I fatti ad oggetto del giudizio
Un gruppo di singoli risparmiatori titolari di azioni bancarie e un’associazione iscritta nello speciale elenco delle associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale (cfr. art. 137 Codice del consumo) hanno impugnato i provvedimenti con i quali la Banca d’Italia ha disposto la risoluzione degli istituti di credito in stato di dissesto, attraverso: a) la riduzione integrale del valore delle riserve e delle azioni; b) l’azzeramento del valore nominale degli “elementi di classe 2 computabili nei fondi propri”, ovvero in sintesi di parte delle obbligazioni subordinate; c) la cessione dei crediti in sofferenza ad un’unica apposita società veicolo, la permanenza delle residue obbligazioni subordinate nel patrimonio dell’istituto originario in liquidazione e la cessione delle relative aziende, così risanate dalle passività, a distinti enti-ponte, incaricati di cederle successivamente sul mercato; d) il finanziamento, infine, delle necessarie ricapitalizzazioni con l’intervento del Fondo di risoluzione, un fondo di scopo istituito con l’art. 78 del d.lgs. 180/2015 e alimentato con i contributi obbligatori dall’articolo stesso previsti a carico delle banche operanti in Italia.
Il giudice amministrativo di primo grado ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dall’associazione, ritenendola non legittimata alla proposizione.
Sia l’associazione che i singoli hanno impugnato tale capo della sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dall’associazione.
L’ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria
L’ordinanza n. 7208 del 23/10/2019 VI sezione del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza Plenaria la seguente questione: se alla luce dell’evoluzione dell’ordinamento, fermo il generale divieto di cui all’art. 81 c.p.c., possa ancora sostenersi la sussistenza di una legittimazione generale degli enti esponenziali in ordine alla tutela degli interessi collettivi dinanzi al giudice amministrativo, o se sia piuttosto necessaria, a tali fini, una legittimazione straordinaria conferita dal legislatore.
La sentenza
Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, sentenza n. 6 del 20/2/2020 muove i propri passi analizzando la sentenza della VI sezione del Consiglio di Stato, argomentazione adottata dal giudice di primo grado nel caso di specie, per poi giungere a non condividerne la tesi.
Nella pronuncia esaminata dalla Plenaria, sentenza n. 3303 del 21/7/2016, la VI sezione ha sostenuto che nell’ordinamento non è più in vigore la regola del doppio binario, secondo la quale gli enti collettivi sono legittimate di per sé ad impugnare i provvedimenti lesivi dinanzi al giudice amministrativo. Secondo tale pronuncia la regola del doppio binario sarebbe stata sostituita dal principio di tassatività, secondo la quale la legittimazione degli enti esponenziali è ammessa solo nei casi espressamente previsti dalla legge. Tale giurisprudenza individua due elementi critici nei confronti della regola del doppio binario ed a sostegno del principio di tassatività.
Secondo il primo argomento critico la regola del doppio binario sarebbe soltanto nata in una prima fase per far fronte ad un ordinamento non ancora adeguato a dare tutela a interessi meta-individuali, per poi lasciare il posto alla regola della tassatività, una volta che il legislatore ha progressivamente legiferato Si è avuta così la progressiva istituzionalizzazione di quella tutela che prima, pretoriamente, era affidata, o lasciata, all’iniziativa dei gruppi e delle associazioni private. Sempre più spesso, quindi, la legittimazione ad agire degli enti esponenziali trova espresso riconoscimento in una puntuale disciplina normativa, che si preoccupa però anche di stabilire chi può agire e, soprattutto, il tipo di azione che può essere esercitata. Si riscontra, in sostanza, l’affermazione di una nuova e più matura “tassatività” delle azioni esperibili (sia sul piano soggettivo, sia su quello oggettivo) nei predetti ambiti.
Il secondo argomento critico, in relazione all’affermazione di un principio di necessaria tipizzazione della legittimazione straordinaria delle associazioni, è nel generale divieto di sostituzione processuale sancito dall’art. 81 del Codice di procedura civile secondo il quale fuori dai casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui. La trasformazione dell’interesse diffuso dei singoli in interesse collettivo proprio dell’ente esponenziale è frutto di una fictio iuris, che non altera il connotato sostanziale del rapporto sottostante e non riesce, quindi, a superare il dato ontologico rappresentato dalla oggettiva alterità esistente tra la effettiva titolarità dell’interesse (il singolo) e il soggetto che lo fa valere (l’ente). Tale fictio iuris, pertanto, non può tradursi in una non consentita forma di legittimazione processuale straordinaria e generalizzata, priva di base legislativa (in contrasto con la regola sancita dall’art. 81 c.p.c.); giacché ogni affermazione di legittimazione ad agire, per avere fondamento, deve trovare in ogni singolo caso una base normativa positiva.
Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, sentenza n. 6 del 20/2/2020 non condivide la tesi del superamento del doppio binario di tutela e smentisce gli argomenti critici sopra esposti a sostegno dell’affermarsi del principio della tassatività.
In riferimento al primo argomento critico, l’Adunanza Plenaria non condivide l’interpretazione dell’evoluzione normativa che desume dal legiferare del legislatore il progressivo affermarsi del principio di tassatività, al contrario ritiene che l’evoluzione del dato normativo non può essere letto in modo che si traduca in una minor tutela dell’interesse diffuso.
In riferimento al secondo argomento, di natura processuale, l’Adunanza Plenaria chiarisce che l’interesse diffuso è un interesse sostanziale che eccede la sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa. L’interesse del singolo come componente individuale del più ampio interesse diffuso non assurge ad una situazione sostanziale personale suscettibile di tutela giurisdizionale, ma è solo proiettato nella dimensione collettiva che tale interesse diviene suscettibile di tutela. La situazione giuridica azionata è […] relativa ad interessi diffusi nella comunità o nella categoria, i quali vivono sprovvisti di protezione sino a quando un soggetto collettivo, strutturato e rappresentativo, non li incarni.
Il principio di diritto
L’Adunanza Plenaria si pronuncia sulla questione formulando il seguente principio di diritto: Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso.
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Giuseppe Cassano, Nicola Posteraro (a cura di) | 2019 Maggioli Editore
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