui, ad esclusione delle relazioni giuridiche in cui il cittadino è messo a confronto con coloro che esercitano l’autorità pubblica >> (sentenza Reingeinsen)27.
L’assunto trovava forza nell’analisi letterale del testo convenzionale e dei relativi lavori preparatori, conseguendone che la condizione secondo cui i diritti ed i doveri degli individui sono determinati da un’autorità pubblica, non avrebbe soddisfatto i requisiti sanciti dall’art. 6.1. per cui, una posizione ermeneutica differente, sarebbe stata in contrasto con le stesse intenzioni delle Parti contraenti la Convenzione.
Nella causa Reingeinsen la maggioranza dei membri della Commissione sostenne, in sintesi, che nonostante da un’analisi comparata degli ordinamenti dei diversi Paesi contraenti emergevano differenti sistemi di controllo giudiziario degli atti amministrativi, tuttavia tali ordinamenti sembrano uniti dalla comune caratteristica secondo cui alcuni elementi del potere discrezionale amministrativo sembravano sfuggire dalla competenza giudiziaria poiché sarebbero rientrati nell’ambito dell’autonoma potestà valutativa della pubblica autorità – conseguendone una evidente limitazione applicativa dell’art. 6.1.- tanto è vero che << se l’autorità amministrativa ha agito correttamente e nei limiti della legalità, il giudice può solo raramente decidere se la pronunzia amministrativa sia stata o meno ben fondata >>.
Tuttavia – e questo si ritiene essere un dato assai significativo che sembra dare lo stimolo ad una futura apertura dei giudici di Strasburgo – una minoranza dei membri della Commissione caldeggiò la tesi secondo cui l’art. 6.1. sarebbe stato applicabile a garanzia del diritto ad un controllo giudiziario della legalità delle decisioni amministrative riguardanti – anche – i diritti di carattere civile riconosciuti dal diritto interno.
La Corte, infatti, chiamata a pronunciarsi in altre occasioni, diede un taglio assai elastico all’interpretazione dell’art. 6.1., ponendo quale condizione necessaria, ma nel contempo sufficiente per invocare la sua applicazione, l’incidenza determinante che il risultato di una procedura, qualsiasi fosse stata la sua natura (civile, commerciale, amministrativa) avrebbe avuto per i diritti ed i doveri di carattere privato.
La posizione ebbe conferma nelle successive interpretazioni della Corte, la quale, in specie nella causa Konig28, avente ad oggetto una doglianza che investiva l’ambito amministrativo e che vedeva un individuo contrapposto alla pubblica autorità, addusse che per comprendere se una controversia vertesse su di un carattere civile o meno, sarebbe stato esclusivamente il carattere del diritto in causa a dover essere considerato, escludendo che tale principio potesse essere inquinato da altri fattori, quali la natura della procedura.
In altre pronunce, inoltre, concluse che il carattere del diritto in causa doveva essere posto in correlazione non rispetto alla sua qualificazione giuridica nel diritto interno, ma << al contenuto materiale ed agli effetti del diritto interno >>29.
Di interesse appaiono le sentenze della Corte del 29 marzo 1986, la n. 99 e la n. 100, pronunciate, rispettivamente, nella causa Feldebrugge30 (relativa ad un contenzioso di sicurezza sociale in materia di assicurazione per malattia nei Paesi Bassi) ed in quella Deumeland31 (riguardante una questione di infortunio sul lavoro in Germania), nelle quali, a seguito di un articolato iter, sembrava consolidarsi il principio dell’applicabilità dell’art. 6.1. della Convenzione a seconda della prevalenza degli elementi di carattere privatistico o pubblicistico, ed in cui veniva posto in risalto un aspetto di significativa valenza: l’indagine conoscitiva non poteva prescindere da << eventuali riferimenti comparati alle differenti legislazioni europee >>.
La conclusione, ritenuta equilibrata e che lascia un vasto potere discrezionale all’interprete, è stata salutata con favore dalla dottrina in quanto, pur non intaccando il principio convenzionale secondo cui il controllo degli atti emanati dai poteri pubblici non rientra, in via di principio, nell’ambito del rimedio previsto dall’art. 6.1., permette tuttavia di evitare evidenti discriminazioni, tra cittadini europei, originate dalle differenti previsioni di tutela, dei diversi contesti concreti, previste dagli ordinamenti dei rispettivi Stati membri di appartenenza.
Il beneplacito dimostrato dai più sull’opportunità di effettuare l’analisi in tale chiave comparata, trova motivazione nelle profonde differenze che esistevano – ed esistono, anche se in maniera meno accentuata – sul punto, tra gli ordinamenti giuridici dei Paesi di tradizione continentale, i c.d. Paesi di << diritto amministrativo >>, da una parte, e gli ordinamenti dei Paesi che seguono la tradizione della common law, dall’altra, che viceversa non riconoscono una giurisdizione speciale per l’Amministrazione pubblica.
Attraverso la sentenza sulla causa Editions Pèriscope del 26 marzo 199232, la Corte sembra andare oltre la portata della sua stessa precedente giurisprudenza, di cui alle citate sentenze Feldebrugge e Deumeland, non attribuendo più la dovuta significatività alla – sola – prevalenza degli elementi pubblicistici o privatistici, ma ponendo l’accento, ai fini dell’adozione della procedura dell’art. 6.1., sulla sussistenza, nell’oggetto della vertenza amministrativa, del requisito della patrimonialità in sintonia con i << diritti di carattere civile >> menzionati in sede convenzionale. E lo fa in modo molto coinciso, in assenza di esaudienti motivazioni a sostegno del << cambiamento di rotta >>, omettendo, peraltro, di dare una esaustiva definizione, in punto di diritto, sulla esatta portata del concetto di diritto patrimoniale.
Nella sentenza per ultimo citata l’elemento patrimoniale, oggetto del nuovo approccio metodologico, si sostanzia nell’interesse economico vantato da una società editoriale francese che, contrapponendosi alle autorità del suo Paese, richiedeva al giudice amministrativo l’iscrizione di un proprio giornale tra gli organi di stampa. La normativa di quel Paese, tramite la suddetta iscrizione (che, però, veniva rigettata dalle autorità all’uopo preposte), gli avrebbe consentito di ottenere evidenti vantaggi fiscali, nonché riduzioni tariffarie postali.
L’asserzione, tuttavia, non è confermata nella successiva sentenza riguardante la causa Schouten e Meldroun del 9 dicembre 199433, in cui la Corte precisa che << non è più sufficiente dimostrare che una disputa sia di natura patrimoniale >>, in quanto possono sussistere obbligazioni patrimoniali, riguardanti autorità pubbliche che, ai fini dell’articolo 6.1., rientrando esclusivamente nel campo del diritto pubblico, non possono essere collocate nella nozione di << diritti ed obbligazioni civili >>.
Nella sentenza sulla causa Lombardo del 26 novembre 199234, la Corte stabilisce che << le contestazioni riguardanti l’assunzione, la carriera e la cessazione di attività di funzionari non rientrano, in generale, nel campo di applicazione dell’art. 6, primo paragrafo >>.
L’affermazione, interpretata in sistematico collegamento con i principi di giurisprudenza appena trattati, approda al dato ermeneutico in virtù del quale gli aspetti di diritto pubblico predominano su quelli di diritto privato quando il rapporto di impiego si fonda sui poteri di organizzazione dell’Amministrazione pubblica.
L’evoluzione del ragionamento della Corte ha portato alla risoluzione di cause – o a decisioni di non ricevibilità – in cui, nonostante l’evidente presenza di questioni di natura patrimoniale, comunque è negata l’applicazione dell’art. 6.1. in quanto è stato sostenuto che la collocazione di un pubblico funzionario in una qualifica oppure in un’altra, rientra in modo evidente nell’ambito dei poteri puramente discrezionali della Pubblica autorità, in ordine ai quali essa è libera di organizzare al meglio la propria attività con lo scopo di raggiungere il migliore risultato prefisso per legge (evidentemente in termini di efficacia, efficienza ed economicità).
In dottrina35 è fatto notare come con il passare degli anni la Corte abbia dato vita ad una nozione di diritto civile indipendente dalla formale connotazione che nei singoli ordinamenti nazionali assumono le posizioni giuridiche soggettive (diritto soggettivo-interesse legittimo), dedotte in giudizio dall’attore e/o ricorrente. Ad avviso della Corte, il diritto alla ragionevole durata del processo costituisce oggetto di un autonomo interesse giuridicamente protetto, sub specie di un vero e proprio diritto soggettivo, la tutela del quale prescinde dalla qualità delle parti, dalla natura della legge che disciplina la controversia e dall’autorità competente a deciderla.
In forza di siffatti principi i giudici di Strasburgo hanno così esteso progressivamente l’applicazione dell’art. 6.1. della Convenzione anche al giudizio amministrativo36, sempre che, tuttavia, il procedimento giurisdizionale rispetto al quale si assuma violato il termine di ragionevole durata – sia esso celebrato dinanzi al giudice amministrativo oppure dinanzi a quello ordinario – abbia, comunque, << un oggetto patrimoniale >> e deve fondarsi << su un preteso pregiudizio di diritti patrimoniali >>37.
4. (…) ed alla materia tributaria, in particolare
Quanto alla posizione della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo in ordine alle vertenze tipicamente di natura tributaria che coinvolgono il contribuente, la tendenza è stata, di massima, per una loro emarginazione dall’art. 6.1.38.
Nondimeno emergono delle aperture di rilievo che fanno presagire un sia pur lento, ma graduale, iter di << democratizzazione >> del processo tributario verso un rapporto paritetico.
La Corte ha così riconosciuto l’applicabilità della previsione dell’art. 6.1. nei processi sui diritti di prelazione del Fisco39 e nelle ipotesi in cui la controversia tributaria abbia riguardato un’imposta rimborsata a seguito indebita percezione da parte dello Stato40. Il rapporto qui instauratosi tra contribuente/creditore e Stato/debitore è stato ritenuto riflettere i connotati di un rapporto di natura privatistica, dunque rientrante nell’ambito delle << controversie su diritti e doveri di carattere civile >>.
L’argomentazione può essere ricondotta, a titolo di esempio, alla problematica insita l’istanza di rimborso avanzata dal contribuente che, resosi conto di aver corrisposto al Fisco una somma non dovuta, ne richieda la ripetizione. Qui la controversia tra le parti pur ricadendo, per espresso richiamo normativo, sotto al giurisdizione della magistratura tributaria e non ordinaria, riveste i caratteri preminenti del diritto privato. In tal caso il consequenziale giudizio che viene promosso investe la richiesta di un mero accertamento della sussistenza del diritto all’ottenimento del rimborso; il contribuente, dunque, si pone sullo stesso piano del creditore che, nell’ambito delle controversie classicamente di matrice civilistica, pretende che il suo debitore adempia all’obbligazione.
Sul punto i giudici di Strasburgo, nella sentenza Cabinet Diot SA e Gras Savoye SA del 3 settembre 200241, hanno statuito che << un ricorso in restituzione può costituire un’azione di diritto privato, nonostante il fatto che esso trovi la sua origine nella legislazione fiscale e che i ricorrenti siano stati assoggettati a prelievo per il tramite di quest’ultima >>42.
Tuttavia la portata della pronuncia viene fortemente limitata dalla Corte, quasi a timore che l’apertura mostrata potesse portare ad includere nell’alveo dell’art. 6.1. eccessive controversie, con la precisazione che la tutela viene a decadere laddove le censure sottese alla pretesa di rimborso investano la legittimità dello stesso; la procedura si caratterizzerebbe, in tal modo, per la presenza di connotati pubblicistici che la priverebbero, inevitabilmente, dei presupposti per una sua inclusione nella materia civile (posizione, si è visto, che ripercorre le motivazioni di molte pronunce in materia prettamente amministrativa)43.
In relazione alle sanzioni amministrative, cui soggiace il contribuente in caso di violazione dei precetti legati alla normativa tributaria, la tendenza è per un’apertura in ordine all’pplicazione dell’art. 6.1., data l’analogia delle sanzioni amministrative con le sanzioni penali e, per questo, collocate nell’ambito della materia penale, dunque nella sfera di competenza di detta disposizione44.
In particolare, alla luce di un’interpretazione ampia del concetto di << accusa penale >>, nelle sentenze Janosevic e Vastberga Taxi Aktiebolag45, pronunciate il 23 luglio 2002, la Corte, facendo riferimento alle << controversie (…) sulla fondatezza di ogni accusa penale >>, ha osservato che il carattere, deterrente e punitivo ad un tempo, che contraddistingue le sanzioni amministrative in campo tributario << è sufficiente a dimostrare che i ricorrenti sono stati interessati da un’accusa penale ai sensi dell’art. 6 della Convenzione >>, conseguendone che qualora il contribuente contesti davanti al giudice tributario l’applicazione nei suoi riguardi di sanzioni legate ad un tributo, sarà legittimato a pretendere l’applicazione delle garanzie dell’art. 6.1., vertendosi in un contesto tipizzato da peculiarità, lato senso, penalistiche, in cui prevale, nella sostanza, il carattere deterrente e punitivo.
In effetti, continuano i giudici, lo scopo principale del meccanismo sanzionatorio si identifica con quello di << esercitare una pressione sul contribuente perché adempia ai suoi doveri e disunire le violazioni a tali doveri >>. Dunque, << ogni volta che il contribuente si vede infliggere un supplemento di imposta, delle sanzioni civili, sotto forma di penalità per mala fede, queste penalità possono considerarsi come “accusa in materia penale” ai sensi dell’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali >>46.
L’assunto cui giunge la giurisprudenza di Strarsburgo nelle sentenze Janosevic e Vastberga Taxi Aktiebolag, è criticabile a causa di lampanti incongruenze che inevitabilmente emergono. È difficile, infatti, immaginare un contenzioso tributario in cui sia agilmente scindibile, ai fini della tutela de qua, da una parte la lungaggine della procedura riguardante la pretesa principale e, dall’altra, la correlativa irrogazione di sanzioni, in quanto, a mente del dato giurisprudenziale in argomento, soltanto la seconda ne consentirebbe l’inclusione nel criminal head dell’art. 6.1.
Tale considerazione rileva in quanto, pur sforzandoci di non abbandonare la pregevolezza di alcuni aspetti delle pronunce, almeno nei tratti in cui i giudici tendono a dimostrare – con la dovuta prudenza – aperture per il diritto tributario attraverso una più ampia interpretazione, rispetto a quanto non avessero fatto in precedenza, del concetto di << accusa penale >>, includendovi giudizi conclusi con l’irrogazione di sanzioni amministrative particolarmente gravi o, comunque, convertibili in sanzioni detentive, tuttavia delle due: o il rapporto tributario sottostante la controversia deve ritenersi inscindibile dalle consequenziali sanzioni tributarie in caso di soccombenza del contribuente, ed allora l’art. 6.1. deve intendersi << integralmente applicabile >>, o, di contro, << integralmente non applicabile >>; oppure il rapporto tributario deve considerarsi agevolmente scindibile dalle sanzioni, e quindi la garanzia de qua riguarderebbe solo queste ultime, anche se con le difficoltà cui si è fatto cenno47.
Nulla quaestio per l’applicazione dell’art. 6.1. in caso di sanzioni per reati fiscali: qui è incontrovertibile il dato di fatto, riferito ad << accuse in materia penale >>, tanto è vero che non emergono doglianze che abbiano interessato la Corte.
Ma al di là di queste aperture, circoscritte limitatamente alle tematiche or ora trattate, si è detto che i giudici di Strasburgo hanno dimostrato, e dimostrano tuttora, un grande scetticismo nell’estendere le garanzie ex art. 6.1. al settore tributario, al quale è stato di massiama precluso, a priori, ogni legame sia con la materia penale sia con quella civile48.
Già nella menzionata sentenza Vastberga Taxi Aktiebolag, nonostante la Corte si fosse dimostrata sensibile – limitatamente – all’equiparazione delle sanzioni tributarie a quelle penali, e dunque all’estensione al settore tributario della tutela de qua, tuttavia allorquando si discosta dall’ambito prettamente sanzionatorio, << riprende le redini >> della sua stessa ormai consolidata giurisprudenza, statuendo che << le controversie tributarie rimangono fuori dall’ambito dei diritti ed obblighi civili di cui all’art. 6.1. della Convenzione, nonostante gli effetti patrimoniali che esse necessariamente producono per il contribuente >>.
Ormai da tempo la Corte aveva preso tale posizione, come è dimostrato dalla citata sentenza Schouten e Meldrum, in cui evidenzia che restano escluse dalla sfera di applicazione della Convenzione le controversie relative ad obbligazioni, pur di natura patrimoniale, che << risultano da una legislazione fiscale ed attengono a doveri civici imposti in una società democratica >>.
1 In genere, per un inquadramento del principio di ragionevole durata del processo come corollario del diritto di difesa ex art. 24 Cost., Marcheselli, Il giusto processo tributario in Italia. Il tramonto dell’interesse fiscale?, in Dir. prat. trib., 2001, 817; Trocker, Il nuovo art. 111 della Costituzione, Forum di Pisa, in Riv. dir. cost., 2002, 335.
2 In dottrina, per un sistematico inquadramento della posizione assunta dalla Corte costituzionale in ordine alla portata dell’art. 111 Cost., Cecchetti, Giusto processo (dir. cost.), in Enc. dir., aggiornamento V, Milano, 2001, 595 ss.
3 Si annota, altresì, la significatività delle norme contenute nella Dichiarazione sui diritti dell’Uomo firmata a New York nel 1948, il cui art. 10 sancisce il diritto di ogni individuo << in posizione di piena uguaglianza ad un’equa e pubblica udienza davanti ad un tribunale indipendente e imparziale, al fine della determinazione dei suoi diritti e dei suoi doveri, nonché della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta >>.
4 Tra i tanti contributi sulla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, Fawcewtt, The application of the European Convention of human rights, Oxford, 1987; Jacobs, White, The European Convention of human rights, Oxford, 1996; Baruffi, Alla ricerca della tutela dei diritti fondamentali nel sistema comunitario, in Dir. pubbl. com. europeo, 1999, 1007 ss.; Sudre, Droit international et européen des droits de l’homme, Parigi, 1999; De Salvia, La Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, Napoli, 1999 e, dello stesso Autore, Sistema europeo e sistemi nazionali di protezione dei diritti dell’Uomo: subordinazione o sussidiarietà, in Riv. intern. dir. Uomo, 1990, 32 ss.; Cassese, La Convenzione europea dei diritti dell’Uomo e i diritti amministrativi nazionali, in Dir. pubbl. comp. europeo, 2001, 311 ss.; Bartole, Conforti, Raimondi, Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, Padova, 2001; Bultrini, La pluralità dei meccanismi di tutela dei diritti dell’Uomo in Europa, Torino, 2004; Favoreu, Corti costituzionali nazionali e Corte europea dei diritti dell’Uomo, in Riv. dir. cost., 2004, 3 ss.
5 Sul giusto processo, in genere, la cui origine è di matrice anglosassone, Vigoriti, Due Process of Law, in Digesto, disc. priv., Sez. civ., Torino, 1998, 228 ss.; Re, Due Process of Law, in Enc. giur. Treccani, Roma, 1989, 2 ss.; Comoglio, I modelli di garanzia costituzionale del processo, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1991, 714 ss.; Tesauro, Giusto processo e processo tributario, in Rass. trib., 2006, 11 ss.; Trocker, Il valore costituzionale del giusto processo, in AA.VV., Il nuovo art. 111 della Costituzione e il giusto processo civile, Milano, 2001, 42.
6 In seguito, per brevità, anche CEDU o Convenzione.
7 Il Consiglio d’Europa trova origine a Londra il 5 maggio 1949 all’indomani delle devastanti esperienze dei conflitti mondiali, con la firma del relativo Trattato tra Belgio, Danimarca, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Regno Unito e Svezia. Lo scopo era quello di creare un’organizzazione internazionale in cui ogni Paese aderente fosse propenso ad accettare solennemente il principio della preminenza del diritto in genere e, in particolare, della garanzia che ad ogni persona sottoposta alla sua giurisdizione, fosse assicurato il godimento dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali. << (…) Il trattato firmato a Londra il 5 maggio 1949, quattro anni dopo la fine di una guerra che aveva straziato l’Europa, era un vero e proprio atto costituente. Non si limitava ad instaurare legami di amicizia, interesse o alleanza tra le parti: mirava a salvaguardare e promuovere una serie di valori e di principi da esse condivisi attraverso un quadro istituzionale internazionale in grado di influire sullo sviluppo delle società in Europa >> (Dichiarazione della Presidenza dell’Unione Europea del 5 maggio 1999, in occasione del 50° anniversario della nascita del Consiglio d’Europa, in Bollettino UE – 1999 – Politica estera e di sicurezza comune – 19/19).
Gli obiettivi salienti del Consiglio d’Europa sono cristallizzati nei seguenti principi: – la definizione di interventi a tutela dei diritti umani in collaborazione con i paesi aderenti, con l’Unione europea e con le altre organizzazioni internazionali; – l’individuazione di soluzioni per problemi sociali e la salvaguardia delle qualità della vita dei popoli dell’Europa; – la tutela dei diritti dell’Uomo e della democrazia pluralista; – la valorizzazione dell’identità culturale europea attraverso la lotta contro ogni forma di intolleranza.
8 Nel preambolo della CEDU si legge: << (…) la presente Dichiarazione è volta a garantire il riconoscimento e l’applicazione effettiva e universale dei diritti ivi enunciati, rilevato che il fine del Consiglio d’Europa consiste nella realizzazione di una più stretta unione tra i popoli membri, e che il tramite per il raggiungimento di tale fine è dato dalla salvaguardia e dallo sviluppo dei diritti umani e delle libertà fondamentali >>. Il nobile fine viene in rilievo in tutta la sua grandezza laddove si pensi che proprio il rispetto di dette libertà fondamentali rappresenta la base della pace e della giustizia nel mondo: fu dunque sentita la grande necessità di formalizzare un elenco di principi che si opponesse alla supremazia della << ragion di Stato >>, garantendo ad ogni individuo la completa tutela dei propri diritti avverso le azioni degli Stati, attraverso una trasparente procedura giurisdizionale e superando l’arcaico principio del dominio riservato allo Stato in ordine ai diritti fondamentali. Si deve alla Dichiarazione universale dei diritti dell’Uomo, attuata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1988, la collocazione ufficiale di tali diritti nel panorama giuridico internazionale, attraverso un meccanismo di naturale evoluzione storica di un iter iniziato il 1215, anno della nascita della Magna Charta, poi proseguito fino al 1776, anno della Dichiarazione d’indipendenza degli Stati Uniti d’America, ed ancora fino al 1789, anno della Dichiarazione francese dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali.
9 In seguito, per brevità, anche Corte.
10 In dottrina, per generale un approfondimento dell’attività della Corte europea dei diritti dell’Uomo, De Salvia, Compendium della CEDU, Napoli, 2000 e, dello stesso Autore, La Commissione e la Corte europea dei diritti dell’Uomo: meccanismi e giurisprudenza in l’Italia e la Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, Grementieri (a cura di), Milano, 1989; Trocker, L’attività della Corte europea dei diritti dell’Uomo: profili processuali, in l’Italia e la Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, Grementieri (a cura di), Milano, 1989; Matscher, L’interpretazione della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo per opera dei suoi organi, in l’Italia e la Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, Grementieri (a cura di), Milano, 1989; Sirotti Gaudenzi, I ricorsi alla Corte europea dei diritti dell’Uomo, Rimini, 2001; Defilippi, Anselmo, I ricorsi alla nuova Corte europea dei diritti dell’Uomo, Milano, 2000; Romano, Pellegrini, Parrotta, La nuova Corte europea dei diritti dell’Uomo, Milano, 1999. Per un generale approfondimento della dottrina sul dato non solo giuridico, ma anche etico dei diritti dell’Uomo, Carreas, diritti umani deboli e diritti umani assoluti, in Diritto naturale e diritti dell’Uomo all’alba del XXI secolo, Colloquio internazionale, Roma 10-13 gennaio 1991, in “Quaderni di Iustitia”, Unione Giuristi cattolici italiani (a cura di), Milano, 1993; Stelachowski, I diritti dell’Uomo e il rinnovamento del diritto in vista della Casa comune europea, in Diritto naturale e diritti dell’Uomo all’alba del XXI secolo, Colloquio internazionale, Roma 10-13 gennaio 1991, in “Quaderni di Iustitia”, Unione Giuristi cattolici italiani (a cura di), Milano, 1993; Durante, Pennarelli, I diritti dell’Uomo in Italia, Vol. I, Milano, 1998; De Stefano, La tutela giuridica internazionale dei diritti umani, Padova, 1997; Espiell, diritti umani: etica, diritto, politica, in I diritti umani a quarant’anni dalla dichiarazione universale, Padova, 1989.
11 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 12 luglio 2001, sentenza Ferrazzini, in il fisco, 2002, 2670 ss., con commento di Bellini.
12 Grassi, La motivazione dell’accertamento tributario come momento genetico del contraddittorio processuale in sinergia di apporto alla difesa in giudizio, in il fisco, 2006, 3977 ss.; Gallo, Verso un “giusto processo tributario”, in Rass. trib., 2003, 11 ss.; Russo, Il giusto processo tributario, in Rass. trib., 2004, 11 ss.
13 Tra le pronunce in tale direzione, Corte europea dei diritti dell’Uomo, 8 febbraio 2000, sentenza Charalambos, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 5 ottobre 1999, sentenza Gantzner, ivi.
14 La durata ragionevole di un processo, in genere, altro non è se non parte di un tutto, vale a dire della macchina giudiziaria e che per gioco forza non può non parlarsi di inefficienza della macchina statale, nel suo complesso, se i tempi per realizzare la giustizia risultano irragionevolmente lunghi, negando, di fatto, la stessa giustizia. In argomento, Patrono, Riverberi interpretativi e applicativi del nuovo art. 111 Cost. sull’organizzazione della giustizia, documento reperito all’indirizzo http://www.associazionedeicostituzionalisti.it, in cui l’Autore ha ritenuto che << la constatazione della gravissima crisi di funzionalità e di rendimento in cui versa la giustizia italiana e che appare ormai insostenibile, dovrebbe convincere le forze politiche della necessità di affiancare ai capi degli uffici giudiziari appunto un tecnico delle organizzazioni complesse, esperto della macchina giudiziaria (…). Dovrebbe trattarsi di un organismo presente nelle varie circoscrizioni a livello presidenziale centrale, il quale – nel rispetto delle competenze assegnate – provveda alla ottimizzazione del “servizio giustizia”, introducendo meccanismi propri del management, quali l’analisi costi – benefici nel lavoro dei giudici, la redistribuzione dei carichi di lavoro fra il personale giudiziario ed ausiliario, la elaborazione di bilanci previsionali e consuntivi ove siano quantizzati i parametri di valutazione oggi privi di qualunque riferimento matematico ed aziendalistico (…) >>. Sul punto si confronti Satta, I soggetti del fallimento – Prolusione al corso di diritto fallimentare presso l’Università di Roma, tenuta il giorno 23 gennaio 1960 e pubblicata in Soliloqui e colloqui di un giurista – Padova, 1968, 86 ss., in cui l’Autore affermava che << In fondo, che cosa impedisce di definire e costruire tutto il processo come un’impresa? Un’impresa processuale, accanto all’impresa commerciale, all’impresa agricola (…) >>.
15 Il concetto è precisato da Sirotti Gaudenzi, Troppo lunghi i processi in Italia, in Italia Oggi, 3 maggio 2000, 27.
16 Sul punto l’art. 35, comma 1, Convenzione recita: << La Corte non può essere adita se non dopo l’esaurimento delle vie di ricorso interne, qual è inteso secondo i principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti ed entro un periodo di sei mesi dalla data della decisione interna definitiva >>. Il principio de qua, accolto anche dalla Convenzione ONU sul diritto del Mare del 1982, determina l’improcedibilità avverso lo Stato in assenza dell’esperimento di tutte le vie ricorsali interne ed è in sintonia sia con il postulato secondo cui la scelta di una procedura giudiziaria internazionale preclude ogni altro ricorso, sia con il principio di sussidiarietà della procedura esperibile in ambito internazionale rispetto a quella che legittima il ricorso interno. Alla luce di quest’ultimo principio la Corte non entra e non può entrare nel merito dell’oggetto della vertenza innanzi il giudice nazionale, ma deve limitarsi a valutare il corretto svolgimento della procedura, a sentenza interna definitiva, allo scopo di decidere se vi sia stata, o meno, violazione della Convenzione. Tuttavia, a seguito dei ricorsi ex art. 6.1. della Convenzione, proposti per violazione del termine ragionevole della causa, la Corte appurò, con giurisprudenza costante ed univoca, l’assenza in Italia di una norma che desse la possibilità ai soggetti lesi di ottenere un rimedio interno che li << ripagasse >> dall’interminabile durata dei processi. Tale situazione, consolidatasi sempre più nel tempo (fino – si vedrà oltre – all’introduzione della l. 24 marzo 2001 n. 89), tra l’altro legittimava gli interessati, confortati dalla giurisprudenza costante della Corte, in deroga all’art. 35 della Convenzione, di poter adire la Corte ancorché il processo, ritenuto irragionevolmente lungo alla luce dei parametri statuiti dalla giurisprudenza soprannazionale, non fosse definitivamente concluso, dunque ancora in corso, ed addirittura nel caso esso pendesse solo in primo grado.
17 L’art. 111 Cost., rappresentava l’epilogo di << una reazione a caldo >> che aveva avuto il Parlamento con riferimento al processo penale, in seguito alla sentenza costituzionale 2 novembre 1998, n. 361, in cui veniva data un’interpretazione riduttiva al principio del contraddittorio, con la possibilità, per la pubblica accusa, di poter comunque utilizzare le prove formate nel segreto delle indagini, sia pur con il vincolo del << riscontro esterno >>, nonostante il silenzio dell’accusatore nel processo di fronte alle contestazioni a lui rivolte (possibilità dell’utilizzo delle c.d. << contestazioni del taciuto >>). Palese era la contraddizione tra questa interpretazione e quella fornita dalla legge n. 267/1997, secondo la quale era inutilizzabile quella dichiarazione che non fosse stata resa in dibattimento al cospetto dell’imputato e del suo difensore. La sentenza determinò la reazione del Parlamento che aveva attribuito alla Corte costituzionale la responsabilità di aver, in sostanza, legiferato in una materia ad esso riservata e, soprattutto, di averlo fatto dando un’interpretazione distorta dei principi costituzionali. Ne è conseguito che in breve tempo veniva novellato il 111 della Costituzione che, così inquadrato, è stato ritenuto di << interpretazione autentica >> della Costituzione.
18 La dottrina si è spaccata circa il significato da attribuire all’espressione << giusto processo >>, tra coloro che sostengono che il processo regolato dalla legge sia sempre giusto, o quanti affermano che trattasi di una formula essenzialmente retorica, di incerto significato giuridico in quanto i connotati del giusto processo sono definiti nei commi successivi al primo del 111 Cost., o chi, ancora, allude ad un concetto ideale di giustizia, che preesiste rispetto alla legge ed è direttamente collegato a quei diritti inviolabili di tutte le persone coinvolte nel processo, che lo stato, in base all’art. 2 Cost., si impegna a riconoscere, e coloro che, infine, affermano si tratti di un concetto limite, di un orizzonte mai raggiunto né raggiungibile, funzionale ad orientare nella scelta di diverse soluzioni processuali.
19 Parte della dottrina ha salutato con favorevole apporto il dato costituzionale de quo, tanto è vero che ha avuto modo di osservare che è emersa << la strana situazione di una novella costituzionale – quella, appunto, dell’art. 111 – che, quanto al processo tributario, può considerarsi, nello stesso tempo, il frutto ed il superamento migliorativo dell’art. 6 della Convenzione >>, quindi << potenzialmente ed in via astratta, più all’avanguardia dell’Ordinamento comunitario >>, Gallo, Verso un “giusto processo tributario”, cit.
20 In questo senso, Cittarello, La durata ragionevole del processo: criteri di valutazione della ragionevolezza elaborati dalla CEDU ed Ordinamento italiano, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2003, 146. In argomento, Tarantino, Il giusto processo tributario, in il fisco, 3 maggio 2004, 2670, fa notare che la Corte costituzionale, con una decisione molto importante del 19 gennaio 1993, n. 10, in Riv. dir. intern., 1993, 225 ss., aveva sostenuto che le norme pattizie sono state introdotte nell’Ordinamento italiano con la forza di legge propria degli atti concernenti i relativi ordini di esecuzione ed anche, contrariamente al precedente orientamento, la non derogabilità del diritto internazionale da parte di leggi interne successive essendo le stesse norme derivanti da una fonte riconducibile ad una competenza atipica e come tali insuscettibili di abrogazione o modifica da parte di disposizioni di legge ordinaria. Sul punto l’Autore asserisce che è pur vero che la giurisprudenza ha vissuto profonde oscillazioni nella ricerca di un criterio certo da utilizzare a fondamento della prevalenza delle disposizioni della Convenzione, ma certamente la revisione dell’art. 117 della Costituzione sembra aver portato ad una definizione della questione.
21 In genere, sulla l. n. 89/2001, Cecchetti, La riforma dell’art. 111 Cost.: tra fonti preesistenti, modifica della Costituzione, diritto intertemporale ed esigenze di adeguamento della legislazione ordinaria, in AA.VV., Osservatorio sulle fonti, De Siervo (a cura di), Torino, 2000, 47 ss.; Ruggieri, La riforma del << giusto processo >>, in AA.VV., L’attuazione della Costituzione. Recenti riforme e ipotesi di revisione, Panizza, Romboli (a cura di), Pisa, 2001, 51 ss.; Martino, Sul diritto all’equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo (legge 24 marzo 2001, n. 89), in Riv. dir. proc, 2000, 210 ss.; Tarzia, L’art. 111 Cost. e le garanzie europee del processo civile, ivi, 2001, 1 ss.; Didone, Equa riparazione e ragionevole durata del giusto processo, Milano, 2002; Furnari, Il risarcimento dei danni per la lentezza della giustizia, Torino, 2005; Gambini, La ragionevole durata del processo e la legge Pinto, in Riv. dir. cost., 2005, 309 ss.; Cuocolo, Rilevanza costituzionale dei «giusto processo», in Quad. reg., 2006, 17 ss.; Trocker, Dal giusto processo all’effettività dei rimedi: l’<< azione >> nell’elaborazione della Corte europea dei diritti dell’Uomo, in Riv. trim. dir: proc. civ., 2007, 35 ss.
Per una tendenziale generalizzazione della tutela riconducibile all’art. 6.1. della Convenzione da parte della Corte europea dei diritti dell’Uomo, già antecedentemente la riforma costituzionale e l’introduzione nell’Ordinamento nazionale dalla legge n. 89/2001, si veda Corte europea dei diritti dell’Uomo, 21 febbraio 1975, sentenza Golder, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 23 giugno 1981, sentenza Le Compie, Van Leuven e de Meygere, in Riv. dir. intern., 1982, 589 ss.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 22 ottobre 1984, sentenza Sramek, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 26 novembre 1992, sentenza Lombardo, in Riv. intern. dir. Uomo, 1993, 151 ss.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 19 marzo 1997, sentenza Hornsby, ivi, 1997, 405 ss.
22 Sull’applicabilità della legge Pinto al processo tributario, Corte d’appello Roma, 28 giugno 2001, documento reperito all’indirizzo http://bdprof.ilsole24ore.com; Corte d’appello Milano, 12 dicembre 2003, n. 996, in Boll. trib., 2004, 377; Corte d’appello Perugia, 30 ottobre 2001, n. 331, in Corr. trib., 2002, 1431 ss., con commento di De Mita, La “durata ragionevole del processo tributario tra norme interne e convenzionali; Corte d’appello Brescia, 9 agosto 2001, in Boll. trib., 2002, 227. Contra, Corte d’appello Brescia, 26 febbraio 2002, n. 1958, in Riv. dir. trib., 2002, 588, con nota di Boletto, Brevi riflessioni in merito all’applicabilità della legge Pinto al processo tributario. Tra la giurisprudenza dei giudici di legittimità, Cass., Sez. I civ., 17 giugno 2004, n. 11350, in banca dati il fiscovideo, secondo cui << Il meccanismo riparatorio introdotto dal legislatore italiano con la l. n. 89 del 2001 (legge Pinto), quanto al termine ragionevole della durata dei processi, così come interpretato in correlazione e piena sintonia con l’art. 6.1. della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, non comprende di regola la materia tributaria e non si pone in contrasto con l’art. 111 della Costituzione italiana, essendo di competenza esclusiva del Legislatore nazionale un ampliamento della tutela interna rispetto alla norma internazionale >>. Si veda, altresì, Cass., Sez. I civ., 27 agosto 2004, n. 17139, in banca dati il fiscovideo; Cass., Sez. I civ., 8 novembre 2005, n. 21653, ivi; Cass., Sez. I civ., 25 ottobre 2005, n. 20675, ivi; Cass., Sez. I civ., 30 agosto 2005, n. 17498, ivi.
In genere, sull’applicabilità dei principi del giusto processo anche al settore amministrativo-contabile, Corte Conti, Sez. giurisdizionale per l’Abruzzo, 29 novembre 2000, n. 114, documento reperito all’indirizzo http://www.giust.it.corte; Corte Conti, Sez. giurisdizionale per il Lazio, 8 maggio 2001, n. 1897, documento reperito all’indirizzo http://www.giust.it.corte.
23 Si veda, in particolare, Corte europea dei diritti dell’Uomo, 12 luglio 2001, sentenza Ferrazini, in Corr. trib., 2002, 1432 ss., con commento di De Mita.
24 L’orientamento della Corte europea dei diritti dell’Uomo è puntualmente richiamato dal Legislatore nazionale a sostegno dell’esclusione posta in essere dal d.l. n. 201/2002. Nella relazione del Ministero si legge, infatti, che << il contenzioso fiscale, in altri termini, non rientra, secondo la giurisprudenza di Strasburgo, tra i rapporti di diritto civile dato il carattere peculiare che intercorre tra l’Amministrazione fiscale e il contribuente >>.
25 In argomento interessante dottrina ha evidenziato che la legge n. 89/2001, rinviando per relationem all’art. 6.1. della Convenzione, ai fini dell’individuazione del fatto costitutivo del diritto all’indennizzo, << ha inteso recepire nell’ordinamento non tanto la disposizione in sé, quale cristallizzata in un determinato momento storico >>, ma il volere legislativo che ne è alla base, conseguendone che << tale volontà normativa non può essere altro che quella di recepire la disposizione de qua per come essa vive nella giurisprudenza evolutiva della corte di Strasburgo. Il principio di specialità procedurale del sistema della Convenzione europea, infatti, implica che attraverso l’istituzione di un meccanismo di controllo accentrato gli Stati contraenti rilascino a tali organi una sorta di autorizzazione a svolgere un’attività di sviluppo e di integrazione sulle disposizioni sopra le quali il controllo si esercita >> (Romano, Cannavale, Cardona, Albini, Jasonna, Fasciglione, L’equa riparazione nei più recenti orientamenti della Corte di cassazione e della Corte europea, Milano, 2005, 23, 24). Si veda Papa, Brevi considerazioni sulla tutela del diritto alla ragionevole durata del processo tra giudici nazionali e Corte europea dei diritti dell’Uomo, in Bilancia, De Marco (a cura di), La tutela Multilivello dei diritti. Punti di crisi, problemi aperti, momenti di stabilizzazione, Milano, 2004, 324 ss.
26 In giurisprudenza, Cass., SS.UU. civ., 26 gennaio 2004, nn. 1338, 1339, 1340, 1341, in banca dati il fiscovideo, riconosce la prevalenza e la diretta applicabilità nell’Ordinamento giuridico italiano della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo sul tema del risarcimento del danno a carico dello Stato italiano per la durata non ragionevole dei processi in Italia. Di massima, nella medesima direzione, Cass. Sez. I, 18 febbraio 2004, n. 3143, in banca dati il fiscovideo; Cass., 5 maggio 2004, n. 8529, documento reperito all’indirizzo http://bdprof.ilsole24ore.com; Cass., Sez. I civ., 17 giugno 2004, n. 11350, cit.; Cass., Sez. I civ., 27 agosto 2004, n. 17139, cit.; Cass., Sez. I civ., 8 novembre 2005, n. 21653, cit.; Cass., Sez. I civ., 25 ottobre 2005, n. 20675, cit.; Cass., Sez. I civ., 30 agosto 2005, n. 17498, cit.
27 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 16 luglio 1971, sentenza Reingeinsen, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
28 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 28 giugno 1978, sentenza Konig, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
29 Nel solco della generale processo di costante apertura dimostrata dalla Corte per una inclusione delle garanzie dell’art. 6.1. anche alle controversie originate da provvedimenti di autorità pubbliche, sia nel contesto in cui l’Amministrazione pubblica opera come una pubblica autorità in senso stretto, sia in quello in cui è tenuta ad osservare le regole privatistiche, si veda Corte europea dei diritti dell’Uomo, 23 giugno 1981, sentenza Le Compte, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 25 ottobre 1989, sentenza Jacobson, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 26 marzo 1992, sentenza Editions Périscope, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 25 febbraio 1993, sentenza Miahilhe, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 22 settembre 1994, sentenza Hentrich, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 21 febbraio 1997, sentenza Van Raalte, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 9 novembre 1999, sentenza Spacek, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 23 ottobre 1990, sentenza Darby, in Dir. prat. trib., 1992, 386, con nota di De Martini, Tutela in materia fiscale innanzi alla Corte europea dei diritti dell’Uomo.
In dottrina, Greco, La Convenzione europea dei diritti dellUomo e il diritto amministrativo in Italia, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2000, 25 ss.; Spadea, Il giusto processo amministrativo secondo l’art. 6 della CEDU e con cenni al caso italiano, ivi, 2000, 367 ss.; Chiavario, Sub art. 6, in Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, Bartole, Conforti, Raimondi (a cura di), Padova 2001, 165 ss.
30 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 29 marzo 1986, sentenza Feldebrugge, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
31 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 29 marzo 1986, sentenza Deumeland, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
32 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 26 marzo 1992, sentenza Editions Pèriscope, cit.
33 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 9 dicembre 1994, sentenza Schontene Meldrum, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
34 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 26 novembre 1992, sentenza Lombardo, cit.
35 Guzzardo, Tempi del processo amministrativo ed effettività del diritto alla giustizia << celere >>, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2008, 160.
36 Si veda Corte europea dei diritti dell’Uomo, 28 giugno 1978, sentenza Konig, cit.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 29 luglio 1998, sentenza Le Calvez, in Riv. intern. dir. Uomo, 1998, 890 ss.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 24 agosto 1998, sentenza Benkessiouer, ivi, 1998, 938 ss.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 19 aprile 2007, Eskeline, documento reperito all’indirizzo http://www.forumcostituzionale.it.
37 In questi termini, Guzzardo, Tempi del processo amministrativo ed effettività del diritto alla giustizia << celere >>, cit. In giurisprudenza, Corte europea dei diritti dell’Uomo, 29 maggio 1986, sentenza Deumeland, cit.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 24 novembre 1994, sentenza Beaumartin, ivi, 1996, IV, 246 ss.
Si veda, altresì, Corte europea dei diritti dell’Uomo, 2 settembre 1997, sentenza De Santa, in Riv. intern. dir. Uomo, 1998, 181 ss.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 8 dicembre 1999, sentenza Pellegrin, in Giorn. dir. amm., 2000, 975 ss.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 19 aprile 2007, sentenza Eskelinen, cit.
38 Si veda Corte europea dei diritti dell’Uomo, 9 dicembre 1994, sentenza Schouten e Meldrum, cit.; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 8 febbraio 2000, sentenza Charalambos, cit.
Autorevole dottrina ha ritenuto che nonostante l’art. 6.1. di fatto non si estenda a tutti i processi, non emergono motivi per non accordare anche ai processi tra cittadini e Pubblica amministrazione le garanzie previste per i processi penali e civili, ancorchè la giurisprudenza della Corte abbia << tenuto fermo il nucleo della propria costruzione teorica, negando che i giudizi tributari potessero godere, in quanto tali, delle garanzie del giusto processo incorporate nell’art. 6 >>. Nel contempo è stato auspicato che in relazione a significativi, anche se ancora modesti, margini di apertura, la giurisprudenza de qua si evolva e completi il processo di democratizzazione e di equità processuale attraverso l’inclusione delle cause tributarie nell’ambito dell’art. 6 (Tesauro, Giusto processo e processo tributario, in Rass. trib., cit.). In tema si veda, altresì, Adonnino, La tutela dei diritti dell’Uomo in campo fiscale, in Riforma o rivoluzione del sistema fiscale?, Atti della seconda sessione del seminario permanente di Etica e Democrazia fiscale, in il fisco, 1999, 60; Greggi, Dall’interesse fiscale al principio di non discriminazione nella Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, in Riv. dir. fin. sc. fin., 2001, 412 ss. e, dello stesso Autore, Giusto processo e diritto tributario europeo: applicazione e limiti del principio (il caso Ferrazzini), in Riv. dir. trib., 529; Marcheselli, Il giusto processo tributario in Italia. Il tramonto dell’interesse fiscale?, cit; Gallo, Verso un “giusto processo tributario”, cit.; Dorigo, Il diritto alla ragionevole durata del giudizio tributario nella giurisprudenza recente della Corte europea dei diritti dell’Uomo, in Rass. trib., 2003, 42; Russo, Il giusto processo tributario, cit. In merito alla dottrina tributaria europea si veda Van Den Broek, Taxation and the European Convention on human rights, in Eur. Taxation, 1985, 344; AA.VV., Protection des droits fondamentaux du contribuable, A. Andersen, J. Malherbe (a cura di), Bruxelles, 1993; Frommel, The European Court of human rights and the right of the accused to remain silent: can it be invoked by the taxpayers?, in B.T.R., 1994, 598; Le Gall, Gerard, Les recours des contribuables sur le fondament de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales, in Droit fiscal, 1994, 878; De Drouas, Sienko, The Increasing Importance of the European Convention on Human Rights in the Tax Area, in Intertax, 1997, 332 ss.; Kleemans, The relationship between the national system of legal protection of the taxpayer and the European Convention on human rights, in EC tax review, 2000, 45; Baker, Taxation and the European Convention on human rights, in Eur. Taxation, 2001, 308 e, dello stesso Autore, Taxation and the European Convention on human rights in the domestic law of the Council of Europe countries – United Kingdom, ivi, 2001, 592.
39 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 22 settembre 1994, sentenza Hntrich, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
40 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 23 ottobre 1997, sentenza National & Provincial Bulding Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
41 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 3 settembre 2002, sentenza Cabinet Diot SA e Gras Savoye SA, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
42 Nello stesso senso si veda Corte europea dei diritti dell’Uomo, 3 ottobre 2003, sentenza Buffalo, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int., in cui i giudici ritengono che il ritardo nel rimborso dei crediti d’imposta al contribuente, sulla cui legittimità non e emergono dubbi, pone il contribuente in una situazione di totale incertezza che aggrava la sua perdita finanziaria; un contesto del genere, aggiungono, infrange il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui e, più nel dettaglio, il diritto al rispetto dei beni garantito dall’articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali.
43 In tema di rimborsi, alla luce delle pronunce della Corte, è stato sostenuto che il comportamento dello Stato nei confronti del contribuente non possa infrangere il giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui, segnatamente il diritto al rispetto dei beni garantito dall’art. 1 del Protocollo n. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali. Per quanto riguarda, in particolare, l’Italia, è stato sottolineato come i principi espressi dalla Corte di Strasburgo siano forieri di applicazione ad una molteplicità di situazioni analoghe, essendo ampiamente diffusa la prassi dell’Amministrazione fiscale di considerare i diritti di credito dei contribuenti verso lo Stato non sullo stesso piano dello speculare diritto dello Stato verso i contribuenti (De Stefano, La Cassazione italiana riconosce integralmente la giurisprudenza della Corte Europea dei diritti umani, in banca dati il fiscovideo. Si confronti, dello stesso Autore, Il mancato o ritardato rimborso delle imposte costituisce violazione dei diritti umani, in il fisco, 2003, 5597 ss.).
44 Si veda Corte europea dei diritti dell’Uomo, 21 febbraio 1984, sentenza Ozturk, in Riv. it. dir. proc. pen., 1985, 894; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 28 giugno 1984, sentenza Campbell e Fell, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 25 agosto 1987, sentenza Lutz, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 24 febbraio 1994, sentenza Bendemoun, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 3 maggio 2001, sentenza J.B., ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 27 febbraio 2001, sentenza X, in il fisco, 2001, 4683, ss.
In dottrina, Delmas Marty, I problemi giuridici e pratici della distinzione tra diritto penale e diritto amministrativo penale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1987, 744; Del Federico, Le sanzioni amministrativa nel diritto tributario, Milano, 1993, 54, ss.; Cordeiro Guerra, Illecito tributario e sanzioni amministrative, Milano, 1996, 172 ss.; De Salvia, Procedimenti fiscali e diritti processuali garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, in Riv. int. dir. Uomo, 1994, 494; De Drouas, Sienko, The Increasing Importance of the European Convention on Human Rights in the Tax Area, cit.
45 Corte europea dei diritti dell’Uomo, 23 luglio 2002, sentenze Janosevic e Vastberga Taxi Aktiebolag, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int.
46 Sul punto, De Stefano, La Cassazione italiana riconosce integralmente la giurisprudenza della Corte europea dei diritti Umani, cit. Si veda Corte europea dei diritti dell’Uomo, 24 febbraio 1994, sentenza Bendenoun, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 26 settembre 2000, sentenza Kadri, ivi; Corte europea dei diritti dell’Uomo, 16 dicembre 2003, sentenza Faivre, ivi. Si veda, altresì, Corte europea dei diritti dell’Uomo, Ad. plenaria, 23 novembre 2006, sentenza n. 73053/01, in banca dati il fiscovideo, in cui i giudici hanno statuito che il principio del giusto processo trova applicazione al processo tributario quando questo ha ad oggetto anche l’applicazione di sanzioni amministrative, intendendo per tale ogni prestazione pecuniaria diversa da quella d’imposta che non abbia carattere reintegrativo della pretesa erariale.
47 In argomento, Dorigo, Il diritto alla ragionevole durata del giudizio tributario nella giurisprudenza recente della Corte europea dei diritti dell’Uomo, cit., in cui l’Autore esprime e motiva grandi perplessità sulla posizione assunta dalla Corte, in genere, ed in particolare nelle sentenze Janosevic e Vastberga Taxi Aktiebolag: << Da un lato, infatti, la ravvisata natura pubblicistica del rapporto tra il contribuente e l’Amministrazione finanziaria e la sua conseguente irriconducibilità ai “diritti e doveri di carattere civile”, previsti dall’art. 6.1. della Convenzione, conducono ad escludere in modo assai poco ragionevole tutto il processo tributario dalle garanzie del giusto e rapido processo, ivi codificate. Dall’altra, anche la più recente apertura operata dalla Corte europea con riferimento ai giudizi concernenti questioni sanzionatorie, oltre a provocare difficoltà applicative (…), manifesta in modo evidente la contraddittorietà dell’atteggiamento assunto dai giudici di Strasburgo in subiecta materia. Invero, il potere sovrano proprio dello Stato si manifesta non soltanto nell’imposizione dei tributi, ma anche nella previsione ed irrogazione di sanzioni nel caso di mancata ottemperanza da parte del contribuente: non esiste, quindi, alcuna differenza qualitativa tra le due situazioni, rappresentando esse in realtà due aspetti del medesimo potere pubblico di imperio >>. Ed in effetti, proseguendo nel ragionamento dell’Autore, in ragione della sostanziale identità che tipizza le due situazioni, non emerge alcuna valida ragione per cui a seconda che il giudizio oggetto della contesa concerna l’una o l’altra, debba essere regolato in termini così differenti: meritevolezza del ristoro dell’art. 6.1. per le lungaggini procedurali in ordine all’esercizio del potere sanzionatorio dello Stato e non anche in relazione alla manifestazione del potere impositivo.
Se, in effetti, si avvalora la posizione consolidata dei giudici di Strasburgo, per cui là dove vi sia manifestazione del potere di imperio dello Stato è preclusa l’applicazione dell’art. 6.1., in quanto la ravvisata natura pubblicistica del rapporto tra contribuente ed Amministrazione finanziaria è irriconducibile nell’ambito dei << diritti e doveri di carattere civile >>, alla stessa stregua, a maggior ragione, la garanzia de qua cederebbe di fronte all’irrogazioni di sanzioni tributarie che, in effetti, costituiscono un’importantissima manifestazione del potere sovrano statale. E la loro inclusione, per così dire, per analogia, nell’ambito dell’ << approccio penale >>, a giustificazione del ricorso all’art. 6.1., appare un’artificiosa forzatura in quanto è certa la natura puramente amministrativa delle sanzioni tributarie, non investendo, in termini procedurali, la competenza del giudice penale ma, appunto, il giudice tributario, sia pur nella sua veste di giudice speciale amministrativo.
48 Si veda la datata pronuncia della Corte europea dei diritti dell’Uomo del 1° ottobre 1965, sentenza X, documento reperito all’indirizzo http://www.echr.coe.int, in cui la Commissione europea ha negato l’applicabilità dell’art. 6 convenzionale ai processi tributari sull’assunto che << i diritti e gli obblighi su cui i giudici tributari si sono potuti pronunciare derivano da uno dei settori del diritto pubblico, il diritto tributario, e non dal diritto privato >>.
Scrivi un commento
Accedi per poter inserire un commento