Sulla scuola italiana nell’anno del covid-19:la vecchia signora si rifa’ il trucco

Sulla scuola italiana nell’anno del covid-19:la vecchia signora si rifa’ il trucco

di Antonio Maria Ligresti

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Dopo i mesi di isolamento forzato, con conseguente chiusura anticipata dell’anno scolastico a causa dell’emergenza sanitaria epidemiologica da Covid-19, è l’osservata speciale di questi giorni, in coincidenza dell’inizio del nuovo anno scolastico. La scuola italiana, questa vecchia signora un po’ troppo bistrattata, ma al tempo stesso da tutti corteggiata – soprattutto in periodo elettorale, grazie al grande bacino di voti degli insegnanti – e da sempre tenuta “a stecchetto”, pronta ad essere sacrificata sull’altare dell’austerity, durante i lavori parlamentari in occasione dell’approvazione delle leggi finanziarie. Eppure meriterebbe più rispetto – al netto dei dati statistici rilevati dalla ricerca “OCSE-PISA”[1] che pone per qualità il sistema scolastico[2] del nostro Paese al di sotto della media dei Paesi OCSE – per la sua storia e per il suo glorioso passato, costellato di personaggi che hanno contraddistinto le vicende dell’istruzione in Italia.

Dalle istituzioni educative ecclesiastiche risalenti al periodo altomedievale – le più rinomate erano quelle monastiche – alle scuole private laiche, e successivamente alle scuole comunali comparse nel XIV secolo, alle scuole pubbliche statali inaugurate nei vari antichi Stati italiani – dal Regno di Sardegna al Regno di Napoli, dal Ducato di Parma e Piacenza al Granducato di Toscana – nel Settecento[3]. Con l’unificazione del Paese ed il superamento della frammentazione politica, il processo di secolarizzazione dell’istruzione viene sancito nel nuovo Regno d’Italia con l’applicazione del Regio Decreto Legislativo 13 novembre 1859, n. 3725 – approvato nel Regno di Sardegna – meglio noto come “legge Casati”, dal nome del Ministro della Pubblica Istruzione del I Governo La Marmora, il nobile milanese Gabrio Francesco Casati. Legge che intervenne a riformare in modo organico l’ordinamento scolastico introducendo, tra le novità, l’articolazione per ordini e gradi, le materie d’insegnamento e l’obbligo scolastico, ed istituendo il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione. Il merito della legge piemontese, permeata dall’impostazione centralista allora in voga, è quello di aver previsto la formazione iniziale del personale educativo destinato alle scuole primarie.[4] Essa, inoltre, attribuiva all’organo ministeriale competente, ossia il Ministero della Pubblica Istruzione, il compito di vigilare sulle scuole e gli istituti d’istruzione e di educazione non statali in relazione al profilo della morale, dell’igiene, delle garanzie per le istituzioni statali ed anche riguardo l’ordine pubblico; nel caso avesse riscontrato violazioni delle leggi il Ministro, sentito il parere del Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione, poteva ordinare la chiusura degli istituti scolastici privati.

Poi, durante la stagione politica della Sinistra storica, viene approvata la Legge 15 luglio 1877, n. 3961, meglio nota come “legge Coppino”, dal nome del Ministro della Pubblica Istruzione del I Governo Depretis, il piemontese Michele Coppino, che modifica il quadro normativo vigente con alcune novità, aumentando la durata della scuola elementare a cinque anni e l’obbligo scolastico a tre anni.

Agli inizi del Novecento risale la Legge 8 luglio 1904, n. 407, nota come “legge Orlando”, dal nome del promotore, il liberale Vittorio Emanuele Orlando, nel ruolo di Ministro della Pubblica Istruzione nel II Governo Giolitti. Tra le novità del provvedimento legislativo l’estensione dell’obbligo scolastico dal 9° anno al 12° anno d’età, l’allungamento del corso della scuola elementare, l’impegno finanziario dei Comuni in materia di assistenza scolastica e, infine, l’istituzione di ben 3000 scuole serali e festive nelle aree geografiche dove più alto era il tasso di analfabetismo, ponendo a carico dello Stato il compenso dei maestri e prevedendo la refezione scolastica per i meno abbienti. L’impegno di tutta la classe politica dell’epoca era massimamente tesa all’alfabetizzazione del nuovo Regno; era infatti altissimo il numero di uomini, ma soprattutto di donne, che non sapevano nemmeno scrivere il proprio nome e cognome: nel 1901 più di metà della popolazione, ossia il 56%, era analfabeta, di cui il 51,13% maschi ed il 60,82% femmine, con una forte incidenza nel Sud del Paese.[5] Si va, dunque, affermando la concezione secondo cui l’istruzione popolare rappresenti una questione sociale strettamente connessa allo sviluppo socio-economico del Paese: riguardo all’impegno della classe politica di allora, basti citare la Commissione reale del 1909 – istituita con Regio Decreto 19 novembre 1905, n. 527 – voluta da Leonardo Bianchi ( Ministro della Pubblica Istruzione nel I Governo Fortis) e presieduta dal liberale Paolo Boselli, col compito di studiare e valutare l’ordinamento degli studi secondari e di elaborare proposte di riforma.[6]

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Qualche anno prima dello scoppio della Grande Guerra, il Parlamento approva la Legge 4 giugno 1911, n. 487, cosiddetta “legge Daneo-Credaro”. Il provvedimento, che prende il nome del promotore Edoardo Daneo, Ministro della Pubblica Istruzione nel II Governo Sonnino – durante il quale iniziò l’iter parlamentare interrottosi per la caduta del suddetto governo – e del pedagogista Luigi Credaro, Ministro della Pubblica Istruzione nel Governo Luzzatti – che portò a compimento l’approvazione dello stesso – stabilisce definitivamente che la scuola elementare rientra tra i servizi pubblici statali, trasferendo le relative funzioni, con una ridefinizione delle connesse competenze, dalle Amministrazioni locali all’Amministrazione centrale; ancora, disciplina l’obbligo scolastico introducendo, in ogni circoscrizione, poteri di vigilanza in capo al Regio Provveditore agli Studi; infine, prevede l’istituzione, presso ogni Comune, di un ente morale, il Patronato scolastico, con funzioni di assistenza e mutualità scolastica e per la promozione di ogni iniziativa culturale utile ai bisogni locali a completamento dell’opera della scuola, e stanzia fondi statali per l’edilizia scolastica.

Alle molteplici esigenze dei nuovi ceti medi ed ai notevoli cambiamenti in atto nella società dell’epoca – determinati da una significativa crescita sia economica che industriale – il regime fascista risponde con la riforma organica del sistema di istruzione concepita dal filosofo Giovanni Gentile, Ministro della Pubblica Istruzione nel Governo Mussolini dall’ottobre 1922 al luglio 1924. Lo stesso Gentile, in una lettera aperta pubblicata su “Il Resto del Carlino” del 4 maggio 1918 – indirizzata ad Agostino Berenini, Ministro della Pubblica Istruzione, allora in carica, nel Governo Orlando – espone la sua idea di scuola, auspicando “una nuova scuola, degna d’un gran popolo (…) nuova nel suo spirito interiore (…) e nuova nel suo esterno ordinamento, divenuto capace di favorire e promuovere il libero e spontaneo svolgimento della futura mentalità e operosità scientifica del paese”; e, secondo una certa visione elitaria della società, affermava che “le scuole tenute dallo Stato devono essere poche, ma buone, e poteri dire: poche, ma scuole!”, sottolineando altresì che “l’istruzione rimane effettivamente sotto la tutela e il dominio dello Stato (…) e l’istruzione media è incontestabilmente funzione essenziale dello Stato”. Una sorta di manifesto prodromico della propria concezione di scuola elevata a strumento per “la prosperità intellettuale e la grandezza della Patria”.[7] La riforma, permeata dall’ideologia allora imperante, ovvero l’idealismo liberale gentiliano e crociano – lo stesso Benedetto Croce nel 1920 si fa promotore di un progetto di riforma scolastica nel ruolo di Ministro della Pubblica Istruzione nel V Governo Giolitti, l’ultimo guidato dal grande liberale piemontese – poggia su una serie di regi decreti che intervengono a modificare l’intero ordinamento scolastico ed il relativo apparato amministrativo, sia centrale che periferico, fortemente gerarchizzato: il Regio Decreto 6 maggio 1923 n. 1054 interessa la scuola media di 1° grado e 2° grado; col Regio Decreto 30 settembre 1923 n. 2012 si interviene nell’istruzione universitaria, mentre il Regio Decreto 1 ottobre 1923 n. 2185 riguarda la scuola elementare. Infine, l’obbligo scolastico viene esteso fino al 14° anno di età col Regio Decreto 3 dicembre 1923 n. 3126. Nel complesso i provvedimenti ridefiniscono finalità e ruolo della scuola nella società dell’epoca – utilizzata dal regime strumentalmente a fini propagandistici in funzione di un rigido controllo sociale, mentre  riguardo agli istituti privati viene ribadito quanto già previsto dal legislatore del 1859.[8]

Chiusa la stagione politica dittatoriale – nefasta per il nostro Paese – , in sede di Assemblea Costituente, il 30 aprile 1947 viene approvato l’articolo 34 con cui è statuito che la scuola è libera e gratuita, fissando l’obbligo dell’istruzione inferiore all’età di otto anni e ponendo a carico dell’ordinamento repubblicano, con tutte le sue articolazioni – di “interesse pubblico al soddisfacimento di bisogni individuali di importanza collettiva” come presupposto all’impegno da parte dello Stato secondo i Giudici della leggi con la Sentenza n. 7/1967 – l’effettivo perseguimento del diritto allo studio[9], esteso anche ai capaci ed i meritevoli privi di mezzo, tramite l’assegnazione, per pubblico concorso, di assegni e borse di studio e di ogni altra provvidenza.

Per la formulazione di tale norma programmatica, inserita a pieno titolo nel catalogo dei cosiddetti “diritti sociali” – elaborata dalla Prima Sottocommissione, presieduta dal democristiano Umberto Tupini e preposta alla formulazione del tema dei diritti e doveri dei cittadini – l’Assemblea diede incarico di predisporre la proposta del nuovo testo costituzionale alla “Commissione per la Costituzione”, nota anche come “Commissione dei 75”[10], alla quale presero parte, come relatori, il democristiano Aldo Moro ed il comunista Concetto Marchesi, fautori dei due schieramenti allora ideologicamente prevalenti, il primo cattolico ed il secondo laico. Moro era membro sia della Prima Sottocommissione che del “Comitato di redazione”, o “Comitato dei 18” – presieduto da Meuccio Ruini, dal numero dei giuristi che lo componevano (di cui 6 della DC, 3 del PSLI, 3 del PCI, 1 della DL, 1 del PRI, 1 dell’UDN, 1 dell’Uomo Qualunque, 1 Autonomista ed 1 del gruppo misto) – a cui fu affidato il compito di coordinare il lavoro delle singole sottocommissioni e formulare il testo definitivo deliberato dalla Commissione dei 75.

Più in generale, molti autorevoli democristiani – da Giuseppe Dossetti ad Amintore Fanfani, da Giorgio La Pira a Guido Gonella, ad Aldo Moro, si batterono, in seno alla Costituente per la libertà di insegnamento – in una scuola infine libera dopo la fascistizzazione del sistema dell’istruzione – e per il riconoscimento del ruolo di servizio pubblico svolto dalle scuole private, sotto il vigile controllo statale. A distanza di ben settantatré anni, è quanto mai attuale la relazione del deputato costituente Aldo Moro sulla centralità dell’individuo, sul ruolo dell’educazione, strumento indispensabile per la formazione della personalità di ogni individuo, e sul diritto all’istruzione/educazione fondato sul presupposto imprescindibile di una scelta autonoma scevra da condizionamenti da parte dell’organizzazione statuale.[11]

Agli inizi degli anni Sessanta risale la prima riforma scolastica dell’Italia repubblicana, in attuazione del dispositivo costituzionale, con la promulgazione della Legge 31 dicembre 1962, n. 1859, rubricata “Istituzione e ordinamento della scuola media statale”, cosiddetta “legge Gui”, dal nome del Ministro della Pubblica Istruzione, il democristiano Luigi Gui, nel IV Governo Fanfani – sono gli anni del Centrismo – con cui viene abolita la scuola di avviamento al lavoro e istituita la scuola media unificata[12], denominata secondaria di 1° grado: tale provvedimento ha rappresentato una vera e propria riforma sociale in senso democratico, in quanto a tale segmento d’istruzione veniva assegnata una prevalente funzione di orientamento e di indirizzo rispetto alle successive scelte scolastiche.

Agli inizi degli anni Settanta, dopo le turbolenze sociali e politiche del Sessantotto, all’emersione del fenomeno – diffusissimo – della dispersione scolastica, il legislatore risponde con i cosiddetti “decreti delegati”, ovvero sei provvedimenti normativi sulla base della Legge delega 30 luglio 1973, n. 477, con cui il governo – il Ministro della Pubblica Istruzione è il democristiano Franco Maria Malfatti del IV Governo Rumor, sono gli anni del “Centro-sinistra organico” – introduce rilevanti novità col riordino degli organi collegiali della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica ed aggiornando lo stato giuridico ed il trattamento economico del personale scolastico statale, sia docente che direttivo ed ispettivo.

Nel 1977 una importante svolta nell’ordinamento scolastico è rappresentata dalla Legge n. 517, cosiddetta “legge Falcucci”, dal nome della promotrice, la democristiana Franca Falcucci, Sottosegretario al Ministero della Pubblica Istruzione nel III Governo Andreotti. Il provvedimento – sbocco legislativo dei lavori di una “Commissione parlamentare d’indagine sui problemi degli alunni handicappati” istituita nel 1974 e presieduta proprio dalla Falcucci – abolisce le classi speciali, inserisce nelle classi comuni gli alunni con disabilità ed introduce, inoltre, novità normative relative alla valutazione degli alunni, sopprimendo gli esami di riparazione nella scuola elementare e media.

Durante gli anni Ottanta e Novanta, la pedagogia accademica sperimenta innovative metodologie didattiche che interessano sia i Licei che gli Istituti Tecnici, ma anche il settore dell’Istruzione Professionale; permane però, largamente diffuso, il problema della dispersione scolastica. [13] Durante la stagione politica del “Pentapartito”, il Ministro della Pubblica Istruzione Falcucci (nel I e II Governo Craxi), introduce nuove disposizioni riguardo l’insegnamento della religione cattolica (nell’ambito della revisione degli “Accordi” tra lo Stato del Vaticano e lo Stato italiano, nel febbraio 1984, in cui sono introdotte molteplici e sostanziali innovazioni rispetto al Concordato del 1929) nelle scuole pubbliche di ogni ordine e grado; col D.P.R. n. 104/1985 sono, altresì, aggiornati i programmi didattici per la scuola elementare.

Dopo la caduta degli dei, ossia dopo lo scioglimento del partito storico, la DC, che ha governato il Paese dal 1948 in poi, e dopo l’eclissi del PSI, tra il 1997 ed il 2000 si abbatte sul sistema scolastico italiano la cosiddetta “riforma Berlinguer”, dal nome del Ministro della Pubblica Istruzione nel I Governo Prodi e nel I e II Governo D’Alema, Luigi Berlinguer.

Inizia la stagione politica “floreale”, quella de “L’Ulivo” – basata sui cicli – sette anni di ciclo primario e cinque di ciclo secondario – in sostituzione della suddivisione in elementari, medie e superiori; contestualmente viene riformato l’esame di maturità ed elevato l’obbligo scolastico a 15 anni, introducendo un tipo di obbligo alternativo, da assolvere nel sistema della Formazione Professionale, fino ai 18 anni. Viene modificata anche l’articolazione dei corsi di studio universitari, con l’istituzione del “3+2”, ossia il nuovo sistema basato sulla laurea triennale e, di seguito, su quella specialistica biennale.

Ma a distanza di pochi anni, tra il 2003 ed il 2005, una sciagura investe il sistema dell’istruzione: la cosiddetta “riforma Moratti”, dal nome del Ministro della Pubblica Istruzione nel I Governo Berlusconi, Letizia Moratti. Con alcuni provvedimenti legislativi vengono modificati radicalmente sia l’ordinamento scolastico che quello universitario – con l’introduzione, ad esempio, dell’abilitazione scientifica nazionale quale requisito per l’accesso all’insegnamento universitario – abolendo la riforma introdotta precedentemente.

Tralasciamo le considerazioni sull’inevitabile caos determinato dalla cancellazione legislativa di riforme che investono comparti così delicati e nevralgici per il Paese, come la scuola e l’università, appena entrate a pieno regime: è una “prassi” ormai invalsa nel panorama politico della cosiddetta “seconda repubblica” quello di spazzare via – che denota a nostro parere una cattiva sensibilità istituzionale – tutto ciò che è stato fatto dal governo precedente.

Ennesima riforma a distanza di pochi anni, tra il 2008 ed il 2010, la “riforma Gelmini”, dal nome del Ministro della Pubblica Istruzione e dell’Università nel IV Governo Berlusconi, Mariastella Gelmini, che ha interessato la scuola dell’obbligo, ossia la scuola primaria – con l’introduzione della figura del maestro unico – e secondaria di primo grado, ed anche l’ordinamento universitario, modificando il sistema della governance degli atenei italiani. Nel complesso tale disegno riformatore, del quale non si comprende la ratio dei vari riordinamenti operati, più che per l’introduzione di rilevanti ed efficaci innovazioni, si ricorda per i tagli indiscriminati non solo agli organici del corpo docente e non docente, ma a tutto il comparto scolastico, e per l’assurdo sfoltimento degli indirizzi di studio – tra snellimento e drastici tagli –che ha inesorabilmente impoverito la ricca offerta formativa del sistema dell’istruzione pubblica. Non meno bislacca la previsione di trasformare le università in fondazioni di diritto privato e la iattura della precarizzazione del personale docente impegnato nella ricerca (In tempi di emergenza sanitaria è apparso evidente il ritardo del nostro Paese a causa delle continue riduzioni operate nella spesa pubblica dedicata alla ricerca).

E poi, arriva nel 2015 la riforma della “Buona Scuola” – dai buoni propositi, solo quelli però – ad iniziativa di Stefania Giannini, Ministro della Pubblica Istruzione e Università nel Governo Renzi, sintetizzabile in pochi punti: dall’introduzione dell’alternanza scuola-lavoro a nuovi investimenti nel digitale e nell’edilizia scolastica, dall’ampliamento dell’offerta formativa in campo artistico, musicale, linguistico e giuridico al potenziamento dell’autonomia scolastica – attraverso la programmazione triennale dei Piani dell’Offerta Formativa – ad un piano straordinario di immissioni in ruolo di personale docente.

Nonostante i progetti di riforma dell’ultimo ventennio, nel confronto col resto d’Europa riguardo la spesa pubblica, in rapporto al PIL, destinata al settore dell’Istruzione, il nostro Paese occupa le ultime posizioni: nel 2017 l’Italia ha destinato all’Istruzione solo il 7,9% del totale della spesa pubblica;[14] secondo l’OCSE, nel Rapporto sullo stato dell’Istruzione nel mondo, pubblicato nel settembre 2019, in cui sono elencati dati sulla struttura, le finanze e le prestazioni dei diversi sistemi di Istruzione nel paesi OCSE, l’Italia, con il 6,9% della spesa pubblica destinata a tale settore, è in coda nell’elenco stilato.[15] La contrazione di investimenti nel settore dell’Istruzione, nel corso di un ventennio, ha determinato nel nostro Paese un complessivo arretramento della qualità sia dell’offerta formativa che delle strutture scolastiche. Un discorso a parte meriterebbe poi la scelta scellerata da parte della classe politica di lasciare sospese nel limbo le Province, indispensabile ente intermedio tra le Regioni ed i Comuni, con tutto ciò che ne è conseguito, ad esempio, in merito alle competenze sugli istituti superiori di 2° grado, la maggior parte dei quali senza manutenzione e ristrutturazione da anni. In una recente intervista[16] il Presidente del Consiglio dei Ministri  Giuseppe Conte, in occasione dell’apertura delle scuole per il nuovo anno scolastico – anno pieno di incognite per il rischio di una risalita dei contagi da Covid-19 – ha affermato che l’attuale Governo ha provveduto a “rastrellare in tutta Europa banchi nuovi per tutte le classi”, per garantire le norme sul distanziamento; proseguendo ha aggiunto “…in molte classi c’erano i banchi di mio nonno”. È superflua ogni ulteriore considerazione!

* Docente di “Legislazione dei Beni Culturali” e di “Diritto dell’informazione” presso l’Accademia di Belle Arti di Catania e presidente, socio fondatore, dell’”Osservatorio sulle Pubbliche Amministrazioni” (www.osservatorioppaa.it).

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Note

[1] “PISA”, acronimo di “Programme for International Student Assessment”, è un’indagine nel campo dell’educazione, giunta alla settima edizione, promossa nel 2018 dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, colloca l’Italia al 34° posto nel mondo per la qualità della scuola, secondo il giudizio fornito dai genitori.

[2] Secondo l’Ufficio studi e statistica del MiUR, sono 41.163 le sedi scolastiche in Italia, suddivise tra primaria, infanzia, secondaria di I grado e secondaria di II grado (dati elaborati dall’INDIRE per l’anno scolastico 2016-2017).

[3] Cfr. G. Manacorda, 1914 (rist. anast., 1978).

[4] A. M. Casiello, 2007.

[5] Fonte: G. Genovesi, 2010, Storia della scuola in Italia dal Settecento a oggi, Laterza, Bari.

[6] Cfr. G. Canestri – G. Ricuperati, 1976, La scuola in Italia dalla Legge Casati a oggi, Loescher, Torino.

[7] Fonte: Archivio “Il Resto del Carlino”, 4 maggio 1918, edizione di Bologna.

[8] Sulla riforma Gentile, cfr. L. Ambrosoli, 1980, Libertà e religione nella riforma Gentile, Vallecchi, Firenze.

[9]  In ambito internazionale tale diritto fu già sancito nel 1948 con l’art. 26 della “Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”, approvata dall’ONU; poi, nel 1959 ribadito nella “Dichiarazione dei diritti del fanciullo”, deliberata sempre dall’ONU, e, infine, nel 1989 nell’art. 28 della “Convenzione sui diritti del fanciullo” di New York.

[10] Fonte: “Atti dell’Assemblea Costituente, Prima Sottocommissione”, Camera dei Deputati, resoconto sommario della seduta di mercoledì 30 aprile 1947, Roma.

[11] Cfr. “Atti parlamentari, Commissione per la Costituzione, Prima Sottocommissione”, 1946, Relazione del deputato Aldo Moro sui principi dei rapporti sociali (culturali), Camera dei Deputati, Roma.

[12]  Già introdotta nel Regno d’Italia con la Legge n. 889/1940, nell’ambito di un ampio programma di riforma noto come “riforma Bottai”, dal nome del Ministro dell’Educazione Nazionale nel Governo Mussolini, Giuseppe Bottai, che comprendeva anche la elaborazione della “Carta della scuola”, approvata dal Gran Consiglio del Fascismo nel 1939, contenente ventinove “Dichiarazioni” con cui si portava a compimento il processo di fascistizzazione del sistema scolastico italiano assecondando, in tal senso, il comando mussoliniano «Andare verso il popolo» attuato nell’ordine degli studi.

[13] Cfr. B. Vertecchi, 2001, La scuola italiana da Casati a Berlinguer, Franco Angeli, Milano; ma anche N. D’Amico, 2009, Storia e storie della scuola italiana, Zanichelli, Bologna.

[14] Fonte: Eurostat.

[15] Fonte: Rapporto “Education at a Glance 2019”, OCSE.

[16] Fonte: “Conte alla Festa dell’Unità”, di M. Guerzoni, Corriere della Sera, 8 settembre 2020.

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