L’enciclopedia on-line Treccani riporta una definizione di Autorità amministrativa indipendente molto efficace nella sua semplicità: “Per autorità amministrative indipendenti si intendono generalmente, nell’ordinamento italiano, quei soggetti o enti pubblici, istituiti con legge, che esercitano in prevalenza funzioni amministrative in ambiti considerati sensibili o di alto contenuto tecnico tali da esigere una peculiare posizione di autonomia e di indipendenza nei confronti del Governo, allo scopo di garantire una maggiore imparzialità (cd. neutralità) rispetto agli interessi coinvolti.”
Gli ambiti sensibili sono ambiti di rilevanza strategica per il Paese, come la concorrenza, l’anticorruzione, la privacy, il digitale, le comunicazioni, i trasporti etc etc.
Oltre all’autonomia organizzativa e regolamentare, due dei poteri più significativi conferiti alle Autorità dall’ordinamento sono la potestà normativa e la potestà sanzionatoria.
Indice
1. La nuova potestà sanzionatoria amministrativa
Come noto, tranne casi specifici previsti dalla legge, la potestà sanzionatoria è conferita, normalmente, ad un organo giudicante che ha in sé, tra gli altri, i requisiti di indipendenza e imparzialità. L’evoluzione normativa sovranazionale ha portato ad ammettere nel nostro ordinamento un concetto di sanzione che non si articola più sotto il quadro formale delle categorie giuridiche ma ha, come punto di riferimento, l’aspetto sostanziale.
Infatti possono esistere sanzioni che seppur formalmente amministrative sono sostanzialmente penali per il loro grado di afflittività. Tale tesi porta a supporre che molte delle sanzioni irrogate dalle Autorità amministrative indipendenti, per il loro elevato impatto economico e sociale, possono essere qualificate anche come sanzioni penali.
Infatti, con la sentenza Grande Stevens c. Italia, del 4.3.2014, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha posto in discussione il sistema del cd. doppio binario, amministrativo e penale.
La Corte si è occupata di un caso specifico avvenuto nel febbraio 2006 in cui la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) contestava, ad alcuni soggetti, di aver commesso l’illecito amministrativo di manipolazione del mercato e per avere diffuso un comunicato stampa falso. Parallelamente, le medesime persone fisiche e giuridiche erano state rinviate a giudizio innanzi ai rispettivi tribunali penali.
In disparte ogni relazione circa gli esiti dei diversi giudizi (amministrativi e penali), la Corte EDU, nella sua sentenza, sottolinea come le garanzie europee tutelino l’individuo dall’essere sottoposto una seconda volta a processo per un reato per il quale è stato già giudicato. La Corte qualifica, quindi, le sanzioni pecuniarie, in determinati casi, come sanzioni sostanzialmente penali, e conseguentemente statuisce delle regole generali rispetto alle quali il complessivo procedimento funzionale all’accertamento dell’illecito, anche in sede amministrativa, e alla loro conseguente irrogazione sanzionatoria si debba basare sui principi di un giusto processo.
Potrebbero interessarti anche
2. La sentenza del Consiglio di Stato n. 10359 del 24-11-2022
Premesso quanto sopra, il Consiglio di Stato, in una sua recente sentenza, ha voluto “dare continuità all’indirizzo, già espresso dalla Sezione (09 maggio 2022, n. 3570), secondo cui le norme di principio contenute nel Capo I, L. 24 novembre 1981, n. 689, sono dotate di applicazione generale dal momento che, in base all’art. 12 della medesima legge, le stesse devono essere osservate con riguardo a tutte le violazioni per le quali è comminata la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di danaro.”
Se quindi la legge nr. 689 del 1981, quale legge di modifica al sistema penale, ha in sé i principi del sistema penalistico – con l’obiettivo tuttavia di una depenalizzazione con sostituzione della sanzione penale con una sanzione amministrativa – è possibile ammettere, come riportato in sentenza, che “(l)’intento del legislatore è stato quello di assoggettare ad un statuto unico ed esaustivo (e con un medesimo livello di prerogative e garanzie procedimentali per il soggetto inciso) tutte le ipotesi di sanzioni amministrative, sia che siano attinenti a reati depenalizzati, sia che conseguano ad illeciti qualificati ‘ab origine’ come amministrativi, con la sola eccezione delle violazioni disciplinari e di quelle comportanti sanzioni non pecuniarie.”.
La preventiva comunicazione e descrizione sommaria del fatto contestato con l’indicazione delle circostanze di tempo e di luogo – idonee ad assicurare, già nella fase del procedimento amministrativo anteriore all’emissione dell’ordinanza-ingiunzione, la tempestiva difesa dell’interessato – attiene ai principi del contraddittorio e non può non essere assicurata.
3. Conclusioni
Nei procedimenti amministrativi sanzionatori delle Autorità indipendenti, se non espressamente derogato dalla legge, vigono i principi di garanzia dei procedimenti penali come ad esempio il contraddittorio che rende indispensabile per la regolarità del procedimento amministrativo, l’interlocuzione con l’interessato anche durante la fase decisoria, in esplicazione del diritto di difesa.
La sentenza del Consiglio di Stato nr. 10359 del 24 novembre 2022 statuisce l’illegittimità di una sanzione irrogata senza la previa comunicazione della relazione di chiusura di istruttoria e senza il preventivo svolgimento del contraddittorio dinanzi all’autorità amministrativa che dovrà giudicare – seppur in via amministrativa – la sanzione da applicare.
