Benefici penitenziari e cumulo pene: cosa cambia con il nuovo Ddl CNEL

Presentato dal C.N.E.L. alla Camera un disegno di legge in materia di scindibilità del cumulo delle pene: vediamo le novità ivi previste. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Premessa

È stato recentemente presentato innanzi alla Camera dei Deputati, su iniziativa del C.N.E.L., un disegno di legge in materia di scindibilità del cumulo delle pene, ossia il progetto normativo AC n. 2930.
Precisato ciò, va innanzitutto osservato che la “presente proposta di legge interviene in maniera organica nell’ambito del sistema dell’esecuzione penale, con l’obiettivo di affrontare una delle principali criticità strutturali del sistema penitenziario italiano, rappresentata dal sovraffollamento carcerario, fenomeno più volte oggetto di rilievo anche in sede europea in quanto suscettibile di determinare condizioni detentive non conformi ai parametri di tutela della dignità della persona” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 1), volendosi con essa cristallizzare ex lege la “giurisprudenza della Corte di cassazione, anche a sezioni unite, [la quale] ha progressivamente chiarito la possibilità di procedere allo scioglimento del cumulo delle pene, affermando il principio secondo cui le pene espiate devono essere imputate prioritariamente ai reati ostativi, così da consentire, una volta esaurita tale quota, l’accesso ai benefìci penitenziari con riferimento alla pena residua relativa ai reati non ostativi” (Ibidem, p. 2).
Difatti, secondo quanto rilevato da parte del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, a fronte del fatto che “tale orientamento non ha trovato un’applicazione uniforme nella prassi, anche a causa dell’assenza di una previsione normativa espressa e di un adeguato coordinamento con le disposizioni processuali e sostanziali connesse alla determinazione e all’esecuzione della pena” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 2), proprio per siffatto ragione, si è voluto per l’appunto, con siffatto progetto normativo, “recepire e rendere esplicito tale principio, introducendo una disciplina organica e sistematicamente coordinata in materia di scindibilità del cumulo delle pene” (Ibidem, p. 2), fermo restando che l’’intervento normativo de quo “si caratterizza per un approccio complessivo che non si limita a incidere sull’ordinamento penitenziario, ma interviene anche su disposizioni del codice penale e del codice di procedura penale, al fine di assicurare coerenza applicativa e certezza del diritto” (Ibidem, p. 2).
Chiarito, dunque, lo scopo che ha indotto il C.N.E.L. a concepire una proposta di legge di questo genere, non restare che esaminare gli articoli di cui questa proposta si compone (pari a un numero complessivo di dieci articoli), uno per uno. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Formulario annotato del processo penale 2026, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Si consigliano anche il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Modifica all’articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di scioglimento del cumulo di pene per i reati ostativi

L’art. 1, co. 1, disegno di legge AC n. 2930 interviene sull’art. 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354 (d’ora in poi legge n. 354 del 1975) che, com’è noto, regolamenta il divieto di concessione dei benefici e accertamento della pericolosità sociale dei condannati per taluni delitti, nei seguenti termini: “All’articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, dopo il comma 1-ter è inserito il seguente: «1-ter.1. Nei casi in cui il cumulo delle pene comprenda pene inflitte per delitti di cui al comma 1 e pene inflitte per delitti diversi da quelli previsti dal medesimo comma 1, la magistratura di sorveglianza procede, anche d’ufficio e senza ritardo, allo scioglimento del cumulo delle pene secondo il procedimento di cui all’articolo 69, comma 6-bis. Ai fini dell’esecuzione della pena, le pene già espiate e il periodo di custodia cautelare sono imputati prioritariamente alla pena inflitta per i delitti di cui al comma 1. Qualora il cumulo comprenda pene inflitte per più delitti di cui al comma 1, l’imputazione avviene procedendo dai delitti puniti con la pena edittale massima più elevata a quelli puniti con la pena edittale massima inferiore; in caso di parità, la magistratura di sorveglianza determina l’ordine con provvedimento motivato. Con il medesimo provvedimento di scioglimento, la magistratura di sorveglianza determina l’ordine di imputazione motivando in relazione alle condizioni soggettive del condannato e all’entità delle pene inflitte. Una volta espiata integralmente
la porzione originaria di pena relativa ai delitti di cui al comma 1, il condannato è ammesso alla valutazione ai fini dell’accesso ai benefìci penitenziari e alle misure alternative alla detenzione con riferimento alla pena residua, secondo le disposizioni ordinarie previste dalla presente legge»”.
Tal che, alla luce di siffatta modifica, si introduce “una disciplina dettagliata dello scioglimento del cumulo delle pene nei casi in cui concorrano reati ostativi e reati non ostativi” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 2).
In particolare la disposizione de qua “prevede che la magistratura di sorveglianza proceda allo scioglimento del cumulo, anche d’ufficio e senza ritardo, secondo un procedimento formalizzato e coordinato con le nuove disposizioni dell’articolo 69 della medesima legge” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 2), oltre a essere “definiti i criteri di imputazione delle pene espiate e della custodia cautelare, con priorità per i reati ostativi e con specifiche regole nei casi di pluralità di tali reati, nonché l’obbligo di motivazione in relazione alle condizioni soggettive del condannato e all’entità delle pene” (Ibidem, p. 2).

3. Modifica all’articolo 69 della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di procedimento per lo scioglimento del cumulo

L’art. 2, co. 1, disegno di legge AC n. 2930 modifica l’art. 69-bis della legge n. 354 del 1975, che, com’è risaputo, norma il procedimento in materia di liberazione anticipata, modificando il comma 6-bis di codesto articolo nel susseguente modo: “All’articolo 69 della legge 26 luglio 1975, n. 354, dopo il comma 6 è inserito il seguente: «6-bis. Il magistrato di sorveglianza provvede allo scioglimento del cumulo delle pene ai sensi dell’articolo 4-bis, comma 1-ter.1, con decreto motivato, adottato anche d’ufficio ovvero su istanza del condannato, del difensore o del pubblico ministero. L’istanza può essere presentata in ogni momento dell’esecuzione della pena, anche in via autonoma e indipendentemente dalla pendenza di un procedimento per l’accesso ai benefìci penitenziari o alle misure alternative alla detenzione. Il magistrato di sorveglianza provvede entro trenta giorni dal ricevimento dell’istanza ovvero dalla rilevazione d’ufficio della situazione di cumulo misto. Il decreto è comunicato senza ritardo al pubblico ministero competente per l’esecuzione ai sensi dell’articolo 663 del codice di procedura penale, al condannato e al suo difensore. Avverso il decreto è ammesso ricorso per cassazione, ai sensi dell’articolo 71-ter della presente legge, da parte del condannato, del difensore e del pubblico ministero, entro quindici giorni dalla comunicazione. Il ricorso non ha effetto sospensivo»”.
Dunque, in ragione della riformulazione di siffatto comma, si introduce “una disciplina procedimentale espressa per lo scioglimento del cumulo delle pene, individuando i soggetti legittimati a promuovere il procedimento, i termini per la decisione, le modalità di comunicazione del provvedimento e il regime delle impugnazioni, al fine di assicurare uniformità e certezza applicativa” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 2).

4. Modifica all’articolo 176 del codice penale, in materia di liberazione condizionale

Per quanto invece riguarda il codice penale, l’art. 3, co. 1, disegno di legge AC n. 2930 interviene sull’art. 176 cod. pen., il quale, com’è notorio, disciplina la liberazione condizionale, nella seguente maniera: “All’articolo 176 del codice penale, dopo il secondo comma è inserito il seguente: «Nei casi in cui la pena in esecuzione risulti dallo scioglimento del cumulo ai sensi dell’articolo 4-bis, comma 1-ter.1, della legge 26 luglio 1975, n. 354, le frazioni di pena previste dal primo e dal secondo comma del presente articolo sono calcolate con riferimento alla sola pena residua relativa ai delitti diversi da quelli di cui al medesimo articolo 4-bis, comma 1, una volta che la porzione di pena relativa a tali delitti sia stata integralmente espiata»”.
Pertanto, per effetto di siffatta modificazione, si chiarisce “che, nei casi di scioglimento del cumulo, le frazioni di pena rilevanti ai fini dell’accesso all’istituto devono essere calcolate con riferimento alla sola pena residua relativa ai reati non ostativi, una volta esaurita la porzione di pena relativa ai reati ostativi” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 2).

5. Modifica all’articolo 47-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di detenzione domiciliare e all’art. 47-quinquies della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di detenzione domiciliare speciale

Ritornando ad esaminare le modifiche concepite da questo progetto normativo per quanto attiene l’ordinamento penitenziario, l’art. 4, co. 1, disegno di legge AC n. 2930 interviene sull’art. 47-ter della legge n. 354 del 1975, che, com’è risaputo, regola la detenzione domiciliare, nei seguenti termini: “All’articolo 47-ter, comma 01, della legge 26 luglio 1975, n. 354, dopo le parole: «dall’articolo 4-bis della presente legge,» sono inserite le seguenti: «salvo i casi di cui al comma 1-ter.1 del medesimo articolo 4-bis,»”.
Ciò posto, dal canto suo, il seguente articolo 5 emenda al primo (e suo unico) comma l’art. 47-quinquies sempre di questa normativa del 1975, che, com’è risaputo, disciplina la detenzione domiciliare speciale, così disponendo: “All’articolo 47-quinquies, comma 1-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354, dopo le parole: «indicati nell’articolo 4-bis» sono inserite le seguenti: «e per le quali non ricorrono i requisiti prescritti dal comma 1-ter.1 del medesimo articolo 4-bis»”.
Si tratta quindi, per ambedue codesti precetti normativi, “di coordinare la disciplina ivi prevista con il principio della scindibilità del cumulo, evitando che le preclusioni relative ai reati ostativi continuino a operare anche dopo l’integrale espiazione della relativa pena” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 2).

6. Modifica all’articolo 1 della legge 26 novembre 2010, n. 199, in materia di esecuzione presso il domicilio delle pene detentive brevi

L’art. 6, co. 1, disegno di legge AC n. 2930, nello statuire che all’“articolo 1, comma 2, lettera a), della legge 26 novembre 2010, n. 199, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, salvo che la pena inflitta per tali delitti sia stata interamente espiata ai sensi e per gli effetti di cui al comma 1-ter.1 del medesimo articolo 4-bis, come risultante dal provvedimento di scioglimento del cumulo adottato dal magistrato di sorveglianza ai sensi dell’articolo 69, comma 6-bis, della citata legge n. 354 del 1975»”, fa sì che, operando in tal guisa, si introduca, in materia di esecuzione presso il domicilio delle pene detentive brevi, “un espresso collegamento con il provvedimento di scioglimento del cumulo adottato dalla magistratura di sorveglianza, al fine di garantire coerenza sistemica tra le diverse forme di esecuzione della pena” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 2 e p. 3).

7. Modifica all’articolo 656 del codice di procedura penale in materia di sospensione dell’ordine di esecuzione e all’art. 657 del codice di procedura penale in materia di computo della custodia cautelare in caso di cumulo misto

La proposta di legge qui in commento si propone di modificare pure talune norme tra quelle stabilite dal codice di procedura penale.
In particolare, l’art. 7, co. 1, disegno di legge AC n. 2930 interviene sull’art. 656 cod. proc. pen., il quale, com’è noto, regola l’esecuzione delle pene detentive, nella susseguente maniera: “All’articolo 656 del codice di procedura penale, dopo il comma 9-ter è inserito il seguente: «9-quater. Nei casi in cui l’ordine di esecuzione riguardi pene risultanti da un cumulo comprendente delitti di cui all’articolo
4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, e delitti diversi da quelli previsti dal medesimo articolo 4-bis, il pubblico ministero, prima di emettere l’ordine di esecuzione, verifica se, per effetto dell’imputazione della custodia cautelare ai sensi dell’articolo 657, comma 2-bis, del presente codice, la pena relativa ai delitti di cui al predetto articolo 4-bis risulti integralmente espiata. Ove tale verifica abbia esito positivo, non si applicano le esclusioni dalla sospensione di cui al comma 9, lettera a), del presente articolo con riferimento ai medesimi delitti. Il pubblico ministero trasmette alla magistratura
di sorveglianza competente gli atti necessari allo scioglimento del cumulo contestualmente all’emissione del decreto di sospensione».
Ciò posto, a sua volta, l’art. 8, co. 1, disegno di legge AC n. 2930 si propone di emendare l’art. 657 cod. proc. pen., che, com’è risaputo, disciplina il computo della custodia cautelare e delle pene espiate senza titolo, così statuendo: “All’articolo 657 del codice di procedura penale, dopo il comma 2 è inserito il seguente: «2-bis. Nei casi in cui il cumulo delle pene comprenda pene inflitte per delitti di cui all’articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, e pene inflitte per delitti diversi da quelli previsti dal medesimo articolo 4-bis, il periodo di custodia cautelare sofferta è imputato prioritariamente alla pena inflitta per i delitti di cui al predetto articolo 4-bis, a prescindere dal titolo cautelare in forza del quale la misura è stata applicata. Il provvedimento di imputazione è adottato con il decreto di scioglimento del cumulo di cui all’articolo 69, comma 6-bis, della legge 26 luglio 1975, n. 354»”.
Di conseguenza, in ragioni di tali modificazioni, si vogliono introdurre “disposizioni volte a coordinare la fase dell’esecuzione con il principio della scindibilità del cumulo, con particolare riferimento alla sospensione dell’ordine di esecuzione e al computo della custodia cautelare, prevedendo criteri di imputazione coerenti con la nuova disciplina” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 3).

8. Disposizioni transitorie

Per quanto riguarda il diritto transitorio, l’art. 9 del disegno di legge AC n. 2930 stabilisce quanto segue: “1. Per i soggetti che, alla data di entrata in vigore della presente legge, si trovino in esecuzione di pene risultanti da un cumulo comprendente delitti di cui all’articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, e delitti diversi da quelli previsti dal medesimo articolo 4-bis, la magistratura di sorveglianza competente procede, d’ufficio e senza ritardo, allo scioglimento del cumulo ai sensi del comma 1-ter.1 del medesimo articolo 4-bis, introdotto dall’articolo 1 della presente legge, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della medesima legge. 2. Le istanze di ammissione ai benefìci penitenziari e alle misure alternative alla detenzione rigettate, prima della data di entrata in vigore della presente legge, esclusivamente in ragione della ritenuta inscindibilità del cumulo di pene comprendente delitti di cui all’articolo 4-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, e delitti diversi da quelli previsti dal medesimo articolo 4-bis, possono essere riproposte alla magistratura di sorveglianza competente senza che ad esse ostino preclusioni derivanti da precedenti provvedimenti di diniego. Il condannato che ripropone l’istanza ai sensi del presente comma è valutato secondo le disposizioni ordinarie, previa verifica dell’avvenuto scioglimento del cumulo ai sensi del comma 1. 3. Ai procedimenti di sorveglianza pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, aventi ad oggetto l’accesso ai benefìci penitenziari o alle misure alternative alla detenzione in presenza di cumulo misto ai sensi del comma 1, si applicano le disposizioni della presente legge”.
Orbene, siffatte disposizioni, per l’appunto a carattere transitorio, così strutturate, mirano “a garantire l’immediata applicazione della riforma ai procedimenti in corso e ai soggetti già in esecuzione della pena, prevedendo l’obbligo per la magistratura di sorveglianza di procedere d’ufficio allo scioglimento del cumulo entro un termine definito e consentendo la riproposizione delle istanze precedentemente rigettate per effetto della ritenuta inscindibilità del cumulo” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 3).

9. Clausola d’invarianza finanziaria

L’art. 10, co. 1, disegno di legge AC n. 2930, infine, nel disporre, da un lato, che dall’“attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” (primo periodo), dall’altro, che le “amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti ivi previsti nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente” (secondo periodo), fa sì che, così statuendo, sia in tal modo contemplata una “clausola di invarianza finanziaria, prevedendo che dall’attuazione della legge non derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che le amministrazioni interessate provvedano agli adempimenti ivi previsti con le risorse disponibili a legislazione vigente” (Relazione di accompagnamento riguardante il disegno di legge AC n. 2930 (“Disposizioni in materia di scindibilità del cumulo delle pene”), in camera.it, p. 3).

10. Conclusioni

Questa sono dunque le novità che connotano il disegno di legge qui in commento.
Non resta quindi che attendere di “vedere” se siffatto progetto normativo verrà approvato, così com’è, da ambedue i rami del Parlamento.

Ti interessano questi contenuti?

Salva questa pagina nella tua Area riservata di Diritto.it e riceverai le notifiche per tutte le pubblicazioni in materia. Inoltre, con le nostre Newsletter riceverai settimanalmente tutte le novità normative e giurisprudenziali!
Iscriviti!