Affitti brevi: perché il Governo ha impugnato la legge dell’Emilia Romagna

Le locazioni brevi, cioè i contratti di durata non superiore a trenta giorni stipulati da persone fisiche al di fuori dell’attività d’impresa, rappresentano oggi una delle forme più diffuse di utilizzo del patrimonio abitativo. La normativa nazionale ha introdotto un criterio chiaro per distinguere l’attività privata da quella imprenditoriale: il regime fiscale delle locazioni brevi può applicarsi solo per due appartamenti per periodo d’imposta, mentre dal terzo scatta la presunzione di attività d’impresa.
Su questo quadro nazionale, relativamente lineare, si sono innestate iniziative regionali e comunali che hanno tentano di governare il fenomeno degli affitti brevi con strumenti urbanistici, limiti territoriali e regimi autorizzatori. A tale proposito merita di essere segnalata la legge dell’Emilia‑Romagna n. 10/2025 che ha introdotto la destinazione d’uso “locazione breve”, imponendo titoli edilizi, contingentamenti e poteri comunali di limitazione o divieto. Una scelta che ha immediatamente sollevato dubbi di legittimità e ha portato il Governo a impugnare detta legge regionale davanti alla Corte costituzionale, denunciando violazioni della concorrenza, della libertà d’impresa, del diritto di proprietà e dei principi fondamentali del governo del territorio. Il “Formulario commentato del nuovo processo civile – Aggiornato ai correttivi Cartabia e mediazione” di Lucilla Nigro offre un supporto pratico e operativo per affrontare ogni fase del contenzioso civile, acquistabile su Shop Maggioli e su Amazon. Come supporto per i professionisti, consigliamo il Codice Civile e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. La legge dell’Emilia Romagna n. 10/2025: le novità dirompenti

L’articolo 4 della legge regionale n. 10/2025 compie l’operazione più significativa dell’intero impianto normativo: introduce una vera e propria destinazione d’uso urbanistica denominata “locazione breve”, collocandola all’interno della categoria funzionale turistico‑ricettiva prevista dalla legge regionale n. 15/2013. In questo modo, la Regione attribuisce rilevanza urbanistico‑edilizia a qualsiasi passaggio da un uso residenziale alla locazione breve, indipendentemente dal fatto che siano eseguite o meno opere edilizie. Anche il semplice mutamento funzionale richiede dunque un titolo abilitativo edilizio, secondo quanto previsto dall’articolo 7 della stessa legge.
L’articolo 5 sviluppa ulteriormente questa impostazione, attribuendo ai Comuni un ruolo centrale nella regolazione del fenomeno. Gli enti locali possono infatti individuare, nei propri strumenti urbanistici, ambiti del territorio in cui l’insediamento della destinazione d’uso “locazione breve” sia liberamente ammesso oppure subordinato al rispetto di condizioni specifiche, definite attraverso criteri oggettivi inseriti nelle Norme Tecniche di Attuazione e sorrette da adeguata motivazione. Nelle aree in cui la locazione breve è “condizionata”, i Comuni possono esercitare poteri particolarmente incisivi: stabilire una percentuale massima di unità immobiliari residenziali destinabili a tale uso, oppure limitare o vietare interventi edilizi (come frazionamenti, ristrutturazioni o ricostruzioni) finalizzati a conferire all’immobile la nuova destinazione.
Nel complesso, i due articoli costruiscono un sistema in cui la locazione breve non è più trattata come un normale contratto abitativo. Secondo questa normativa infatti affittare per periodi inferiori a trenta giorni richiede un titolo edilizio e può essere limitato, contingentato o persino vietato in alcune zone del Comune. La scelta regionale introduce quindi “un modello urbanistico” della locazione breve, molto distante dalla disciplina nazionale, che continua a considerarla un uso abitativo. È proprio questo scarto tra i due livelli normativi ad aver generato il conflitto con lo Stato e a spingere il Governo a impugnare la legge davanti alla Corte costituzionale. Il “Formulario commentato del nuovo processo civile – Aggiornato ai correttivi Cartabia e mediazione” di Lucilla Nigro offre un supporto pratico e operativo per affrontare ogni fase del contenzioso civile, acquistabile su Shop Maggioli e su Amazon. Come supporto per i professionisti, consigliamo il Codice Civile e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Le ragioni del ricorso statale

Con ricorso ex art. 127 Cost., presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri e depositato alla Corte costituzionale il 16 febbraio 2026 (pubblicato in G.U., Serie Speciale Corte Costituzionale, n. 9 del 4 marzo 2026), il Governo ha impugnato gli articoli 4 e 5 della legge regionale Emilia‑Romagna n. 10/2025 sugli affitti brevi.
Il ricorso del Governo ha osservato innanzitutto che attribuire ai Comuni il potere di limitare o vietare la locazione breve significa introdurre vere e proprie barriere all’accesso al mercato, escludendo operatori sulla base della sola localizzazione dell’immobile. Una scelta che, secondo l’Avvocatura dello Stato, finisce per alterare la concorrenza e comprimere il diritto di proprietà, trasformando un’attività locativa civile in un settore soggetto a contingentamenti e divieti. A sostegno, viene richiamata anche la giurisprudenza europea (in particolare la sentenza Cali Apartments del 2020) che considera “regime autorizzatorio” ogni sistema che subordina la locazione breve a un atto amministrativo.
Il Governo ritiene poi che la disciplina regionale tratti in modo più restrittivo la locazione breve rispetto ad altre forme di ricettività, come alberghi, B&B e affittacamere, che non sono soggetti a vincoli urbanistici analoghi. Si osserva come la possibilità di differenziare le zone del territorio comunale possa generare disparità tra proprietari situati in aree diverse e ridurrebbe l’offerta di alloggi accessibili per i consumatori.
Inoltre secondo il Governo, la Regione incide su diritti civili che devono essere garantiti in modo uniforme, come il diritto di locare il proprio immobile e quello degli utenti di accedere a forme di ricettività economicamente sostenibili. Nel ricorso si evidenzia come una disciplina frammentata rischi di creare un quadro disomogeneo da Comune a Comune.
Infine, il ricorso denuncia la violazione dei principi fondamentali del governo del territorio, richiamando l’art. 23‑ter del Testo Unico Edilizia, che ammette sempre il passaggio tra uso residenziale e turistico‑ricettivo. La creazione della sottocategoria “locazione breve” e i poteri comunali di vietare interventi edilizi o imporre standard ulteriori si discosterebbero dai principi statali di semplificazione e recupero del patrimonio edilizio.

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