D.L. “Sicurezza”: le nuove garanzie funzionali per l’intelligence italiana

Analisi critica dell’art. 31 del D.L. 48/2025 alla luce del diritto costituzionale e penale
Il presente contributo analizza criticamente l’art. 31 del D. L. 48/2025, che amplia le garanzie funzionali riconosciute agli operatori dei servizi segreti italiani, includendo nuove fattispecie di reato. Attraverso una ricostruzione sistematica dell’evoluzione normativa e un confronto con altri ordinamenti europei, si valutano i rischi e le implicazioni costituzionali derivanti dall’estensione dell’area di non punibilità, alla luce del principio di legalità penale e del necessario controllo democratico sulle attività dell’intelligence. L’articolo conclude con proposte di bilanciamento tra efficienza operativa e garanzie dello Stato di diritto. Per restare sempre aggiornato sulle evoluzioni della giustizia penale: Come cambia il processo penale – Dall’abrograzione dell’abuso d’ufficio al decreto giustizia

1. Il Decreto Sicurezza 2025

Il Decreto Sicurezza del 2025 (D. L. 48/2025), varato in un contesto politico di crescente attenzione verso la prevenzione del terrorismo e la sicurezza nazionale, ha suscitato un ampio dibattito nella dottrina. L’articolo 31 del decreto introduce rilevanti modifiche al regime delle garanzie funzionali per gli operatori dei servizi di informazione e sicurezza, ampliando sensibilmente il perimetro delle condotte autorizzate. L’obiettivo del presente articolo è di offrire un’analisi critica e sistematica della norma alla luce dei principi costituzionali, delle garanzie penalistiche e del diritto comparato. Per restare sempre aggiornato sulle evoluzioni della giustizia penale: Come cambia il processo penale – Dall’abrograzione dell’abuso d’ufficio al decreto giustizia

2. Evoluzione normativa delle garanzie funzionali

L’articolo 17 della Legge n. 124/2007 rappresenta il cardine del sistema delle garanzie funzionali per le attività coperte da segreto di Stato. Tale norma ha previsto che gli agenti dell’intelligence sono esenti da responsabilità penale per determinate condotte altrimenti illecite, purché autorizzate e funzionali agli interessi della sicurezza nazionale. L’intervento del 2025 si inserisce in una tendenza legislativa che, negli ultimi anni, ha cercato di bilanciare efficienza operativa e legalità costituzionale, senza sempre riuscirvi compiutamente.
Gli agenti dei servizi segreti possono essere autorizzati a compiere determinati reati, purché le condotte siano indispensabili per le finalità istituzionali, autorizzate di volta in volta dal Presidente del Consiglio o dall’autorità delegata, non mettano in pericolo la vita, l’integrità fisica, la libertà personale, la salute o l’incolumità delle persone e che non riguardino reati per i quali non è opponibile il segreto di Stato.

3. Natura giuridica dell’autorizzazione ex art. 17 legge 124/2007

La dottrina prevalente ritiene che si tratti di una scriminante atipica prevista ex lege per esigenze di sicurezza nazionale, soggetta a vincoli rigorosi, tra cui la necessità, l’indispensabilità, l’autorizzazione preventiva e il controllo politico.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha avallato questa impostazione, sostenendo che l’autorizzazione non è una licenza generalizzata all’illegalità, ma una deroga limitata e controllata alla legalità penale, funzionale alla tutela della sicurezza della Repubblica (Cass. Pen., sez. I, sent. n. 1234/2012, tra le altre).
Pertanto, l’autorizzazione prevista dall’art. 17 della legge n. 124/2007, che consente agli agenti dei servizi segreti di attuare determinati reati per finalità istituzionali, è inquadrata dalla dottrina e dalla giurisprudenza come una scriminante speciale che esclude l’antigiuridicità del fatto, rendendo il comportamento formalmente tipico ma non illecito.
l’autorizzazione rende le condotte giustificate esclusivamente e tassativamente quando sono poste in essere in conformità ai limiti previsti dalla legge.
Non rientrano né nella categoria delle scusanti (cause di esclusione della colpevolezza), dove la condotta resta illecita ma l’autore non è punibile per motivi soggettivi né in quella delle immunità che attengono allo status della persona e non sono rilevanti nel contesto dei servizi segreti.

4. Analisi dell’art. 31 del D.L. 48/2025

Il decreto Sicurezza n. 48/2025 ha introdotto significative modifiche rendendo permanenti le scriminanti previste in passato solo in via transitoria, e ampliando l’elenco dei reati autorizzabili, includendovi:
Il nuovo articolo estende l’elenco delle fattispecie di reato che possono essere realizzate in presenza di autorizzazione preventiva del Presidente del Consiglio. In particolare, vengono ricompresi i reati di cui all’art. 270-quinquies.3 c.p., relativi alla detenzione e alla divulgazione di materiali con finalità di terrorismo, inclusi manuali per la costruzione di ordigni o l’esecuzione di sabotaggi. Si tratta di una novità radicale, poiché investe condotte fortemente pericolose e potenzialmente lesive dei diritti fondamentali. La norma ribadisce la garanzia del filtro autorizzativo che attribuisce al Presidente del Consiglio un potere discrezionale di ampia portata e restano in vigore i controlli e le responsabilità a tutela dell’uso legittimo delle autorizzazioni.

Per ulteriori informazioni sul decreto e il suo iter, ti invitiamo a visualizzare gli articoli:

• Il nuovo decreto sicurezza (decreto legge n.48 dell’11 aprile 2025)
• Approvato il Decreto Sicurezza: nuova legge tra emergenze e dubbi
• Decreto-legge Sicurezza: il testo in Gazzetta Ufficiale

5. Profili critici e dibattito dottrinale

Le critiche non si sono fatte attendere. Numerosi giuristi e operatori del diritto hanno evidenziato come l’ampliamento delle garanzie funzionali possa tradursi in una forma di immunità di fatto per atti che, pur realizzati in contesti operativi, sfiorano i limiti della legalità. È stato sollevato il problema del controllo democratico sull’intelligence e del rischio di deresponsabilizzazione penale. Familiari delle vittime di stragi e associazioni della società civile hanno denunciato il pericolo di un indebolimento del principio di uguaglianza di fronte alla legge.
Le modifiche introdotte hanno suscitato un ampio dibattito dovuto alla preoccupazione che venga legittimata una fascia di illegalità coperta da autorizzazioni politiche, ai timori che si compromettano i principi dello Stato di diritto e la fiducia nelle istituzioni.

6. Confronto con altri ordinamenti

Nel contesto europeo, diversi ordinamenti hanno affrontato la questione delle garanzie funzionali per gli operatori dei servizi di intelligence con soluzioni giuridiche differenziate, orientate a tutelare sia l’efficacia operativa sia la tenuta dei diritti fondamentali.
In Germania, la Bundesnachrichtendienst (BND) è sottoposta a un sistema di controlli multilivello, che include il controllo parlamentare esercitato dal G10-Kommission, con poteri di revisione anche ex post delle operazioni coperte da segreto. La legge tedesca ammette limitazioni di responsabilità solo per condotte espressamente tipizzate, e comunque richiede una valutazione di proporzionalità e necessità.
Nel Regno Unito, il framework normativo si fonda sull’Intelligence Services Act del 1994 e sull’Investigatory Powers Act del 2016. Le attività coperte da autorizzazione del Secretary of State sono soggette a revisione da parte dell’Investigatory Powers Commissioner. Le immunità penali sono concesse solo quando vi sia coerenza con il principio di stretta necessità per la sicurezza nazionale. Il sistema include, inoltre, la possibilità di scrutinio giurisdizionale.
La Francia, con la Loi relative au renseignement del 2015, ha istituito una Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), organo indipendente che valuta preventivamente la legittimità delle operazioni di intelligence, comprese quelle potenzialmente rilevanti sotto il profilo penale. La dottrina francese insiste sulla responsabilità individuale anche in ambito di sicurezza nazionale, salvo i casi eccezionali di immunità autorizzata espressamente.
Dalla comparazione emerge che, a differenza dell’Italia, gli altri ordinamenti mantengono una netta separazione tra attività operativa e principio di legalità penale, limitando le scriminanti in modo rigoroso e prevedendo sistemi di controllo indipendenti e trasparenti.
Il D.L. 48/2025, ampliando la sfera della non punibilità anche in relazione a reati di grave allarme sociale come la detenzione e diffusione di materiali terroristici, introduce una deroga potenzialmente pericolosa all’equilibrio tra libertà fondamentali e sicurezza, senza prevedere contropoteri istituzionali paragonabili a quelli degli altri sistemi europei.

7. Conclusioni

L’articolo 31 del D.L. 48/2025 pone interrogativi cruciali sulla tenuta dello Stato di diritto in un’epoca di emergenze permanenti. Se da un lato è evidente la necessità di strumenti flessibili ed efficaci per fronteggiare minacce alla sicurezza, dall’altro è imprescindibile mantenere saldi i principi del controllo democratico, della proporzionalità e della responsabilità individuale. Il legislatore dovrà farsi carico di introdurre meccanismi più stringenti di verifica e controllo, al fine di evitare derive che potrebbero mettere a repentaglio le libertà costituzionali. In conclusione, appare necessario un ripensamento del sistema di garanzie funzionali in Italia, alla luce dei modelli europei più consolidati. L’introduzione di meccanismi di controllo ex post da parte del Parlamento, o di un’autorità indipendente come avviene in Francia o nel Regno Unito, rappresenterebbe un primo passo verso una maggiore accountability. Inoltre, l’obbligo di motivazione scritta per ogni autorizzazione alle scriminanti, e la previsione di un riesame periodico delle direttive operative, costituirebbero strumenti per rafforzare la legalità costituzionale e prevenire abusi.
Un ulteriore punto di attenzione riguarda la formazione degli operatori dei servizi: l’estensione delle garanzie non dovrebbe prescindere da un quadro etico e giuridico chiaro e vincolante, con percorsi formativi specifici su diritti umani, diritto penale internazionale e limiti all’uso della forza. Solo così sarà possibile assicurare un equilibrio stabile tra efficienza operativa e tutela dei principi democratici.
Alla luce dell’analisi condotta, si suggeriscono alcune linee guida per armonizzare le esigenze di sicurezza con la tutela dello Stato di diritto:

• Introdurre un meccanismo di controllo ex post da parte di un organo parlamentare o indipendente, dotato di accesso privilegiato e funzioni ispettive.
• Prevedere l’obbligo di motivazione scritta e circostanziata per ciascuna autorizzazione di garanzia funzionale, con indicazione delle finalità e dei limiti temporali.
• Istituire una procedura di riesame periodico delle direttive operative contenenti deroghe, al fine di garantire la coerenza con i diritti fondamentali.
• Stabilire un codice etico vincolante per gli operatori dei servizi segreti, incentrato su legalità, proporzionalità e responsabilità personale.
• Inserire specifici moduli formativi su diritto internazionale, diritti umani e limiti all’uso della forza nei percorsi di formazione dell’intelligence.
• Prevedere forme di trasparenza istituzionale compatibili con il segreto, come relazioni annuali con sezioni pubbliche per il Parlamento.

Reati autorizzabili ai sensi dell’art. 17 della Legge n. 124/2007
– Produzione e uso di documenti falsi per copertura (es. art. 476, 477, 482 c.p.)
– Falsità in atti pubblici per motivi di infiltrazione
– Violazioni relative a identità fittizie o documenti d’identità
– Violazioni doganali, traffico illecito di beni strategici (armi, materiali critici)
– Atti simulati per finalità di infiltrazione in gruppi criminali
– Intercettazioni o registrazioni ambientali non autorizzate formalmente
Reati autorizzabili in via transitoria secondo il D.L. n. 7/2015 (Decreto Antiterrorismo)
– Partecipazione ad associazioni con finalità di terrorismo (art. 270-bis c.p.)
– Partecipazione ad associazioni mafiose anche straniere (art. 416-bis c.p.)
– Addestramento o trasferimento con finalità terroristiche (art. 270-quinquies c.p.)
– Finanziamento di attività terroristiche (art. 270-quinquies.1 c.p.)
– Partecipazione a bande armate (art. 306 c.p.)
– Istigazione o apologia di crimini contro lo Stato (art. 302 c.p.)
Reati autorizzabili in via permanente secondo il D.L. n. 48/2025 (Decreto Sicurezza)
– Direzione e organizzazione di associazioni terroristiche internazionali (art. 270-bis c.p.)
– Detenzione di materiale con finalità di terrorismo (art. 270-quinquies.3 c.p.)
– Fabbricazione, acquisto o detenzione di esplosivi (art. 435 c.p.)
– Diffusione di istruzioni sull’uso di esplosivi o tecniche di attacco (art. 270-quinquies.2 c.p.)
  – Fabbricazione, acquisto o detenzione di materie esplodenti, e pubblicizzazione di istruzioni su di esse (art. 435 c.p.).

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8. Giurisprudenza rilevante

L’analisi giurisprudenziale contribuisce a definire i limiti costituzionali e penali entro cui si muove l’attività dei servizi di informazione e sicurezza. Diverse pronunce della Corte costituzionale e della Corte di cassazione hanno segnato tappe fondamentali in tema di garanzie funzionali e segreto di Stato.

– Corte Costituzionale, sent. n. 110/1998**: ha chiarito che il segreto di Stato non può coprire atti eversivi dell’ordine costituzionale, riaffermando il ruolo del potere giurisdizionale anche in presenza di limiti imposti dall’esecutivo.
– Corte Costituzionale, sent. n. 106/2009**: ha riconosciuto la discrezionalità del Presidente del Consiglio nel definire l’ambito del segreto di Stato, escludendo il sindacato del giudice ordinario, suscitando perplessità dottrinali per i rischi di deresponsabilizzazione.
– Corte di Cassazione, sent. n. 38356/2014**: ha ammesso l’applicazione retroattiva della garanzia funzionale prevista dall’art. 17 della L. 124/2007, in presenza di condotte autorizzate e coerenti con i fini istituzionali dell’intelligence.
– Caso Abu Omar: emblematico per il conflitto tra esigenze di segretezza e tutela dei diritti. Le decisioni della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale hanno confermato l’estensione del segreto di Stato a copertura dell’operato di agenti coinvolti in un sequestro illegittimo, con conseguente blocco dell’azione penale.

Bibliografia

Antonio Fabio Vigneri, ‘Dal D.d.l. al D.l. “Sicurezza”. Prove tecniche di autoritarismo punitivo’, Giustizia Insieme, 2025.
Emilio Dolcini, ‘Un Paese meno sicuro per effetto del decreto-legge sicurezza’, Sistema Penale, 2025.
Roberto Caso, ‘Servizi segreti nelle università: i rischi del ddl sicurezza’, Agenda Digitale, 29/062025.
Vitalba Azzollini, ‘Più impunità ai servizi segreti? Che cosa cambia con il decreto “Sicurezza”’, Pagella Politica, 2025.