Sistema di qualità aziendale, certificazione di qualità, categorie e classifiche ai fini della certificazione di qualità (nota a Sent. Tar Puglia, I , n. 3535-2010)

Sistema di qualità aziendale, certificazione di qualità, categorie e classifiche ai fini della certificazione di qualità (nota a Sent. Tar Puglia, I , n. 3535-2010)

Marotti Fedele

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Principali riferimenti normativi

Art. 40, co.7 del D.Lgs n.163/06 che “le imprese alle quali venga rilasciata da organismi accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000, la certificazione di sistema di qualità conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000, usufruiscono del beneficio che la cauzione e la garanzia fideiussoria, previste rispettivamente dall’articolo 75 e dall’articolo 113, comma 1, sono ridotte, per le imprese certificate, del 50 per cento”.

D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34 – “Regolamento recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici, ai sensi dell’art. 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni”.

…. Abrogato ……

Art. 4    Sistema di qualità aziendale ed elementi significativi e correlati del sistema di qualità aziendale.

1.Ai fini della qualificazione, ai sensi dell’art. 8, comma 3, lettere a ) e b ), della legge, le imprese devono possedere il sistema di qualità aziendale UNI EN ISO 9000 ovvero elementi significativi e correlati del suddetto sistema, nella misura prevista dall’allegato C , secondo la cadenza temporale prevista dall’allegato B .

2. La certificazione del sistema di qualità aziendale e la dichiarazione della presenza degli elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualità aziendale si intendono riferite agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche.
3. Il possesso della certificazione di qualità aziendale ovvero il possesso della dichiarazione della presenza di requisiti del sistema di qualità aziendale, rilasciate da soggetti accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000, al rilascio della certificazione nel settore delle imprese di costruzione, è attestato dalle SOA.

 

Massime conformi.

La validità del principio secondo cui la certificazione del sistema di qualità e le verifiche ad essa presupposte debbano riguardare i processi produttivi corri­spondenti alle categorie di lavorazioni da eseguire non è qui in discussione, ma deve escludersi che, ai fini considerati, l’efficacia del certificato di qualità sia condizionata dall’elencazione dettagliata delle singole denominazioni delle cate­gorie in termini coincidenti con quelle indicate nell’allegato A al D.P.R. n.34/2000.

La certificazione di qualità è infatti riferita al sistema gestionale complessivo dell’azienda e, pertanto, in assenza di specifiche limitazioni, comprende tutti i processi di lavorazione che l’impresa esegue nell’espletamento della propria attività e per le quali ha conseguito l’attestazione SOA.

Ciò si evince dall’art.4, secondo comma, del D.P.R. n.34/2000, il quale stabilisce espressamente che la certificazione del sistema di qualità aziendale e la dichiarazione della presenza degli elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualità aziendale si intendono riferite agli aspetti gestionali dell’impre­sa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche”.

Nello stesso senso anche l’allegato C al D.P.R. n.34/2000 segnala che “gli elementi di sistema qualità…. fanno riferimento essenzialmente ad aspetti gestionali delle attività di impresa”, con la conseguenza che “la dichiarazione di esistenza di elementi di sistema qualità da parte degli organismi di certificazione è relativa ai suddetti aspetti gestionali dell’impresa, che li applicherà ai lavori delle diverse categorie per le quali l’impresa stessa intende qualificarsi”.

In proposito, deve anche richiamarsi il disposto normativo di cui all’art.15 del D.P.R. n.34/2000, secondo cui il possesso della certificazione del sistema di qualità costituisce un requisito per il conseguimento della qualificazione, il che equivale ad escludere la possibilità che un’impresa qualificata a partecipare alla gara, e in possesso della certificazione di qualità riferita al sistema gestionale complessivo dell’azienda, possa risultare priva della certificazione di qualità inerente alle singole categorie di lavorazioni che la stessa è abilitata ad eseguire.

Il sistema normativo confluisce quindi nell’evidenziare che la certificazione di cui trattasi è diretta ad attestare la capacità organizzativa e operativa dell’impresa con riferimento alla globalità delle lavorazioni eseguite, e garantisce che, nel settore considerato, i processi produttivi oggetto di verificazione sono esercitati in regime di qualità; il che rende superflua la specifica indicazione delle singole categorie di lavorazioni espletate dall’impresa certificata.

Alle medesime conclusione è prevenuta anche l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici nella determinazione n.11/2003 del 14 maggio 2003, che è stata adottata nell’esercizio delle funzioni di vigilanza sul sistema di qualifica­zione, ad essa affidate dall’art.4 quarto comma lett. i) l.n.109/94, .

In tale risoluzione l’Autorità, dopo aver dato atto dell’avviso espresso dalla Commissione consultiva prevista dall’art.8, terzo comma, l.n.109/94, secondo cui il riferimento a specifiche categorie di cui all’allegato A al D.P.R. n. 34 del 2000 non è inerente allo spirito e alla prassi della normazione tecnica di settore”, ha stabilito che “la certificazione deve essere rilasciata in conformità alle prescrizioni di cui al documento SINCERT RT-05 (rev. 05 del 13 maggio 2002 e successive) con le modifiche di cui alla successiva lettera j”.

In tale lettera si prevede che la certificazione di qualità deve riportare la seguente dizione: “la presente certificazione si intende riferita agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso ed è utilizzabile ai fini della qualificazione delle imprese di costruzione ai sensi dell’art.8 della legge 11 febbraio 1994 e s.m. e del D.P.R. 25 gennaio 2000 n.34”.

Nella stessa determinazione è stato altresì precisato che “le certificazioni contenenti dizioni che indichino la loro validità soltanto per alcune delle categorie di cui all’allegato A al D.P.R. n.34/2000 devono, entro trenta giorni dalla eventuale richiesta delle imprese titolari dei documento essere modificate, a cura degli organismi di certificazione che le hanno rilasciate con l’inserimento delle dizioni di cui alla precedente lettera j”.

In forza di tale disciplina, i certificati rilasciati dagli organismi accreditati dal SINCERT non devono contenere l’indicazione delle specifiche categorie di lavorazioni, ma devono essere riferiti agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso.

E’ quindi sufficiente che il certificato identifichi sinteticamente i processi e le tipologie di opere nei quali l’impresa ha dimostrato di operare in qualità e che hanno formato oggetto di valutazione da parte dell’organismo di certificazione, senza che si renda necessario la menzione specifica dei codici alfanumerici che distinguono le singole categorie. (TAR Lombardia, Milano, sez. III, 6 giugno 2005 n. 1181).

L’allegato B del d.P.R. 25 gennaio 2000 n. 34 (che indica il regime inerente il requisito della qualità), per le classifiche I e II prevede che non sia dovuta la certificazione della gestione per la qualità; infatti, l’art. 4 comma 2, citato d.P.R. n. 34 del 2000 dispone che la certificazione del sistema di qualità aziendale e la dichiarazione della presenza degli elementi significativi e tra loro correlati del sistema di qualità aziendale si intendono riferite agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche; per cui per non aggravare la posizione e l’onere certificativo di quelle imprese che possiedono classifiche relative a determinati importi (e, segnatamente, le classifiche I e II), la legge prevede che la relativa certificazione di conformità non sia dovuta” (T.A.R. Sicilia Catania, sez. IV, 28 ottobre 2006, n. 2039)

 

Orientamento negativo:

Nella pluralità e complessità delle prestazioni che una stazione appaltante può individuare nell’indire un appalto, non è possibile pretendere la perfetta coincidenza tra l’attività imprenditoriale cui si riferisce una certificazione di qualità e la totalità delle voci incluse nella descrizione del servizio; pertanto poiché la riduzione dell’importo cauzionale è giustificata dalla maggiore affidabilità strutturale ed operativa dell’impresa, è necessario che tale requisito sia posseduto con riferimento all’oggetto specifico dell’appalto, ma tale collegamento significa che debba esservi corrispondenza tra la categoria prevalente dei lavori posti in gara e quella a cui si riferisce la certificazione di qualità”. (T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 03 giugno 2009, n. 1379).

La riduzione della cauzione di cui all’art. 8, comma 11 quater, lett. a) l. 11 febbraio 1994 n. 109 configura un beneficio riconosciuto ad un’impresa in considerazione di una sua particolare condizione soggettiva – attestata dal possesso della certificazione di qualità – per cui questa è ritenuta maggiormente affidabile, sia come concorrente che come potenziale affidataria dell’appalto. Ne deriva l’automatica applicabilità della norma, nel senso che il beneficio della riduzione della cauzione deve ritenersi operante indipendentemente da un’espressa previsione da parte della “lex specialis” di gara che non potrebbe nemmeno legittimamente escluderne “a priori” l’operatività. La portata generale dell’istituto deve, tuttavia, tenere conto della natura soggettiva del beneficio che ne caratterizza l’applicazione nel caso concreto, ancorandola a determinati presupposti. Innanzitutto, occorre che vi sia una manifestazione di volontà espressa ed inequivoca da parte dell’impresa di volersi avvalere della riduzione, dichiarazione in mancanza della quale, infatti, la stazione appaltante si troverebbe di fronte ad una garanzia di importo ingiustificatamente dimezzato, circostanza che, oggettivamente considerata, integrerebbe addirittura gli estremi di una legittima causa di esclusione. Inoltre, trattandosi di un beneficio operante solo in presenza della certificazione di qualità, l’impresa che intenda avvalersene ha l’onere di dimostrare documentalmente il possesso di tale requisito. Infine, poiché la riduzione dell’importo cauzionale è giustificata dalla maggiore affidabilità strutturale ed operativa dell’impresa, è necessario che tale requisito sia posseduto con riferimento all’oggetto specifico dell’appalto, dovendo pertanto esservi corrispondenza tra la categoria prevalente dei lavori posti in gara e quella a cui si riferisce la certificazione di qualità” (T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 28 giugno 2005, n. 8841).

Posto che la certificazione di sistema di gestione per la qualità (regolata dalle norme Iso 9000) attesta la capacità dell’impresa o soggetto certificato di gestire l’intero processo produttivo (di beni o servizi) richiesto, la certificazione di qualità nella gestione di mensa, ristorazione collettiva, progettazione servizi socio assistenziali erogati direttamente o tramite terzi e erogazione dei servizi educativi, non equivale al possesso di una certificazione di qualità relativa alle attività complesse e tra di loro coordinate che richiede la gestione di un asilo nido” (T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 20 luglio 2007, n. 1849).

Poiché la certificazione di qualità fornisce attestazione della conformità del processo produttivo o servizio a specifici requisiti previsti da norme tecniche per il periodo di durata della certificazione (un organismo di certificazione attraverso un’adeguata attività di sorveglianza – c.d. auditing di impresa – garantisce la validità nel tempo della certificazione), la scadenza fa venir meno il potere di certificazione e quindi la garanzia della conformità ai requisiti qualitativi del servizio; ne consegue, che un certificato di qualità scaduto è da considerarsi tamquam non esset, atteso che non può assolvere alla funzione di garanzia oltre il termine di scadenza previsto” (T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 17 aprile 2009, n. 919).

Non può ritenersi illegittima la previsione di un punto per il possesso della certificazione ISO14000, dato che quest’ultima non dipende dalle dimensioni dell’impresa, attenendo al “sistema di gestione ambientale” dell’impresa; si tratta, in altri termini, di certificazione di qualità che attiene a caratteristiche dell’organizzazione aziendale, vale a dire ad elementi che possono avere ricaduta diretta sulla qualità del servizio offerto” (T.A.R. Lazio Latina, 19 gennaio 2007, n. 45).

 

III orientamento

In tema di procedure per l’affidamento di un appalto di lavori pubblici, ferma restando la legittimità, in linea di principio, dell’esclusione dalla gara dell’impresa che produca una cauzione autonomamente ridotta senza alcuna giustificazione, tale prescrizione può essere superata e può trovare comunque applicazione il beneficio della cauzione ridotta quale conseguenza del possesso della certificazione di qualità, laddove il possesso del requisito per la fruizione del beneficio stesso sia documentalmente provato attraverso la produzione, in allegato alla domanda, di una certificazione Soa attestante il possesso della certificazione di qualità stessa; infatti, l’intervenuta allegazione di tale certificazione, contestualmente all’oggettiva riduzione della cauzione non può che sottendere un’implicita espressione di volontà di avvalersi del beneficio della riduzione stessa” (T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 27 febbraio 2007, n. 614).

Ai sensi dell’art. 8 comma 3, l. n. 109 del 1994, può presentare la cauzione in forma ridotta l’impresa che sia in possesso di idonea certificazione di qualità. A norma dell’art. 4 comma 3, d.P.R. n. 34 del 2000, la prova della certificazione è contenuta nella Soa” (T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 27 marzo 2007, n. 520).

Pur in mancanza di una espressa ed inequivoca dichiarazione da parte dell’impresa di volersi avvalere della riduzione può trovare comunque applicazione il beneficio della cauzione ridotta quale conseguenza del possesso della certificazione di qualità, laddove il possesso del requisito per la fruizione del beneficio stesso sia documentalmente provato attraverso la produzione, in allegato alla domanda, di una certificazione SOA attestante il possesso della certificazione di qualità stessa, ovvero mediante autocertificazione, da cui risulti che l’attestazione SOA dichiarava anche il possesso della certificazione di qualità aziendale, in quanto l’intervenuta allegazione di tale certificazione, contestualmente all’oggettiva riduzione della cauzione, non possono che sottendere un’implicita espressione di volontà di avvalersi del beneficio della riduzione stessa” (T.A.R. Sicilia Catania, sez. IV, 14 febbraio 2008, n. 280).

 

Appunti a margine della sentenza.

Con il precedente in esame, la Sez.I del T.A.R. Puglia Bari torna ad esaminare il tema della rispondenza della categoria indicata nella certificazione di qualità a quella dei lavori dell’appalto ai fini della dimidiazione della cauzione.

In giurisprudenza i presupposti della fattispecie sono pacifici: “la riduzione della cauzione nella misura del 50% è intimamente correlata con l’obbligo di versamento della cauzione, che grava sulle imprese esecutrici di lavori. Specularmente, il beneficio della riduzione postula che si tratti di impresa esecutrice di lavori, in possesso di certificazione di qualità” (Cons. Stato, sez. VI, 04 agosto 2009, n. 490 che conferma TAR Puglia, Bari, sez. I, 30 ottobre 2007 n. 2647).

Ne consegue che “trattandosi di un beneficio operante solo in presenza della certificazione di qualità, l’impresa che intenda avvalersene ha l’onere di dimostrare documentalmente il possesso di tale requisito” (T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 28 giugno 2005, n. 8841); per l’effetto, “la presentazione di una cauzione di importo dimezzato, priva di qualsivoglia giustificazione che valga a ricondurla nell’ambito delle eccezioni previste dall’ordinamento, equivale al non inserimento della completa documentazione richiesta” (Cons. Stato, sez.V, 10 marzo 2003, n. 1297).

Si conclude uniformemente che, “il mancato possesso, al momento della presentazione delle offerte, della certificazione di qualità richiesta dal bando di gara, porta all’esclusione dalla gara medesima” (T.A.R. Sardegna Cagliari, sez. I, 15 gennaio 2008, n. 31).

Come evidenziato, l’orientamento giurisprudenziale, invece, non è uniforme nel ritenere con ammissibile la certificazione attinente a diversa categoria.

Nel caso di specie, il TAR Puglia Bari aderisce (con condivisione di chi scrive) all’orientamento favorevole in ragione di un parametro di “favor ammissionis”.

Già in passato la stessa Sezione aveva considerato che, a fronte di una clausola dubbia (nella specie, la clausola che dovrebbe individuare i soggetti tenuti a dimostrare il possesso della certificazione di qualità), essa deve essere interpretata in termini di favor partecipationis, avendo riguardo anche alla misura dell’effettivo interesse dell’ente aggiudicatore alla sua osservanza (cfr.: T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 30 ottobre 2007 n. 264, confermata da Cons.Stato, sez. VI, 04 agosto 2009, n. 4903)

Quanto rileva nel caso in esame che il criterio testè richiamato, in quanto principio informatore di un più ampio interesse pubblico, opera non solo con riferimento alle applicazione dei parametri che presiedono l’ammissione e/o esclusione ma con riferimento al regime dei titoli delle ditte concorrenti.

Insomma un criterio di conformità all’interesse pubblico misurato non solo sul piano della legittimità ma con il rilievo di un obiettivo criterio di giustizia ed utilità sostanziale.

Ancora una volta, dunque, il Giudice amministrativo fa ampio (e corretto) esercizio di poteri di verifica dell’azione amministrativa esercitando quelle nuove prerogative normative che conformano il rito amministrativo “da giudizio sul provvedimento a giudizio del rapporto” (cfr. Cass. SS.UU. 23.12.08 n.30254) e secondo di criteri di rispondenza normativa non più solo formali, ma prevalentemente sostanziali; una trasformazione del giudizio di legittimità amministrativa oggi ancor più accentuata dalle novelle introdotte dal D.Lgs n.53/10 e D.Lgs. n.104/10 (in particolare, art.30).

È evidente che le stazioni appaltanti incontrano tante difficoltà nell’orientarsi tra indicazioni giurisprudenziali facilmente mutevoli; così come si avvertono come sempre più incerti i perimetri di questo nuovo giudizio amministrativo di legittimità (più in generale: si rimanda a P. Gotti, Osservazioni in tema di revoca degli atti amministrativi dopo l L. n.15/05 e 40/07, in “Diritto amministrativo”, Giuffrè, 2010 pgg. 691 ss.).

Chi scrive ritiene, tuttavia, che più attenzione alla legalità sostanziale da parte del Giudice amministrativo si renda indispensabile (a prescindere dalle singole fattispecie) anche per la notevole incidenza nel nostro Paese di un diffuso contesto di corruzione.

fedele marotti

 

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Sistema di qualità aziendale, certificazione di qualità, categorie e classifiche ai fini della certificazione di qualità. Rispondenza della categoria indicata nella certificazione di qualità a quella dei lavori dell’appalto ai fini della dimidiazione della cauzione. Ammissibilità della certificazione recante diversa categoria tra orientamenti giurisprudenziali discordanti e fecondi ripensamenti. (Commento a Sentenza del TAR Puglia Bari n.. 03535/2010 del 07.07.10).

 

La sentenza

 

N. 03535/2010 REG.SEN.

N. 01328/2010 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 74 cod. proc. amm.;

sul ricorso numero di registro generale 1328 del 2010, proposto dalla Società CB, in proprio e quale mandataria del raggruppamento con Società CB1 s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. VDN, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari;

contro

Comune di G., rappresentato e difeso dall’avv. FBM, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari;

per l’annullamento

del verbale di gara del 29.7.2010, con il quale è stata disposta l’esclusione della ricorrente dalla gara di appalto per la progettazione ed esecuzione dei lavori di consolidamento della fascia costiera e della costa rocciosa nel Comune di G.;

della comunicazione prot. n. 18449 del 29.7.2010, di esclusione della ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di G.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2010 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti V.D.N. e F. B.M.;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che il paragrafo III.1.1) del bando di gara prescriveva la costituzione di cauzione provvisoria pari al 2% dell’importo dei lavori “… fermo quanto previsto dall’art. 40, comma 7, del D.Lvo 163/2006” e che l’a.t.i. ricorrente ha allegato una cauzione dimezzata ed è stata esclusa sul rilievo che “… la capogruppo mandataria Soc.CB ha esibito certificazione di qualità non corrispondente per tipologia a quella dei lavori posti in gara”;

Rilevato che l’art. 40, settimo comma, del Codice dei contratti pubblici dispone che le imprese alle quali venga rilasciata da organismi accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000, la certificazione di qualità conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000, usufruiscono del dimezzamento della cauzione provvisoria;

Rilevato altresì che l’art. 75, settimo comma, del Codice stabilisce che l’importo della garanzia è ridotto per gli operatori economici ai quali venga rilasciata, da organismi accreditati, la sopradetta certificazione del sistema di qualità e che, per fruire del beneficio, l’operatore segnala nell’offerta il possesso del requisito, documentandolo nei modi prescritti dalle norme vigenti;

Considerato che il ricorso verte su unica questione di diritto, occorrendo decidere se sia necessario che il certificato di qualità menzioni espressamente le categorie delle lavorazioni oggetto della gara (come ritenuto dalla stazione appaltante), ovvero se possa invece ritenersi sufficiente una certificazione ascritta al sistema gestionale complessivo dell’azienda, indipendentemente dall’indicazione delle singole categorie di lavorazioni di cui all’allegato A al D.P.R. n. 34 del 2000 per le quali l’impresa ha conseguito le corrispondenti attestazioni SOA;

Ritenuto, al cospetto del tenore letterale delle norme di legge, di dover aderire all’interpretazione più conforme al favor partecipationis, secondo la quale deve escludersi che, ai fini considerati, l’efficacia del certificato di qualità sia condizionata all’elencazione dettagliata delle singole denominazioni delle categorie in termini coincidenti con quelle indicate nell’allegato A al D.P.R. n. 34 del 2000, poiché la certificazione di qualità è normalmente riferita al sistema gestionale complessivo dell’azienda e, pertanto, in assenza di specifiche limitazioni, comprende tutti i processi di lavorazione che l’impresa esegue nell’espletamento della propria attività e per le quali ha conseguito l’attestazione SOA (cfr., in tal senso, l’art. 4, secondo comma, del D.P.R. n. 34 del 2000);

Ritenuto pertanto di dover condividere l’orientamento già formatosi in giurisprudenza nel vigore della legge n. 109 del 1994 (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. III, 6 giugno 2005 n. 1181, riferita a fattispecie analoga a quella in esame);

Ritenuto, in conclusione, di dover accogliere l’impugnativa ed annullare il provvedimento di esclusione, con compensazione delle spese processuali (sussistendo obiettive incertezze interpretative sulla questione dedotta);

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il verbale di gara del 29.7.2010, con il quale è stata disposta l’esclusione della ricorrente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Doris Durante, Consigliere

Savio Picone, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/10/2010

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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