TAR Catania, I Sezione, sentenza nr. 764 del 3 maggio 2007 : in tema di legittimazione attiva nel giudizio amministrativo inerente la denuncia di abusi edilizi

REPUBBLICA ITALIANA          Reg.Sent. 0764/07

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO     Reg. Gen. 2414/05

0518/06

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – Sezione staccata di Catania – Sezione Prima, composto dai ******************:

Dott. *****************   Presidente

Dott.ssa ***************      Giudice

Dott. ************************** Giudice rel.est.

ha pronunciato la seguente

Sui ricorsi:

nr 2414/05 R.G., proposto da *** Mario, P*** Rosario, *********, rappresentati e difesi dall’Avv. *******************, domiciliati in Catania presso lo studio di quest’ultimo in viale XX Settembre n.43;

nr. 518/06 R.G., proposto da MESSINA Rosario, in proprio e n.q. di legale rappresentante della società “Fratelli Messina S.n.c. di Messina ************ e ***************”, rappresentato e difeso dall’Avv. **************, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Catania, via V.E. Orlando n. 15;

Il Comune di Giarre, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso, nel giudizio nr. 2414/05 dall’Avv. ****************, con domicilio eletto in via F.Ciccaglione 40 e nel giudizio nr. 518/06 dall’Avv. *****************, con domicilio eletto in Catania, Piazza Trento 2;

Nel ricorso nr. 2414/05:

Di MESSINA Rosario, rappresentato e difeso dall’Avv. **************, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Catania, via V.E. Orlando n. 15;

MESSINA Nello Orazio, ROMANO Sebastiano,

Con il ricorso 2414/05:

della concessione edilizia n. 2070/02 rilasciata, in data 7.2.2002 ai sigg.ri Messina Nello ****** e Messina Rosario, per la realizzazione di un laboratorio artigianale per la lavorazione e lo sfruttamento a carattere artigianale di risorse naturali (pietra lavica) ex art. 22 l.r. 71/78 e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

Con il ricorso 518/06:

della determinazione dirigenziale n. 02/2006, resa dal Dirigente IV Area del Comune di Giarre il 05/01/2006, notificata il 10/01/2006 con la quale viene dichiarata “La decadenza della validità della Concessione Edilizia n. 2070 del 07/02/2002, in testa a Messina Nello ******, Messina Rosario, ***************** e ditta F.lli Messina Snc di Messina ************ e *************** sopra generalizzati, perché l’effettivo inizio dei lavori non è avvenuto entro un anno dal rilascio della concessione stessa;”

Visti i ricorsi con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in ciascun giudizio dei sigg.ri ***, P***, *** E MESSINA, nonché del Comune di Giarre;

Visti gli atti tutti della causa;

Udito all’udienza pubblica del 09 febbraio 2006 il relatore, Referendario dr. **************************;

Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

     Nel ricorso nr. 2414/05, i ricorrenti, sigg.ri ***, P*** e ***, proprietari di tre terreni meglio individuati  in atti, espongono che nel terreno antistante le loro proprietà, ricadente parte in zona E agricola e parte in zona C3 dello strumento urbanistico del Comune di Giarre, notavano – nel mese di giugno 2005 – l’inizio di lavori di sbancamento tali da far presumere una successiva edificazione.

     Acquisite le necessarie informazioni al Comune, apprendevano che i proprietari del terreno confinante, sigg.ri Messina Nello Orazio, Messina Rosario e *****************, avevano presentato (in data 11.05.2001) una concessione edilizia per la realizzazione di un laboratorio artigianale per la lavorazione della pietra lavica, ai sensi dell’art. 22 della L.R. 71/1978; apprendevano altresì che il dirigente del V Settore Urbanistica del Comune aveva assentito il titolo richiesto (in data 07.02.2002) e che la ditta proprietaria aveva comunicato l’avvenuto inizio dei lavori in data 20.01.2003.

     I  sigg.ri ***, P*** e *** presentavano quindi al Comune di Giarre, in data 26.07.2005, una richiesta di sospensione dei lavori, finalizzata a dimostrare che i titolari della concessione non avevano dato inizio ai lavori entro l’anno dal suo rilascio, dovendosi pertanto ritenere decaduti dal titolo edilizio.

     Così, dopo che in data 04.08.2005 del personale comunale si era recato sul posto, accertando lo stato dei luoghi ed acquisendo anche testimonianze degli abitanti della zona, in data 5.8.2005, i ricorrenti, con atto stragiudiziale, provvedevano ad invitare la P.A. competente ad adottare, previa declaratoria di decadenza dalla c.e. n. 2070/2002, ogni più opportuno provvedimento atto a bloccare i lavori (da ritenere) abusivi, che, nel frattempo, venivano eseguiti sul fondo.

     In pari data presentavano anche richiesta di accesso agli atti.

     Non avendo ricevuto alcuna comunicazione in merito alle loro richieste, i ricorrenti ***, P*** e *** hanno dunque impugnato la suddetta concessione edilizia nr. 2070/2002, con il ricorso registrato al nr. R.G. 2414/05, notificato il 23.09.2005 e depositato il 29 successivo.

     Con il suddetto gravame, è stata dedotta l’unica seguente articolata censura:

     – violazione di legge (art. 22 L.R. 71/78)

     Per i controinteressati si è costituito il sig. Messina Rosario, con atto depositato l’11 ottobre 2005, mediante il quale, resistendo all’azione avversaria, ne eccepisce l’infondatezza, difendendo la legittimità del provvedimento impugnato.

     Alla camera di consiglio del 23 novembre 2005 la causa è stata trattenuta in decisione ai fini della trattazione della domanda cautelare che la Sezione ha respinto per assenza del requisito del “danno grave ed irreparabile” (ord.nr. 1924/05, dep. il 29.11.2005).

     Nelle more del giudizio nr. 2414/05, il Comune di Giarre, con provvedimento dirigenziale nr. 02/2006, adottava la pronuncia di decadenza dalla concessione edilizia nr. 2070/2002 dei rispettivi titolari, per mancato inizio dei lavori entro il termine di un anno dal suo rilascio.

     Avverso tale provvedimento ha proposto gravame il sig. Messina Rosario, con il ricorso nr R.G. 518/06, notificato il 01.02.2006 e depositato il 17 febbraio 2006, nel quale ha dedotto le seguenti ragioni di doglianza:

     I) Violazione ed errata applicazione dell’art. 7 legge 07.08.1990 nr. 241 – Omesso preventivo avviso dell’inizio del procedimento all’interessato con connessa violazione del diritto di partecipazione – Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione;

     II) Violazione ed errata applicazione dell’art. 36 L.R. 27.12.1978 n. 71 – Eccesso di potere sotto il profilo della illogicità manifesta anche in relazione al disposto dell’art. 31 legge 17 agosto 1942 n. 1150 ed al disposto dell’art. 15 DPR 06 giugno 2001 nr. 380;

     III) Eccesso di potere sotto i profili del difetto di motivazione e manifesta contraddittorietà – Subordinato eccesso di potere per sviamento della causa tipica.

     Con memoria depositata il 28 marzo 2006 sono intervenuti in giudizio i sigg.ri  ***, *** e P***, i quali contestano l’azione avversaria, chiedendone il rigetto per sua infondatezza.

     Si è costituito anche il Comune di Giarre, con memoria depositata il 6 aprile 2006, mediante la quale, oltre a difendere la legittimità del provvedimento impugnato, controdeducendo in punto di fatto e di diritto alle tesi della ricorrente, eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per disintegrità del contraddittorio.

     Alla camera di consiglio del 6 aprile 2006, il Collegio ha respinto la domanda cautelare di sospensione degli effetti del provvedimento impugnato ed ha rinviato il ricorso alla Udienza pubblica dell’ 8 febbraio 2007 per la trattazione congiunta, nel merito, con il ricorso connesso nr. 2414/05.

     Le parti hanno scambiato memorie e documenti meglio precisando le proprie tesi e deduzioni.

     All’udienza dell’ 8 febbraio 2007 il giudizio è stato trattenuto per la decisione.

     I) Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei due ricorsi, attesa l’evidente connessione oggettiva.

     II) Riuniti i ricorsi, osserva il Collegio che la causa è di semplice definizione.

     Con il ricorso nr. 2414/05, i ricorrenti impugnano la concessione edilizia del controinteressato, assumendone la contrarietà alla legge; con il ricorso nr. 518/06, il titolare di quest’ultima impugna il provvedimento comunale con il quale ne è stata disposta la decadenza, per mancato inizio dei lavori entro il termine di un anno dal rilascio.

     Per evidenti ragioni di pregiudizialità, deve pertanto essere esaminata dapprima la domanda proposta con il ricorso nr. 518/06.

     Tale ricorso è inammissibile, come puntualmente dedotto dalla difesa comunale, per mancata notifica ai controinteressati, sigg.ri ***, P*** e ***, che, a loro volta, sono ricorrenti nel giudizio nr. 2414/05.

     Bisogna a questo proposito osservare che, anche se questi ultimi sono intervenuti nel giudizio nr. 518/06, la relativa costituzione non vale a sanare il difetto di notifica, poiché quest’ultima non è mai avvenuta (giurisprudenza costante: Consiglio di Stato, V, 7 giugno 1999, n. 598; 12 novembre 1996, n. 1328; sez. VI 30 maggio 2003, n. 2991; TAR Toscana, III, 19 luglio 2000, n r. 1713; TAR Lazio I, 12 maggio 1990, nr. 488; cfr. anche, tra le più recenti, TAR Campania, Napoli, I, 30 aprile 2003 nr. 4210 secondo cui ”è inammissibile il ricorso giurisdizionale che non venga notificato al alcuno dei controinteressati. Infatti, l’ omessa notifica costituisce un’irregolarità non meramente formale che comporta la decadenza del ricorso, insuscettibile di sanatoria neppure ad opera dell’avvenuta costituzione in giudizio di alcuni controinteressati, in quanto la decadenza fa venir meno il diritto ad agire”).

     In altre parole, la mancata notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati incide, quale vizio “strutturale”, nella proposizione del ricorso al giudice amministrativo ed impedisce che si radichi il contraddittorio di fronte al Tribunale, con conseguente insuscettibilità della comparizione spontanea del controinteressato interveniente a sanare ciò che non è nullo o invalido, ma è più radicalmente inesistente.

     Da un punto di vista sostanziale, bisogna precisare che è innegabile la posizione di controinteressati nel giudizio nr. 518/06 di coloro che sono ricorrenti nel ricorso nr. 2414/05.

     Questi ultimi, infatti, non solo risultano nominalmente dall’atto impugnato quali controinteressati, ma hanno già fatto valere sia “nel procedimento” che, soprattutto, in altro giudizio, il proprio interesse sostanziale al mantenimento della situazione urbanistica che lamentano essere incisa dalla concessione edilizia di cui chiedono l’annullamento.

     Più precisamente, si deve ritenere che coloro i quali si trovano in una apprezzabile situazione di “stabile collegamento” con l’area oggetto dell’intervento assentito, che è quella situazione che per giurisprudenza pacifica li legittima ad agire in giudizio,  sono controinteressati, non solo in senso processuale ma, prima ancora, anche in sede procedimentale (e pertanto se individuabili ai sensi della disciplina sulla partecipazione, l’Amministrazione procedente deve comunicargli l’avvio del procedimento ed, inconseguenza di ciò, hanno titolo ad intervenire nel procedimento di rilascio della concessione edilizia o di suo annullamento, variante o pronuncia di decadenza), perché sarebbe del tutto illogico negare al medesimo interesse protetto rilievo sostanziale ai sensi dell’art. 7 e ss. della legge 241/90 e riconoscerlo invece ai sensi dell’art. 100 c.p.c.

     In merito, è noto che la giurisprudenza ritiene pacificamente “la legittimazione all’impugnazione di una concessione edilizia .. a coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con l’area oggetto dell’intervento assentito e che facciano valere un interesse giuridicamente protetto di natura urbanistica” anche se correlato ad altri interessi rilevanti (TAR Lazio, Roma, II, 02 novembre 2005, nr. 10255). Ciò in quanto “L’art. 31 comma 9, l. urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150, nel testo sostituito dall’art. 10 l. 6 agosto 1967 n. 765, che attribuisce a "chiunque" il potere di "ricorrere contro il rilascio della concessione edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale o dei piani particolareggiati di esecuzione" deve essere interpretata non nel senso dell’introduzione di un nuovo tipo di azione popolare estremamente eccezionale nel sistema nazionale dell’impugnazione degli atti amministrativi ovvero di un’azione attribuita a tutti i cittadini del Comune, ovvero ancora, all’opposto, limitata soltanto ai proprietari frontisti o limitrofi, ma nel senso che l’azione impugnatoria deve essere riconosciuta a tutti coloro che hanno uno stabile collegamento, sia di natura reale che obbligatoria con l’area oggetto dell’intervento edilizio assentito con la concessione edilizia od altro titolo autorizzatorio, a tutti coloro, cioè, che fanno parte di un determinato insediamento abitativo” (TAR Lazio, Roma, II, 04 ottobre 2005, nr. 7749).

     La sussistenza di tale interesse, sul piano processuale, postula l’esistenza di una situazione giuridica tutelata che ne costituisce il sostrato sostanziale, e che cioè è riconosciuta a tutela della percezione da parte del suo titolare di determinate utilità esistenti in relazione ad un bene della vita giuridicamente rilevante (in questo caso, di natura urbanistica o edilizia): ne consegue che, prima ancora che sul piano processuale, essa deve trovare riconoscimento in sede procedimentale, ai sensi delle disposizioni in tema di partecipazione di cui alla legge 241/90 a pena di intuibili contraddizioni logiche e conseguenti diminuzioni di tutela.

     A tale proposito, si osserva che in applicazione di tale principio, ed in tema di abusivismo edilizio, la Sezione ha avuto modo di recente di affermare che “l’abusività di un manufatto è lesiva in quanto tale dell’interesse del proprietario limitrofo (posto che incide sull’interesse a non subire l’aggravamento del carico urbanistico e l’alterazione del territorio che consegue all’edificazione sine titulo), quindi postula una immediata e maggiore responsabilizzazione di quest’ultimo, che deve considerarsi come chiamato ad attivarsi tempestivamente presso l’Ente preposto alla tutela del territorio” e che laddove “il soggetto pregiudicato dalla costruzione si sia attivato tempestivamente chiedendo al Comune l’esercizio dei poteri repressivi propri di quest’ultimo” gli  deriverà altresì “la qualificazione di controinteressato nel successivo procedimento di sanatoria ad istanza dell’edificante  abusivo, con la legittimazione a ricevere notizie dell’avvenuta sanatoria” con la conseguenza che “il termine per l’impugnativa decorrerà da tale completa conoscenza” (cfr. TAR Sicilia, Catania, I, 2491/06).

     Correlativamente, osserva il Collegio che va, invece, negata la legittimazione a ricorrere, così come la qualificazione di controinteressati, a coloro i quali abbiano semplicemente “denunciato” l’abuso edilizio, e siano privi di una specifica relazione stabile con i luoghi oggetto di trasformazione edilizia (cfr. Consiglio Stato , sez. V, 14 aprile 1993 , n. 491): ciò che conta, ai fini della partecipazione al procedimento, è (come detto prima) la sussistenza di un interesse oggettivo, apprezzabile come tale, e quindi la sussistenza di una utilità sostanziale (ossia di una relazione con un bene della vita giuridicamente rilevante), non la mera esteriorizzazione di una volontà a che l’Ente comunale attivi i suoi poteri di intervento edilizio ed urbanistico, perché in quest’ultimo caso si ricadrebbe nella configurazione di una azione di mera legittimità  e quindi di una azione popolare che non è contemplata nell’Ordinamento vigente.

     Nel caso in esame, osserva il Collegio che tale interesse qualificato è pacificamente ravvisabile (e del resto non è assolutamente contestato) nella posizione dei sigg.ri ***, P*** e ***, ricorrenti nel ricorso 2414/05, per la evidente relazione di vicinitas che intrattengono con il fondo del sig. Messina, oggetto della trasformazione urbanistica contestata. 

     Ne consegue che il ricorso nr. 518/06 avrebbe dovuto essere loro notificato, quali controinteressati, ed in difetto di ciò è inammissibile e come tale deve essere respinto.

     L’inammissibilità del ricorso nr. 518/06 determina che, nel ricorso nr. 2414/05 non sussiste più interesse dei ricorrenti alla pronuncia sulla loro domanda, perché il provvedimento di decadenza dalla concessione edilizia in quella sede impugnata determina comunque l’avvenuta soddisfazione piena del loro interesse sostanziale e processuale.

     Il Collegio, a tale proposito, rileva che il giudizio deve essere  deciso con la formula della sopravvenuta carenza di interesse, in luogo della improcedibilità per cessata materia del contendere, perché, da un punto di vista formale, il provvedimento decadenziale posto in essere dal Comune non è quello che corrisponde al petitum di annullamento della concessione edilizia che era stato introdotto in giudizio con il ricorso nr. 2414/05.

     Deve quindi dichiararsi la sopravvenuta carenza di interesse processuale ex art. 100 c.p.c. nel giudizio nr. 2414/05.

     Le spese per entrambi i giudizi seguono la soccombenza e sono liquidate in euro 2.500, che il Collegio pone a carico del ricorrente nel giudizio nr. 518/06, controinteressato nel giudizio nr. 2414/06, e che saranno liquidate in favore del Comune di Giarre e dei ricorrenti nel ricorso nr. 2414/05, (controinteressati nel ricorso nr. 518/06) in solido tra loro.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. interna prima, riuniti i ricorsi in epigrafe:

dichiara inammissibile per omessa notifica ai controinteressatiil ricorso nr. 518/06;

dichiara improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse ex art. 100 c.p.c. il ricorso nr. 2414/05;

Condanna alle spese il ricorrente nel giudizio nr. 518/06, controinteressato nel giudizio nr. 2414/05, che si liquidano in euro 2.500,00, e che saranno corrisposte in solido tra loro a favore del Comune di Giarre e dei ricorrenti nel ricorso nr. 2414/05, controinteressati nel ricorso nr. 518/06.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera  di consiglio del giorno 08.02.2007

      L’ESTENSORE  IL PRESIDENTE

        ********************************    *********************** 

Depositata in Segreteria il 03 maggio 2007