Responsabilità amministrativa del dirigente pubblico e danno erariale: le novità della Legge 1/2026

La Legge n. 1 del 7 gennaio 2026¹, entrata in vigore il 22 gennaio 2026, introduce significative modifiche alla disciplina della responsabilità amministrativa per danno erariale. Per la prima volta il legislatore tipizza la colpa grave, introduce tetti certi al risarcimento (massimo 30% del danno e comunque non oltre il doppio della retribuzione annua) e rende obbligatoria la copertura assicurativa prima dell’assunzione di incarichi che comportino gestione di risorse pubbliche. La riforma si colloca nel più ampio contesto delle misure volte a superare la cosiddetta “paura della firma” che ha caratterizzato la pubblica amministrazione negli ultimi anni, con particolare riferimento all’attuazione dei progetti PNRR. L’efficacia concreta di queste novità dovrà essere verificata nell’applicazione pratica da parte della giurisprudenza contabile. Per approfondire, consigliamo il volume Il lavoro pubblico, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Il contesto della riforma: dal D.L. 76/2020 alla Legge 1/2026

La Legge 1/2026 non nasce nel vuoto normativo. Durante il periodo pandemico, il legislatore aveva già tentato di affrontare il fenomeno della “burocrazia difensiva” con il D.L. 76/2020, che introduceva deroghe temporanee alla responsabilità amministrativa per favorire la rapidità decisionale nell’emergenza COVID-19. Tuttavia, si trattava di uno “scudo” emergenziale e a termine, non di una riforma strutturale del sistema.
La Legge 1/2026 trasforma quel modello transitorio in un assetto stabile e organico, intervenendo sulla Legge 20/1994 che disciplina la giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità per danno erariale. Il cuore dell’intervento risiede nella ridefinizione dell’azione di responsabilità amministrativa, del sistema dei controlli preventivi di legittimità e delle tutele per i funzionari chiamati a gestire risorse pubbliche. Per approfondire, consigliamo il volume Il lavoro pubblico, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Il nuovo regime strutturale e il confronto con la Legge 20/94

Tabella 1: Elementi soggettivi della responsabilità

3. La “Colpa Grave” tipizzata: violazione manifesta e criteri di esclusione

La colpa grave non è più un concetto aperto alla libera interpretazione giurisprudenziale. L’art. 1 della Legge 1/2026 introduce una definizione normativa: sussiste colpa grave in presenza di:

• Violazione manifesta delle norme di diritto applicabili (valutata in base al grado di chiarezza e precisione delle norme violate e all’inescusabilità dell’inosservanza).
• Travisamento del fatto (affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti, o negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento).
• Inosservanza grave e inescusabile di norme chiare.

Vengono inoltre stabiliti i criteri di esclusione della colpa grave. Non sussiste colpa grave quando:

• Il fatto dannoso trae origine da un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità dalla Corte dei conti.
• La condotta si basa su indirizzi giurisprudenziali prevalenti.
• Il comportamento è conforme a pareri delle autorità competenti.

Questa tipizzazione mira a rendere il rischio prevedibile ex ante e a eliminare la paralisi decisionale causata dall’incertezza interpretativa che caratterizzava il regime precedente.

4. Il potere di riduzione dell’addebito diventa obbligo

Il Giudice contabile deve esercitare obbligatoriamente il potere di riduzione dell’addebito risarcitorio nei casi diversi dal dolo o dall’illecito arricchimento².
Questo rappresenta un cambio di paradigma rispetto alla disciplina previgente: la riduzione non è più una concessione discrezionale del giudice, ma un dovere vincolato a precisi criteri oggettivi.
Nella quantificazione del danno ridotto, il Giudice deve tenere conto:

• Dell’eventuale concorso di responsabilità dell’amministrazione danneggiata nella produzione del danno.
• Dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento contestato.
• Della gravità complessiva della condotta del soggetto chiamato a rispondere.

5. Il doppio tetto al risarcimento: 30% o doppio della retribuzione

Il nuovo comma 1-octies dell’art. 1 della Legge 20/1994 (come modificato dalla Legge 1/2026) stabilisce un limite invalicabile articolato su due parametri concorrenti:

• Limite percentuale: il risarcimento non può eccedere il 30% del pregiudizio accertato.
• Limite assoluto: in ogni caso, non può superare il doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento (o nell’anno immediatamente precedente o successivo), ovvero il doppio del corrispettivo percepito per il servizio reso³.

Si applica il minore tra i due importi.
Esempio pratico:

• Danno accertato: 1.000.000 €
• Retribuzione annua dirigente: 80.000 €
• 30% del danno = 300.000 €
• Doppio retribuzione = 160.000 €
• Massimo a carico del dirigente: 160.000 € (il minore)
• Resto (840.000 €) a carico dell’amministrazione

L’esempio appena esposto fornisce alcune indicazioni rispetto alla norma precedente. Nel vecchio ordinamento l’ente esercitava l’azione di recupero sull’intero importo, nel nostro caso 1 milione di euro, ma il recupero risultava spesso difficile se non impossibile, come vedremo appresso, salvo il caso in cui il dipendente/dirigente fosse assicurato, in tal caso se il massimale fosse stato capiente l’ente avrebbe recuperato l’intero importo. Ora invece anche in presenza di polizza assicurativa l’Ente può recuperare al massimo il minore tra il 30% del danno e il doppio della retribuzione.

6. Il litisconsorzio necessario e il problema del recupero crediti

L’impresa di assicurazione assume la veste di litisconsorte necessario nei procedimenti per danni patrimoniali⁴. Questo significa che la Compagnia deve essere chiamata in giudizio insieme al funzionario e sarà direttamente vincolata all’accertamento effettuato dalla Corte dei conti su colpa grave, quantificazione del danno, rapporto causale e condotta dell’assicurato. Di fatto si applica il criterio adottato per la responsabilità civile da circolazione dei veicoli.

Le ragioni dell’obbligo assicurativo: il dato del 10% di recupero
Durante l’esame parlamentare del testo della Legge 1/2026, è emerso un dato allarmante: sulla base delle statistiche disponibili, solo il 10% del credito complessivo maturato dalla pubblica amministrazione in base a sentenze definitive veniva effettivamente recuperato⁵.

Le cause principali di questo fallimento nel recupero sono:

• Incapienza patrimoniale dei condannati (i dirigenti pubblici raramente possiedono patrimoni sufficienti a coprire danni di importo elevato).
• Difficoltà esecutive sugli stipendi e sui beni personali.
• Rifiuti post-sentenza delle Compagnie assicurative che, non essendo state parte del processo, contestavano la sussistenza dei presupposti di copertura anche a distanza di anni.

Da questo problema nasce la duplice soluzione normativa:

• L’obbligo di stipulare la polizza prima dell’assunzione dell’incarico.
• L’impresa assicurativa come litisconsorte necessario nel giudizio contabile.

Chi deve assicurarsi?
L’obbligo non riguarda solo i dirigenti apicali. La norma si applica a chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti. Questo include anche funzionari di livello non dirigenziale, qualora compiano atti gestionali suscettibili di generare danno erariale.
Potevano esserci dubbi per quanto riguarda i dipendenti delle società in-house: non essendo formalmente soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti, ci viene in soccorso il Testo Unico sulle società partecipate, in particolare l’art. 12, che demanda il controllo alla Corte dei conti per il danno erariale subito dall’Ente Pubblico.

Cosa cambia nella pratica?
Prima della riforma, le Compagnie potevano sostenere che il fatto accertato dalla Corte non integrasse colpa grave ai sensi delle condizioni di polizza, oppure che mancassero altri requisiti contrattuali oppure che il fatto venisse denunciato fuori dai termini contrattuali. Il funzionario si trovava così con una sentenza definitiva di condanna, una polizza formalmente operativa, ma spesso per farsi riconoscere l’indennizzo il dirigente di turno doveva avviare un altro contenzioso, in questo caso in sede civile contro l’Assicuratore, che significava altri costi legali da sostenere, tempi lunghi e mancanza di certezze circa la possibilità di ottenere l’indennizzo a fronte di una sentenza della Corte dei conti immediatamente esecutiva.

Ora questo non è più possibile:
-La Compagnia è parte del processo sin dall’invito a dedurre
-È vincolata all’accertamento della Corte su colpa grave, danno e nesso causale
-Non può più contestare ex post la copertura
-Deve pagare entro i limiti del massimale
L’obiettivo dichiarato è garantire la solvibilità del ristoro erariale, passando dal 10% medio attuale al 30% di recupero effettivo sui casi con colpa grave accertata.

7. Sospensione dalla gestione di risorse pubbliche: la sanzione accessoria

Nei casi più gravi, la Corte dei conti può disporre, con la sentenza di condanna, la sospensione del dirigente o funzionario dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra 6 mesi e 3 anni⁶.
Durante questo periodo:

• Il soggetto viene assegnato a funzioni di studio e ricerca
• Non può gestire alcuna risorsa pubblica
• L’amministrazione deve immediatamente avviare un procedimento disciplinare ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. 165/2001
• Il procedimento deve concludersi improrogabilmente entro il termine della sospensione disposta con il passaggio in giudicato della sentenza

Questa misura ha una duplice funzione:

• Protettiva: evita che chi ha già causato danni continui a gestire risorse pubbliche
• Sanzionatoria: costituisce una penalità ulteriore rispetto al risarcimento economico

Il comma 1-decies introduce una norma premiale: l’avvenuto spontaneo pagamento di tutti gli importi indicati nella sentenza definitiva di condanna determina la cessazione di ogni altro effetto della condanna medesima, inclusa la sospensione.

8. Funzione consultiva e PNRR: i tempi certi e lo scudo preventivo

L’art. 2 della Legge 1/2026 potenzia la funzione consultiva della Corte dei conti per i progetti PNRR e PNC di importo superiore a 1 milione di euro⁷.
Le amministrazioni centrali possono richiedere pareri alla sezione centrale della Corte dei conti su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all’attuazione del PNRR e del PNC. Le sezioni regionali rendono pareri analoghi su richiesta di comuni, province, città metropolitane e regioni.

Tempi certi e silenzio-assenso
I pareri devono essere resi entro il termine perentorio di 30 giorni dalla richiesta. In caso di mancata espressione del parere nel termine, lo stesso si intende reso:

• In senso conforme a quanto prospettato dall’amministrazione richiedente (ai fini dell’esclusione della colpa grave)
• In senso negativo qualora l’amministrazione non abbia prospettato alcuna soluzione

Effetto esimente: l’esclusione della colpa grave
Quando l’atto amministrativo è adottato in conformità al parere reso dalla Corte dei conti, è esclusa in ogni caso la gravità della colpa del funzionario coinvolto.
Questa funzione assume particolare rilevanza nel contesto PNRR, caratterizzato da:

• Tempistiche stringenti e milestone europee vincolanti
• Molteplicità di fonti normative (regolamenti UE, leggi nazionali, linee guida)
• Rischi elevati di contenzioso per violazione della disciplina sugli appalti
• Necessità di decisioni rapide ma conformi a regole complesse

Il parere della Corte diventa così uno “scudo preventivo” per il funzionario, che può procedere con certezza di non incorrere in responsabilità per colpa grave se agisce in conformità.

9. Applicazione retroattiva ai procedimenti pendenti

La disciplina è retroattivamente applicabile ai procedimenti pendenti e in corso al momento dell’entrata in vigore, ovvero al 22 gennaio 2026⁸. Questo permette un’applicazione immediata delle nuove tutele e dei tetti risarcitori anche per condotte pregresse, purché non vi sia ancora sentenza passata in giudicato.
Chi è già convenuto in giudizio può quindi beneficiare:

• Della nuova definizione di colpa grave e delle relative esclusioni
• Del tetto del 30% sul risarcimento e del limite al doppio della retribuzione
• Dei criteri obbligatori di riduzione dell’addebito
• Del litisconsorzio necessario della Compagnia assicurativa, in presenza di una polizza.

Restano esclusi dall’applicazione retroattiva i giudizi già definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge.

La nuova disciplina della prescrizione
Il termine⁹ di 5 anni decorre dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti ne vengono a conoscenza. Unica eccezione: in caso di occultamento doloso del danno (realizzato con condotta attiva o per violazione di obblighi di comunicazione), il termine decorre dalla data della scoperta. Questa modifica elimina le incertezze interpretative che caratterizzavano il regime precedente.

In sintesi: i 5 pilastri della riforma

• Colpa grave tipizzata: violazione manifesta, travisamento del fatto, inosservanza inescusabile (con criteri di esclusione per atti vistati, giurisprudenza prevalente, pareri conformi)
• Doppio tetto risarcimento: max 30% del danno accertato E max doppio della retribuzione annua (si applica il minore)
• Polizza obbligatoria: prima dell’assunzione dell’incarico per chiunque gestisca risorse pubbliche
• Compagnia in giudizio: litisconsorzio necessario, vincolata agli accertamenti della Corte, niente più rifiuti ex post
• Retroattività: applicabile ai procedimenti pendenti al 22 gennaio 2026

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Note

¹ Legge 7 gennaio 2026, n. 1, “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale”, pubblicata in G.U. n. 4 del 7 gennaio 2026, entrata in vigore il 22 gennaio 2026.
² Art. 1, comma 1, lett. a), n. 3) e n. 5), comma 1-bis e comma 1-octies, Legge 1/2026.
³ Art. 1, comma 1, lett. a), n. 5), comma 1-octies, Legge 1/2026.
⁴ Art. 1, comma 1, lett. a), n. 7), comma 4-bis, Legge 1/2026.
⁵ Atti parlamentari, Camera dei deputati, esame Legge 7 gennaio 2026 n. 1. Il dato è stato rilevato durante i lavori preparatori sulla base delle statistiche della Corte dei conti relative al periodo precedente la riforma.
⁶ Art. 1, comma 1, lett. a), n. 5), comma 1-novies, Legge 1/2026.
⁷ Art. 2, commi 1 e 2, Legge 1/2026.
⁸ Art. 6, Legge 1/2026.
⁹ Art. 1, comma 6, legge 1/2026