E’ sindacabile la nomina dei vertici delle Autorità indipendenti?

La soluzione del quesito dipende in larga parte dalla possibilità di qualificare gli atti di nomina dei vertici delle Autorità indipendenti come atti politici o come atti di alta amministrazione.

Atti politici e atti di alta amministrazione

Come anticipato, per risolvere la questione circa la sindacabilità della nomina dei vertici delle Autorità indipendenti occorre distinguere con chiarezza tra atti politici e atti di alta amministrazione.

Mentre l’atto politico è libero nei fini, l’atto amministrativo (e così l’atto di alta amministrazione) è vincolato al soddisfacimento di un interesse pubblico individuato dalla legge. Per questa ragione, mentre gli atti di alta amministrazione sono sottoposti al sindacato giurisdizionale, in base all’art. 7, comma 1, c.p.a. “non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico”. Tale norma afferma quindi l’insindacabilità dell’atto politico.

La distinzione tra atto politico e atto di alta amministrazione ha dunque importanza fondamentale sul piano delle tutele.

In base all’orientamento preferibile, sarebbe possibile qualificare un atto come politico in presenza dei due seguenti requisiti: (i) un requisito soggettivo, giacché l’atto deve essere emanato dal Governo o comunque ai supremi organi dello Stato individuati dalla Costituzione; (ii) un requisito oggettivo, giacché tale atto deve essere espressione di un potere che è politico in quanto affonda nella Costituzione e assolve alla funzione di cura di interessi statali supremi e unitari, in una prospettiva volta a garantire il libero funzionamento dei pubblici poteri.

Gli atti di alta amministrazione sono invece veri e propri atti amministrativi che si connotano per una ancora più ampia discrezionalità amministrativa e una particolare impronta fiduciaria. Ciò non toglie, come si è detto, che essi siano vincolati al perseguimento di un particolare interesse pubblico e che quindi siano sindacabili. La natura amministrativa (di alta amministrazione) – e quindi l’assenza di una completa libertà nei fini – risulta ancora più evidente laddove si abbia riguardo ad atti di nomina che devono tenere conto di peculiari vincoli giuridici (come le quote rosa).

Occorre certamente precisare che il sindacato giurisdizionale relativo agli atti di alta amministrazione avviene in uno spazio particolarmente angusto, essendo questi censurabili (secondo la giurisprudenza ormai maggioritaria) solo qualora contrastino con i canoni di ragionevolezza, adeguatezza e coerenza.

Corollario di questa considerazione è il fatto che a sostegno di questi atti sarà sufficiente una motivazione particolarmente semplificata.

Nomina dei vertici nelle Autorità indipendenti: atti politici o atti di alta amministrazione?

Come noto, le Autorità indipendenti si connotano per la sottrazione al potere politico governativo. In secondo luogo, il loro operato si caratterizza per la equidistanza e neutralità rispetto agli interessi su cui l’attività delle Autorità indipendenti incide. In terzo luogo, le Autorità indipendenti sono soggetti dotati di un alto tasso di competenza tecnica, necessaria per l’esercizio delle competenze loro assegnate dall’ordinamento.

L’istituzione di Autorità indipendenti risponde infatti, tra l’altro, all’esigenza di svincolare la gestione di determinati settori sensibili dal condizionamento degli organi politici, al fine di assicurarne una gestione connotata da terzietà.

Ciò posto, non è possibile ricondurre le Autorità indipendenti sotto un paradigma unitario, né sotto il profilo del meccanismo di nomina dei vertici, né sotto altri diversi profili.

Si è però tentato quanto meno di distinguere tra c.d. nomine tendenzialmente parlamentari e c.d. nomine tendenzialmente governative.

Sono nomine tendenzialmente parlamentari dei vertici delle Autorità indipendenti quelle che avvengono attraverso una determinazione dei presidenti di una delle due camere. Così avviene nel caso dell’AGCM e dell’ANAC. Talvolta, invece, i vertici delle Autorità indipendenti sono rimesse alla deliberazione delle camere (e anche in tal caso può parlarsi di nomine tendenzialmente parlamentari). Così avviene nel caso del Garante della privacy e per l’AGCOM.

Sono nomine tendenzialmente governative dei vertici delle Autorità indipendenti quelle che avvengono attraverso un procedimento più complesso che tendenzialmente si snoda attraverso le eventuali seguenti fasi: (i) proposta del nominativo da parte del Ministro competente per materia di concerto con il Presidente del Consiglio dei ministri (oppure solo su proposta di quest’ultimo); (ii) recepimento della proposta in una delibera del Consiglio dei Ministri; (iii) eventuale sottoposizione della proposta all’approvazione da parte delle commissioni parlamentari competenti o di altre istituzioni; (iv) emissione del decreto di nomina da parte del Presidente della Repubblica. Così è per nel caso dell’Autorità di regolazione dei trasporti. Similmente avviene nel caso della Consob, dove la nomina dei vertici avviene con decreto del presidente della Repubblica su proposta del presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del consiglio stesso. È una nomina tendenzialmente governativa anche quella del Governatore della Banca d’Italia, che avviene per decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio stesso e sentito il parere del Consiglio superiore della Banca d’Italia.

Orbene, secondo un orientamento consolidato costituiscono atti di alta amministrazione (e sono quindi sindacabili nei limiti di quanto detto supra) le nomine tendenzialmente governative.

All’opposto, non è mancato chi ha sostenuto che le nomine tendenzialmente parlamentari costituiscano, al contrario, atti politici (pertanto insindacabili).

In realtà, una recente sentenza del Tar Lazio/Roma ha superato, sotto questo profilo, la distinzione tra nomine tendenzialmente parlamentari e nomine tendenzialmente governative, sostenendo che si tratti in ogni caso di atti di alta amministrazione (sindacabili). Il Tar Lazio/Roma, con sentenza del 5 marzo 2012, n. 2223 ha infatti affermato che possono essere considerati atti politici (insindacabili) solo gli atti riferibili a organi collegati immediatamente e direttamente alla Costituzione e alle leggi costituzionali, nei quali si estrinsecano l’attività di direzione suprema della cosa pubblica.

Gli atti di nomina dei vertici delle Autorità indipendenti, invece, solo finalizzati alla selezione del soggetto più adatto a ricoprire una carica, che dovrà operare nel rispetto di obiettivi programmatici predeterminati (tendenzialmente con atti politici). Giacché gli atti di nomina dei vertici delle Autorità indipendenti presuppongono una effettiva valutazione del possesso di requisiti prescritti dalla legge, essi vanno ricondotti nell’ambito degli atti di alta amministrazione (che sono atti che svolgono un’opera di raccordo fra la funzione di governo e la funzione amministrativa, rappresentando il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico nel campo amministrativo). La natura formalmente e sostanzialmente amministrativa degli atti di alta amministrazione fa sì che esso siano all’obbligo di motivazione.

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Vedi anche: “Le Autorità indipendenti“