Titolo edilizio, indispensabile iniziare i lavori per evitare la decadenza

di Diana Vitale

Lavori edilizi. – Ai sensi dell’art. 15, II, D.P.R. 5 giugno 2001, n. 380 i lavori edilizi debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell’impianto del cantiere, nell’innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio così da evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici.

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Il tema oggetto dell’intervento del Consiglio di Stato (adito per la riforma della sentenza del Tar Lombardia, sez. II, n. 2/2014) è quello della decadenza del permesso di costruire a norma dell’art. 15 D.P.R. n. 380/2001 (T.U. dell’Edilizia).

Tale norma (che ricalca oggi le previsioni già contenute nell’art. 4 L. n. 10 del 1977 nonché nell’art. 31, X,  L. n. 1150 del 1942) prevede che:

– il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo;

– il termine di ultimazione, entro il quale cioè l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori;

– decorsi inutilmente tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga.

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Decadenza dei titoli edilizi

I presupposti per disporre la decadenza dei titoli edilizi – precisa la giurisprudenza – sono tipici e, tra questi, non rientrano i profili di illegittimità del titolo edilizio che semmai giustificano il ricorso all’autotutela (Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2021, n. 4648; Cons. Stato, sez. IV, 3 maggio 2021, n. 3480).

La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.

Con la precisazione per cui i fatti sopravvenuti (che vanno a legittimare la proroga del termine di inizio o completamento dei lavori) non hanno un rilievo automatico, ma possono costituire oggetto di valutazione in sede amministrativa qualora l’interessato proponga un’apposita domanda di proroga, il cui accoglimento è indefettibile affinché non sia pronunciata la decadenza del titolo edilizio (Cons. Stato, sez. II, 1 aprile 2020, n. 2206).

Ne consegue che:

– in ipotesi di variante semplice operano gli stessi termini di efficacia originari del titolo, mentre ricorrendo una ipotesi di variante essenziale valgono i nuovi termini indicati nel nuovo titolo;

– la decadenza del titolo edilizio è mero effetto legale del decorso del termine ragion per cui il provvedimento comunale è, in merito, meramente dichiarativo (Cons. Stato, sez. VI, 30 giugno 2020, n. 4179: T.a.r. Sardegna, Cagliari, sez. I, 13 febbraio 2020, n. 91; Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2018, n.467; Cons. Stato, sez. II, 30 luglio 2019, n. 5371);

– quando si verifichi la decadenza qui in esame non è possibile realizzare la parte non eseguita dell’opera (e già a suo tempo assentita) e si ha quindi la necessità di un nuovo titolo edilizio (v. Cons. Stato, sez. IV, 6 agosto 2019, n. 5588).

Alla norma de qua è sottesa la ratio di mantenere il controllo sull’attività di edificazione, ovviamente per sua natura non istantanea, non solo al momento del rilascio del titolo abilitativo ma, anche, successivamente al momento della realizzazione, garantendosi così il compimento dell’opera iniziata entro limiti temporali ragionevoli.

Il quadro teleologico che connota tale compendio normativo giustifica il carattere automatico dell’effetto decadenziale, tanto è vero che la declaratoria di decadenza del permesso di costruire costituisce un provvedimento avente non solo carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio o completamento dei lavori entro i termini stabiliti dall’art. 15, II, cit.  ma anche natura ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo precedentemente rilasciato (Cons, Stato, sez. II, 22 marzo 2021, n. 2453; T.a.r. Campania, Napoli, sez. VIII, 21 gennaio 2021, n. 446; T.a.r. Campania, Napoli, sez. VII, 26 maggio 2020, n. 2005; T.a.r. Lombardia, Brescia, sez. I, 30 aprile 2019, n. 416; Cons. Stato, sez. III, 4 aprile 2013 n. 1870).

La giurisprudenza penale, intervenuta sul tema, ha precisato da parte sua come, dopo l’inutile scadenza dei termini di inizio e fine lavori edilizi contenuti nella concessione ad edificare (e che decorrono dal rilascio della concessione e non dal ritiro della stessa da parte dell’interessato), la concessione è “tamquam non esset”, con la conseguenza che i lavori edilizi iniziati o ultimati dopo la scadenza sono realizzati in assenza di titolo abilitativo e vanno di conseguenza soggetti alla sanzione penale di cui all’art. 20 L. 28 febbraio 1985 n. 47 (oggi, D.P.R. 6 giugno 2001, art. 44) (Cass. pen., sez. III, 19 marzo 2003, n. 21022 – dep. 13/05/2003, Ruggia, Rv. 225302).

La legge, peraltro, non precisa la nozione di “inizio dei lavori”: tale nozione, secondo l’interpretazione giurisprudenziale costante, deve intendersi riferita ai concreti lavori edilizi (presenza di un cantiere; uomini e mezzi al lavoro; realizzazione di fondazioni o di altri lavori edili).

La ratio è quella di evitare che interventi simulato o apparenti finiscano per eludere  il dettato normativi (v. T.a.r. Campania, Napoli, sez. II, 27 agosto 2020, n. 3668).

Si è così ritenuto che i soli lavori di sbancamento, non accompagnati dalla compiuta organizzazione del cantiere, e da altri indizi idonei a confermare l’effettivo intendimento del titolare del permesso di costruire di addivenire al compimento dell’opera assentita, attraverso un concreto, continuativo e durevole impiego di risorse finanziarie e materiali, non possono ritenersi idonei a dare dimostrazione dell’esistenza dei presupposti indispensabili per configurare un effettivo inizio dei lavori (Cass. pen., sez. III, 22 giugno 2016, n. 25806; Cons. Stato, sez. VI, 19 settembre 2017, n. 4381; T.a.r. Campania, Napoli, sez. IV, 3 giugno 2019, n. 2999).

Si consideri, ancora, che la decadenza dal titolo edilizio non implica la demolizione delle opere realizzate, ma comporta solo la necessità di chiedere un nuovo permesso per l’esecuzione delle ulteriori opere, dovendo considerarsi abusivi soltanto gli interventi realizzati dopo l’intervenuta decadenza.

Pertanto, è illegittimo, in assenza di un’adeguata motivazione e di specifiche e puntuali ragioni di pubblico interesse, l’ordine di demolizione di manufatti realizzati sulla base di un permesso di costruire poi dichiarato decaduto a seguito del mancato completamento dell’intervento nei termini di legge (v. T.a.r. Abruzzo, Pescara, sez. I, 14 novembre 2014, n. 449 secondo cui, espressamente <<in estrema sintesi, la decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori ha efficacia ex nunc e non ex tunc, per cui le opere edilizie realizzate nel periodo di validità del titolo edilizio non possono di certo essere ritenute abusive; di conseguenza, l’ordine di demolizione di tali opere può essere disposto solo in presenza di un interesse pubblico particolarmente rilevante e non per il semplice fatto che il titolo edilizio è nel frattempo decaduto>>).

Inoltre (v. Cons, Stato, sez. VI, 15 novembre 2017, n. 5285) l’art. 15, comma 2, del citato T.U. esclude qualsiasi sospensione automatica del termine di durata del permesso edilizio, e quindi a maggior ragione una sua automatica proroga.

Più precisamente, anche laddove si sia in presenza del c.d. factum principis o di cause di forza maggiore, l’interessato che voglia impedire la decadenza del titolo è sempre onerato della proposizione di una richiesta di proroga dell’efficacia del titolo stesso.

Infatti, la conseguenza di prolungare la durata degli effetti favorevoli dell’originario titolo, ivi compresa la possibilità di realizzare le opere già autorizzate divenute contrastanti con la normativa urbanistica sopravvenuta, è in ultima analisi subordinata al riconoscimento, demandato alla P.A., di una incolpevole impossibilità di ultimazione dei lavori da parte del privato (dovendosi così adeguatamente ponderare le ragioni poste a fondamento della proroga del termine).

Da ultimo si è osservato che: “anche in pendenza di una iniziativa giudiziaria, rivelatasi poi infondata, menzionata nell’art. 15, comma 2-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001, a causa della quale non sono stati ultimati i lavori, il privato che vuole evitare la decadenza del permesso di costruire è onerato della proposizione di una richiesta di proroga dell’efficacia del titolo edilizio, prima della decorrenza del termine ultimo per la fine dei lavori” (Consiglio di Stato sez. IV, 25/03/2020, n.2078; Consiglio di Stato sez. VI, 03/08/2017, n.3887)>> (T.a.r. Campania, Napoli, sez. IV, 13 gennaio 2021, n. 235).

 

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