Cons. di Stato, sez. VI, 15 aprile 2008, n. 1739 – “Mobbing e P.A.”

di Staiano Rocchina
Nella presente sentenza viene esaminato uno dei tanti casi di mobbing nella Pubblica Amministrazione, in particolare nell’Università.
 
Fatto. – Attraverso l’atto di appello in esame, notificato il 21.7.2003, il Prof. ********** – nella qualità di professore associato di “costruzioni rurali e topografia”, presso la Facoltà di Agraria dell’Università degli Studi di Perugia – contestava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria n. 192/03 del 21.3.2003 (che non risulta notificata), con la quale veniva respinto il ricorso dal medesimo proposto, per il risarcimento del danno derivante da mancata assegnazione ad una struttura dipartimentale, con decorrenza 1.1.1999. Fino al 30.12.1998, infatti, il citato prof. L. aveva diretto l’Istituto di ************ presso la Facoltà sopra indicata e già in data 11.6.1998 – in vista di un procedimento di riorganizzazione in Dipartimenti dell’ateneo perugino – aveva richiesto, senza ottenere positivo riscontro, l’afferenza del proprio Istituto al costituendo Dipartimento dell’area Economica estimativa della Facoltà di Agraria o, in subordine, a quella dell’area Zootecnica.
Quando poi, con D.R. n. 435 del 30.12.1998, il predetto Istituto di Genio Rurale era stato disattivato, il docente interessato era venuto a trovarsi senza alcun supporto strutturale per la prosecuzione della propria attività didattica e scientifica e, in tale situazione, con nota del 13.2.1999, aveva richiesto al Garante dell’Ateneo un immediato intervento, essendo stato trasferito altrove il personale, in precedenza assegnato all’Istituto anzidetto e non risultando più fruibili anche i relativi fondi in dotazione per la ricerca, rimasti senza un apparato organizzativo di imputazione. Nel corso del 1999, si susseguivano diversi tentativi di sistemazione della vicenda: una prima indicazione del Preside della Facoltà di Agraria, secondo cui l’attuale appellante avrebbe potuto trovare sistemazione presso il Dipartimento “Uomo e Territorio”, vedeva infatti contrario il Direttore del Dipartimento stesso, per presunta “sussistenza di gravi incompatibilità tra il ******** ed il personale operante nella struttura”; successivamente, venivano respinte ulteriori richieste di afferenza ai Dipartimenti di “Ingegneria Industriale” e di “Biologia Vegetale”, fino a che con D.R. in data 2.10.2000, in via solo apparentemente risolutiva, l’appellante stesso veniva assegnato d’ufficio al “Dipartimento Uomo e Territorio”, senza però vedere modificata una situazione di sostanziale isolamento, nonché con persistente mancanza di una struttura di sostegno per la didattica e la ricerca. Quanto sopra, essendo stata detta assegnazione disposta in via provvisoria, a meri fini di “supporto per la gestione dell’attività amministrativa-contabile”, senza che il docente in questione venisse inserito in una delle sezioni del Dipartimento stesso e, quindi, con assenza per il medesimo di qualsiasi disponibilità di personale tecnico e ausiliario. A conferma di tale situazione, ancora in data 3.4.2002 il Direttore del citato Dipartimento “Uomo e Territorio” comunicava al Direttore Amministrativo dell’Università e a tutti gli uffici che le comunicazioni indirizzate al prof. L. avrebbero dovuto essere inviate genericamente presso l’Università, anzichè al Dipartimento di assegnazione, non facendo parte il medesimo Professore di alcuna sezione di quest’ultimo. La complessa vicenda sopra sintetizzata, infine, avrebbe avuto termine solo a seguito dell’accoglimento, in data 28.5.2002, dell’istanza di afferenza dell’odierno appellante al Dipartimento di “Ingegneria Industriale” della Facoltà di Ingegneria, per svolgere attività di ricerca nel campo delle risorse energetiche in agricoltura. La richiesta risarcitoria, respinta in primo grado di giudizio, traeva dunque titolo dal lungo periodo (quasi due anni e mezzo) di isolamento professionale, nonché di sostanziale blocco dell’attività scientifica e didattica del diretto interessato.
Nella sentenza appellata, il Tribunale riteneva l’azione ritualmente proposta, perché “volta al risarcimento del danno causato ad una posizione giuridica soggettiva, rientrante nell’ambito della giurisdizione esclusiva” del Giudice Amministrativo: una giurisdizione, nell’ambito della quale non avrebbe più rilievo – a norma dell’art. 7, comma 3 della legge n. 1034/1971, nel testo introdotto dall’art. 7 della legge n. 205/2000 – la natura di diritto soggettivo o di interesse legittimo della situazione soggettiva lesa. Il risarcimento richiesto, tuttavia, non potrebbe essere accordato, per avvenuta consolidazione – e conseguente presunzione di legittimità – del provvedimento di disattivazione dell’Istituto già diretto dal ricorrente, poiché da quest’ultimo non tempestivamente impugnato, con conseguente non ravvisabilità di danno “ingiusto”. Ugualmente infondata, sempre in base alla sentenza in questione, sarebbe stata, inoltre, l’istanza risarcitoria riferita ad inerzia dell’Amministrazione, non risultando evidenziata l’illegittimità del comportamento omissivo, attraverso la procedura tipizzata del silenzio-rifiuto. La stessa entità del danno, peraltro, sarebbe rimasta non provata e non avrebbe potuto, comunque, corrispondere a danno di natura morale, essendo quest’ultimo risarcibile solo se conseguente ad un reato, in base al combinato disposto degli articoli 2059 cod. civ. 185 cod. pen. Tutte le argomentazioni, in precedenza sintetizzate, venivano analiticamente confutate in sede di appello, con sostanziale riferimento ad una non corretta impostazione della situazione dedotta in giudizio, concernendo quest’ultima la “violazione di precisi obblighi posti a carico dell’Ateneo, quale datore di lavoro”, con corrispondente “lesione di diritti soggettivi” del dipendente interessato, in violazione di precise norme dello Statuto e del Regolamento generale dell’Università in questione. Quanto sopra, attraverso modalità di condotta dei responsabili organizzativi dell’Ateneo stesso, tali da configurare una fattispecie di “mobbing”, indubbiamente produttiva di danno: tale danno (di cui si chiedeva la quantificazione in via equitativa, ex art. 1226 cod. civ.), oltre ad essere attestato da perizia medica in data 30.6.2001, prodotta in giudizio, emergerebbe “per tabulas” dal prolungato declassamento del docente in questione, passato dalla posizione di Direttore di un Istituto, cui afferivano quattro cattedre, alla posizione di ********** universitario non più in grado di garantire la didattica e la ricerca, in quanto privato di ogni supporto organizzativo e posto “in uno stato di assoluto isolamento fisico e morale”. L’Amministrazione appellata, costituitasi in giudizio, resisteva formalmente all’accoglimento del giudizio.
 
Diritto. – Il Collegio è chiamato a valutare un’azione risarcitoria, che nella sentenza appellata viene giudicata, in via preliminare, ammissibile e rientrante nella giurisdizione del Giudice Amministrativo, ma nel merito infondata, non risultando impugnato l’atto amministrativo da cui deriverebbe il danno (disattivazione dell’Istituto di ************” presso la facoltà di Agraria dell’Università di Perugia, in data 31.12.1998) e non essendo stati esperiti rimedi sollecitatori, atti ad escludere la successiva inerzia dell’Amministrazione, in ordine all’individuazione di altro idoneo supporto organizzativo per l’insegnamento, in precedenza svolto presso l’Istituto anzidetto. Il Collegio condivide solo in parte l’impostazione sopra sintetizzata. Appare corretta, infatti, la riconosciuta cognizione del Giudice Amministrativo sulla controversia in esame, rientrando in tale cognizione esclusiva le questioni attinenti al rapporto di impiego dei professori universitari, a norma degli articoli 3 e 63, comma 4 del D.Lgs. 30.3.2001, n. 165 (cfr. anche, in tal senso, Cass.SS.UU., 5.4.2005, n. 7000, 30.3.2005, n. 6635 e 11.3.2004, n. 5054; Cons. St., sez. VI, 9.3.2005, n. 977); l’estensione di tale giurisdizione al risarcimento del danno, inoltre, è codificata dall’art. 7, comma 3 della legge n. 1034/71, come modificato con legge n. 205/2000.
Non condivisibile, tuttavia, appare l’affermata irrilevanza della distinzione fra situazioni soggettive protette, che si assumano lese, nonché l’indifferenziata applicazione alle medesime della cosiddetta “pregiudiziale amministrativa” (ovvero del necessario previo annullamento dell’atto amministrativo, cui sia riconducibile la lesione), con ulteriore, inedita estensione di tale pregiudiziale a fattispecie di mera inerzia dell’Amministrazione. Sotto il primo profilo è attualmente dibattuto in giurisprudenza il principio, secondo cui la risarcibilità del danno sarebbe inscindibile dalla caducazione del provvedimento produttivo della lesione: (circostanza, quella appena indicata, che richiede di norma sia l’impugnazione del provvedimento stesso entro brevi termini decadenziali, sia il relativo annullamento): al riguardo tuttavia, secondo un recente indirizzo della Corte di Corte di Cassazione a Sezioni Unite, confermato da alcune pronunce del Giudice Amministrativo ( nn. 13659 e 13660 del 13.6.2006, n. 13 del 5.1.2007, n. 1139 del 19.1.2007; Cons. St., sez. V, 31.5.2007, n. 2822), detto Giudice non potrebbe esimersi dall’accertare la lesione di un interesse protetto a fini risarcitori, entro il previsto termine di prescrizione, anche indipendentemente dall’intervenuto annullamento dell’atto lesivo, previa valutazione in via incidentale della prospettata illegittimità di tale atto. Un opposto indirizzo (Cons. St., Ad. Plen. 22.10.2007, n. 12) viceversa – premesso che le Sezioni Unite della Cassazione possono vincolare, a norma dell’art. 111, comma 8 della Costituzione, il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti a decidere una controversia, senza però vincolarli anche ad un determinato contenuto della medesima (Corte Cost., 12.3.2007, n. 77) – ritiene tuttora valide molte considerazioni poste a base della pregiudiziale in questione, con particolare riguardo alla presunzione di legittimità, che assiste gli atti amministrativi consolidati per omessa impugnazione nei termini, nonché alla difficile configurabilità, in tale situazione, di un danno ingiusto. La linea interpretativa da ultimo indicata viene, appunto, recepita dalla sentenza appellata, ma in rapporto ad una fattispecie non pertinente.
Deve in primo luogo rilevarsi, infatti, che il danno risarcibile appare connesso non alla disattivazione, in data 31.12.1998, dell’Istituto di ************ diretto dall’appellante, ma alla successiva omessa assegnazione di quest’ultimo ad altra area dipartimentale, in violazione di precisi obblighi dell’Ateneo, in rapporto ai quali il medesimo appellante intende far valere un vero e proprio diritto soggettivo. L’assenza di interesse all’impugnazione dell’atto sopra citato – di natura organizzatoria e rispondente a previsioni legislative in materia – è evidenziata dalla preventiva richiesta del prof. L. , in data 11.6.1998, di provvedere a nuova aggregazione dipartimentale dell’Istituto di appartenenza, con successive contestazioni sollevate dal medesimo, in via esclusiva, in rapporto all’assenza di misure risolutive al riguardo, tenuto conto delle pesanti conseguenze professionali e personali, subite per la persistente mancanza di una qualsiasi struttura organizzativa di riferimento. Se da una parte, poi, non può considerarsi ostativa al risarcimento di cui trattasi l’omessa impugnazione dell’atto sopra indicato, del quale l’attuale appellante non ha mai inteso contestare la legittimità, senz’altro non condivisibile appare l’ulteriore argomentazione, secondo cui la cosiddetta pregiudiziale amministrativa dovrebbe essere individuata nella “impugnazione vittoriosa del silenzio rifiuto”. Ancora una volta, a tale riguardo, si confonde una situazione di danno, ricondotta dall’interessato a lesione di diritti soggettivi, inerenti al rapporto di pubblico impiego, con quella riconducibile ad istituti – prima di creazione giurisprudenziale, poi diversamente codificati dal legislatore (Cons. St., Ad.Plen., 10.3.1978, n. 10 e successiva giurisprudenza pacifica; art. 21 bis L. n. 1034/1971, nel testo introdotto dall’art. 2 della legge n. 205/2000; artt. 2, comma 5 e 20 L. n. 241/90, come successivamente modificati ed integrati) – volti al soddisfacimento dell’interesse legittimo, finalizzato alla conclusione espressa e motivata di un procedimento. Non solo, viceversa, tali istituti non attengono a diritti, della cui lesione l’interessato può direttamente chiedere l’accertamento, entro l’ordinario termine di prescrizione (senza necessità di procedere a formalizzazione dell’eventuale silenzio, in senso positivo o negativo), ma la mera inerzia, intesa come comportamento omissivo non significativo dell’Amministrazione, in violazione di un obbligo di provvedere, resta qualificabile come condotta antigiuridica, non suscettibile di consolidazione e per la cui declaratoria, pertanto, non sono ravvisabili termini decadenziali.
L’omesso avvio di una procedura, formalizzata a norma del ricordato art. 21 bis L. n. 1034/71, avrebbe potuto rilevare ai fini risarcitori, pertanto, non come fattore pregiudiziale ostativo, ma come presupposto per una diminuzione di entità del danno risarcibile, a norma dell’art. 1227 cod. civ., solo peraltro ove l’interesse dell’attuale appellante fosse stato coincidente con l’interesse legittimo ad un determinato esercizio della potestà auto-organizzatoria dell’Amministrazione, ovvero qualora fosse stato contestato non l’”an” – come nella fattispecie avvenuto – ma il “quomodo” della riorganizzazione degli Istituti universitari, con assegnazione dell’appellante ad un determinato Dipartimento piuttosto che ad un altro. La domanda giudiziale nella fattispecie proposta, invece, appare riconducibile ad una fattispecie più complessa, ovvero a quella del cosiddetto “mobbing”, in rapporto al quale la problematica sollevata appare relativamente nuova e pone, innanzi tutto, un’ulteriore questione di giurisdizione.
La risarcibilità del danno derivante da mobbing, infatti, può essere rivendicata dal dipendente interessato in due modi: in via extra-contrattuale, a norma dell’art. 2043 cod. civ., ovvero in via contrattuale, tenuto conto dell’obbligo del datore di lavoro, riconducibile all’art. 2087 cod. civ., di tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro (cfr. in tal senso, fra le tante, Cass. SS.UU. 28.7.1998, n. 7394).
Un primo orientamento della giurisprudenza, in effetti (cfr. Cons. St., sez. V, 9.10.2002, n. 5414; TAR Lazio, Roma, sez. III, 25.6.2004, n. 6254; TAR Veneto, 8.1.2004, n. 2), tendeva a ricondurre alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutte le controversie patrimoniali inerenti al rapporto di impiego, senza distinguere fra responsabilità contrattuale e aquiliana, essendo ritenuto sufficiente – per radicare la cognizione del giudice amministrativo sui rapporti di lavoro, rientranti nella giurisdizione esclusiva del medesimo – un comportamento illegittimo del datore di lavoro, e quindi un collegamento non occasionale fra la causa pretendi e il rapporto di impiego. Non risulta conforme al predetto indirizzo, tuttavia, il più recente orientamento della Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che pone a base del riparto non la prospettazione delle parti, ma il cosiddetto petitum sostanziale, da individuare anche in funzione della causa pretendi, ovvero dell’intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, come individuata dal Giudice in relazione ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui tali fatti sono manifestazione; tenuto conto di quanto sopra, risulta necessario accertare la natura giuridica dell’azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto solo l’azione per responsabilità contrattuale è ritenuta rientrante nella cognizione del Giudice Amministrativo, mentre dovrebbe ritenersi di competenza del Giudice Ordinario l’azione proposta in via extra-contrattuale (Cass. SS.UU. 4.5.2004, n. 8438). Quest’ultimo indirizzo, in effetti, appare più conforme alle linee-guida, che emergono dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, in quanto la responsabilità extra-contrattuale per mobbing è riconducibile, sostanzialmente, a comportamenti vessatori dei superiori gerarchici o dei colleghi di lavoro del dipendente interessato, al di là dei limiti, che la Suprema Corte ha indicato quali parametri di rango costituzionale per la giurisdizione del Giudice Amministrativo, escludendo da tali parametri la categoria generalizzata dei “comportamenti” (al di fuori, deve ritenersi, della valutazione in via incidentale dei medesimi, ove riconducibili ad una lesione di interessi legittimi, o di diritti soggettivi sussistenti in una materia, che sia oggetto di giurisdizione esclusiva). La predetta giurisdizione sul risarcimento del danno, anche biologico, derivante da mobbing sussiste, dunque, nella misura strettamente riconducibile ad un contesto di specifiche inadempienze agli obblighi del datore di lavoro; dette inadempienze possono ravvisarsi anche in comportamenti omissivi, contraddittori o dilatori dell’Amministrazione, ovvero in atti posti in essere in violazione di norme, sulle quali non sussistano incertezze interpretative, o ancora nella reiterazione di atti, anche affetti da mere irregolarità formali, ma dal cui insieme emerga una grave alterazione del rapporto sinallagmatico, tale da determinare un danno all’immagine professionale e alla salute del dipendente.
Nella situazione in esame, il docente interessato ha fornito ampi riscontri in ordine all’obbligo disatteso dall’Ateneo perugino, con particolare riguardo all’articolo 77 del relativo Statuto, in base al quale “ogni professore e ricercatore deve afferire ad una struttura di ricerca e può aderire a centri di ricerca, secondo le modalità stabilite dal regolamento generale…e dai regolamenti interni delle singole strutture; l’art. 7 del regolamento generale del medesimo Ateneo, a sua volta, dispone che – caso di dissoluzione di preesistenti Istituti – vi sia richiesta contenente “indicazione sulla collocazione di tutti i Professori e Ricercatori afferenti ai preesistenti Istituti…anche ai fini logistici”, mentre il successivo art. 9 prevede che “in caso di mancato accoglimento della domanda di afferenza ad uno o più Dipartimenti, presentata da un Professore o Ricercatore, il Senato Accademico, sentito l’interessato e tenuto conto del settore scientifico-disciplinare di appartenenza, lo assegna d’ufficio ad un Dipartimento”. Non può non ascriversi a grave disservizio, dunque, l’assenza di qualsiasi assegnazione dell’attuale appellante – per oltre due anni – a qualsiasi struttura di supporto, con conseguente lesione del diritto dell’interessato all’espletamento di funzioni non inferiori a quelle proprie della qualifica e del connesso interesse, anche pubblico, all’ottimale svolgimento dell’attività didattica e di ricerca: nessuna controdeduzione, nel caso di specie, viene fornita alle affermazioni dell’appellante, che dichiara di essere stato costretto a svolgere anche mansioni proprie del personale ausiliario, (“pulizia dei locali, preparazione delle aule e dei materiali per lo svolgimento dell’attività didattica, custodia dei materiali inventariati e della biblioteca, mansioni di segreteria, apertura della porta di ingresso….”). In ordine alla situazione sopra descritta non mancano indizi di sviamento – stando al carteggio prodotto dal medesimo appellante, carteggio da cui emergono atteggiamenti omissivi, ma anche talvolta ostruzionistici o di rifiuto, da parte di alcuni responsabili delle strutture in questione.
L’amministrazione appellata, viceversa, non ha fornito alcun supporto documentale, o anche solo argomentativo, per giustificare i tempi della contestata procedura di riorganizzazione dell’Università di cui trattasi: una circostanza, questa, da cui non possono non trarsi le conseguenze, di cui all’art. 116, comma 2 cod. proc. civ, posto che – in base a nozioni di comune esperienza (apprezzabili dal Giudice ex art. 115, comma 2 c.p.c.) – nel caso di specie l’Amministrazione era chiamata ad una scelta relativamente semplice (individuazione di quello, tra i Dipartimenti già istituiti, a cui sembrasse più opportuno aggregare le funzioni dell’ex Istituto di Genio Rurale), con successiva adozione di tutte le misure che si rivelassero necessarie, per tutelare le condizioni di lavoro nelle nuove strutture, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2087 cod. civ.. Il Collegio ritiene ravvisabile, pertanto,una fattispecie di danno risarcibile, la cui quantificazione viene dall’appellante rimessa a criteri equitativi, ex art. 1226 cod. civ..
A tale riguardo, il Collegio stesso ritiene che la lesione, subita dal diretto interessato, sia pacificamente riconducibile alla condizione di estremo disagio logistico e organizzativo, in cui il medesimo ha dovuto espletare oltre due anni di attività, senza dubbio in corrispondenza dell’ingiustificato ritardo, con cui è intervenuta la definitiva individuazione – peraltro presso altra facoltà – della struttura di riferimento per l’attività didattica del medesimo; l’assenza di colpa dell’amministrazione al riguardo – trattandosi di responsabilità contrattuale – avrebbe dovuto essere provata dall’Amministrazione stessa, che non ha viceversa fornito alcun elemento, atto ad escludere che l’inadempienza agli obblighi, sopra specificati, del datore di lavoro, fosse nella fattispecie riconducibile a cause, non imputabili all’Amministrazione stessa, nei termini esplicitati dall’art. 1218 cod. civ..
Circa la quantificazione del danno, infine, il Collegio non può non tenere conto – oltre che di elementi presuntivi, connessi all’indubbia situazione di disagio, in cui l’interessato è venuto a trovarsi – della consulenza medica in data 30.6.2001, attestante un “disturbo da stress post-traumatico da mobbing”. Sotto altro profilo, tuttavia, deve anche essere sottolineata – ai sensi e per gli effetti dell’art. 1227 cod, civ. – l’omessa attivazione di qualsiasi strumento giurisdizionale sollecitatorio, con richiesta di tutela interinale d’urgenza, in ordine alla motivata conclusione della attività di auto-organizzazione dell’amministrazione, in termini che l’interessato poteva connettere alla richiesta declaratoria del proprio diritto.
Ulteriori fattori riduttivi della richiesta dell’interessato (£. 250.0000.000 oltre ad interessi e rivalutazione monetaria, da convertire in euro, “salvo il maggiore o minore importo ritenuto di giustizia”), appaiono riconducibili alla già intervenuta soluzione del problema organizzativo di cui si è discusso, alla ininfluenza della situazione contestata ai fini retributivi, nonchè alla mancata dimostrazione sia di un “danno biologico permanente”, sia della perfetta integrità dello stato psico-fisico del docente in questione, in data antecedente alla vicenda di cui trattasi. In base ai criteri enunciati, il Collegio ritiene equa, a norma dell’art. 1226 cod. civ., una quantificazione del danno, corrispondente alla situazione di grave disagio organizzativo subita dall’interessato, pari a 40.000 Euro (€. quarantamila/00), con interessi e rivalutazione decorrenti, nei termini di legge, solo dalla data di quantificazione del danno stesso, attraverso la presente pronuncia.
Tenuto conto dei diversi profili di valutazione, in precedenza enunciati, il Collegio ritiene di dover accogliere l’appello, con conseguente annullamento della sentenza appellata ed accoglimento, in via di riforma della sentenza stessa, dell’istanza risarcitoria, con conseguente condanna dell’Amministrazione universitaria a corrispondere al ******** il risarcimento dei danni, nella misura ritenuta equa di €. 40.000,00 (euro quarantamila/00); le spese giudiziali – da porre a carico della parte soccombente – vengono infine liquidate nella misura di €. 5.000,00 (euro cinquemila/00).
 
P.Q.M. – Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta,
– ACCOGLIE il ricorso in appello indicato in epigrafe, ANNULLA la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria n. 192/03 del 21.3.2003 e, in riforma della medesima,
– CONDANNA l’Università degli Studi di Perugia al risarcimento del danno, nella misura ritenuta equa di €. 40.000,00 (Euro quarantamila/00);
– CONDANNA altresì la medesima Università al pagamento delle spese giudiziali, nella misura di €. 5000,00 (Euro cinquemila/00).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
 
Avv. ****************
Responsabile Sportello Mobbing Cisl Salerno

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