Scuole europee e competenza giurisdizionale della Camera dei ricorsi: il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE

di Emanuela Rosanò
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Qui la sentenza: Corte di Cassazione - sez. un. civ. - ordinanza n. 18161 del 06-06-2022

Con la recente ordinanza n 18161 del 24 maggio 2022, pubblicata il 6 giugno 2022, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, adita in sede di regolamento di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c,  è chiamata, a decidere se la competenza giurisdizionale sulla controversia promossa dai genitori di uno studente iscritto alla scuola europea di Varese dinanzi al TAR Lombardia – al fine di ottenere l’annullamento del giudizio di “ripetenza” adottato dal Consiglio di classe di detta Scuola nei confronti del loro figlio,– sia in capo al giudice italiano adito ovvero vada riconosciuta in via esclusiva alla Camera dei ricorsi istituita ai sensi dell’art. 27 della “Convenzione recante statuto delle scuole europee” del 21 giugno 1994.

La Corte di Cassazione, quale giudice di ultima istanza, premessa la rilevanza, ai fini della soluzione della questione sottoposta al suo esame, del dubbio interpretativo sulla competenza della Camera dei ricorsi nella materia controversa, ha sospeso il giudizio e sottoposto alla CGUE, ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE la seguente questione pregiudiziale:

Se l’articolo 27, paragrafo 2, primo comma, primo periodo, della Convenzione recante statuto delle scuole europee, fatta a Lussemburgo il 21 giugno 1994, debba essere interpretato nel senso che l’ivi indicata Camera dei ricorsi è la sola competente, in prima e in ultima istanza, a conoscere, dopo aver esaurito la via amministrativa prevista dal Regolamento generale, delle controversie vertenti sul giudizio di ripetenza adottato nei confronti di uno studente del ciclo secondario dal Consiglio di classe”.

L’oggetto del procedimento principale, i fatti rilevanti e le norme applicabili

Appare utile premettere che il sistema delle scuole europee è un sistema sui generis che attua, mediante un accordo internazionale, una forma di cooperazione tra gli Stati membri e tra questi e l’Unione. Discende del pari -dalla giurisprudenza della CGUE- che le scuole europee costituiscono un’organizzazione internazionale che, nonostante i legami funzionali che intrattiene con l’Unione, resta formalmente distinta da quest’ultima e dai suoi Stati membri[1]. Pertanto, se è vero che la Convenzione recante statuto delle scuole europee costituisce, per quanto riguarda l’Unione, un atto compiuto da un’istituzione dell’Unione ai sensi dell’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE, essa è del pari regolata dal diritto internazionale, e più in particolare, dal punto di vista della sua interpretazione, dal diritto internazionale dei trattati[2].

Le scuole europee sono nate allo scopo di accogliere i figli dei funzionari dell’Unione europea ma anche alunni generici e di offrire loro un insegnamento completo nella rispettiva lingua madre. La Scuola Europea di Varese, fondata nel 1960, è una delle 14 scuole europee esistenti nell’Unione europea.

Il giudizio principale ha ad oggetto l’impugnazione, dinanzi al giudice amministrativo, della deliberazione di mancata promozione (c.d. “giudizio di ripetenza”) al successivo anno scolastico adottata dal Consiglio di classe della Scuola europea di Varese nei confronti di uno studente del V anno del ciclo secondario di detta Scuola; deliberazione di cui i genitori dello studente chiedono l’annullamento, previa adozione in via cautelare, ad opera dello stesso TAR Lombardia, delle misure più idonee ad impedire la perdita, da parte dello studente, dell’anno scolastico.

I ricorrenti, ritenendo sussistente la giurisdizione italiana e la competenza del giudice amministrativo adito, deducevano, sotto vari profili, l’illegittimità della deliberazione del Consiglio di classe. Il giudice amministrativo, ritenuta sussistente la propria giurisdizione, accoglieva l’istanza cautelare “ai fini dell’ammissione con riserva alla classe successiva” dello studente.

La Scuola Europea di Varese proponeva, quindi, ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, per sentir dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice italiano nell’anzidetta controversia, chiedendo, in subordine, la rimessione alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267, par. 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, di una questione interpretativa relativa all’art. 27, paragrafo 2, primo comma, primo periodo[3], della “Convenzione recante statuto delle scuole europee” del 21 giugno 1994.

In sintesi, la Scuola sostiene che, nella controversia principale, sussista un difetto assoluto di giurisdizione dell’adito giudice italiano, in quanto l’impugnativa dei coniugi doveva essere effettuata dinanzi alla Camera dei ricorsi ai sensi dell’art. art. 27 della citata Convenzione, quale unico giudice munito di giurisdizione.

Ad avviso dei controricorrenti sussisterebbe, invece, la giurisdizione del giudice italiano, sostenendo, in sintesi, che l’atto lesivo nei confronti dello studente (il giudizio di ripetenza) è stato adottato dal Consiglio di classe e non dal Consiglio superiore o dal Consiglio di amministrazione della Scuola e, dunque, sull’impugnazione del predetto atto non può esservi la competenza giurisdizionale della Camera dei ricorsi, esercitabile unicamente rispetto agli atti lesivi adottati dal Consiglio superiore e dal Consiglio di amministrazione.

I motivi del rinvio pregiudiziale

La questione interpretativa è rilevante ai fini della soluzione della causa principale – nella quale trovano applicazione, ratione temporis, la “Convenzione recante Statuto delle scuole europee”, firmata a Lussemburgo il 21 giugno 1994 dagli Stati membri delle Comunità europee e dalle stesse Comunità europee, poi entrata in vigore il 1° ottobre 2002 (l’Italia l’ha ratificata con la legge 6 marzo 1996, n. 151) e il Regolamento generale delle Scuole europee del 2014 (stabilito dal Consiglio superiore, ai sensi dell’art. 10, comma 2, della Convenzione).

Preliminarmente si evidenzia come la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 138 del 15 marzo 1999, richiamata a sostegno delle difese dei controricorrenti, si sia già pronunciata in una fattispecie del tutto sovrapponibile a quella oggetto della causa principale, ossia riguardante l’impugnazione, dinanzi al giudice amministrativo, del giudizio di ripetenza di uno studente della Scuola Europea di Varese. Con la citata sentenza è stata affermata la sussistenza della giurisdizione del giudice italiano in base all’interpretazione del combinato disposto degli art. 6, comma 2[4], e 27, parr. 1, 2 e 7[5], della Convenzione del 21 giugno 1994, sebbene non ancora in vigore, assumendosi che il giudizio di ripetenza adottato dal “consiglio di classe” non rientrasse nelle previsioni di cui all’art. 27, par. 2, primo comma, primo periodo – in quanto disposizione riferita agli atti lesivi adottati dal Consiglio superiore o dal Consiglio di amministrazione di una Scuola – e, quindi, non potesse operare la competenza giurisdizionale esclusiva della Camera dei ricorsi, ma dovesse trovare applicazione la giurisdizione italiana poiché veniva in rilievo “altra controversia”, riservata, quindi, alla “competenza delle giurisdizioni nazionali” ai sensi del paragrafo 7 del medesimo art. 27.

Pur valorizzando l’anzidetto precedente la Corte di Cassazione, giudice dell’odierno rinvio pregiudiziale, ritiene opportuno precisare che il quadro normativo vigente al momento della sentenza n. 138/1999 non è del tutto sovrapponibile a quello rilevante ai fini della controversia portata al suo esame, giacché il Regolamento generale delle scuole europee vigente nel 1999 era diverso da quello attualmente vigente e applicabile nella causa principale. Nel 1999 vigeva il Regolamento generale del settembre 1996, che, in caso di giudizio negativo da parte del Consiglio di classe ai fini dell’ammissione dello studente alla classe successiva del ciclo di istruzione secondaria, prevedeva che «(i)l genitore o il tutore non ha diritto di presentare ricorso contro le decisioni dei Consigli di classe, a meno che non si possa dimostrare un difetto di forma o vengano alla luce fatti nuovi. Qualora da un’indagine da parte del Rappresentante del Consiglio Superiore emergesse l’effettiva esistenza del difetto di forma di fatti nuovi, il Comitato [composto da direttore, vice-direttore e docenti della scuola] riesaminerà il caso» [art. 68 (a) comma 3]. Il Regolamento del 1996, dunque, prevedeva soltanto una circoscritta ipotesi di ricorsi interni, di carattere amministrativo, e non contemplava affatto la possibilità di adire, in sede contenziosa, la Camera dei ricorsi ex art. 27 della Convenzione. Il Regolamento del 2014 (applicabile ratione temporis nella controversia in esame) – ha invece previsto, a differenza di quello del 1996, che, nell’ambito del ciclo secondario di studi (art. 59), il passaggio alla classe successiva sia deliberato dal Consiglio di classe (art. 61), le cui decisioni in punto di “ripetenza” (bocciatura) possono essere oggetto di ricorso solo per “vizio di forma” o per “fatto nuovo” e il ricorso va proposto al Segretario generale (art. 62, par. 1, commi 1 e 2). Il ricorso deve essere presentato entro un certo termine e in base a determinate modalità e il Segretario generale deve decidere entro il 31 agosto; se, poi, il ricorso è accolto, il Consiglio di classe deve deliberare nuovamente e contro tale decisione è nuovamente proponibile ricorso dinanzi al Segretario generale (art. 62, par. 2).

La Corte di Cassazione richiama altresì la sentenza della Corte di Giustizia UE (Cause riunite C-463/13 e C-465/13), pubblicata l’11 marzo 2015, precisando come dalla stessa si possano trarre argomenti utili per la decisione della questione su cui si controverte.

In particolare -nella citata sentenza-la CGUE ha fornito, ai sensi dell’art. 267 TFUE, un’interpretazione dell’art. 27, par. 2, primo comma, primo periodo, della Convenzione del 21 giugno 1994, affermando (tra l’altro) che detta disposizione va interpretata «nel senso che non osta a che un atto adottato dal direttore di una scuola europea nell’esercizio delle sue funzioni rientri, in linea di principio, nell’ambito di applicazione di tale disposizione. I punti 1.3, 3.2 e 3.4 dello statuto dei docenti a orario ridotto devono essere interpretati nel senso che una controversia relativa alla legalità di un accordo contrattuale che limita la durata del rapporto di lavoro, di cui al contratto di lavoro concluso tra un docente a orario ridotto e tale direttore di una scuola europea, rientra nella competenza esclusiva della camera dei ricorsi delle scuole europee» (§ 76)

In estrema sintesi, con la anzidetta sentenza (cfr. §§ 58-76) si è ritenuto che, sebbene l’atto lesivo (accordo contrattuale limitativo della durata del rapporto di lavoro) nei confronti di un docente ad orario ridotto non sia adottato dal Consiglio superiore o dal Consiglio di amministrazione (come previsto dall’art. 27, par. 2, primo comma, primo periodo, della Convenzione), bensì dal direttore della scuola, una interpretazione secondo il diritto internazionale dei trattati porta ad affermare che la competenza a decidere in via esclusiva sull’anzidetto atto lesivo della posizione del docente ad orario ridotto è della Camera dei ricorsi ex art. 27, par. 2, primo comma, primo periodo.

La CGUE ha altresì precisato che una siffatta interpretazione dell’art. 27, par. 2, primo comma, primo periodo, della Convenzione «non pregiudica il diritto delle interessate a una tutela giurisdizionale effettiva», in quanto la Camera dei ricorsi «soddisfa tutti i requisiti per essere considerata una “giurisdizione” ai sensi dell’articolo 267 TFUE» («segnatamente il fondamento legale di tale organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che il predetto organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente, fatta eccezione della circostanza che essa va ricondotta a uno degli Stati membri”) e, in base all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, «il principio della tutela giurisdizionale effettiva sancisce il diritto di accesso non a un doppio grado di giudizio, bensì solo a un giudice[6]» (§ 73).

Alla luce degli argomenti spesi nella citata sentenza 11 marzo 2015 della CGUE, la Corte di Cassazione ritiene di dover evidenziare, con riferimento alla causa principale, che, in base al Regolamento generale del 2014 (applicabile ratione temporis nella causa principale), la decisione sulla “ripetenza” spetta al Consiglio di classe e – come visto – è ricorribile in via amministrativa dinanzi al Segretario generale della Scuola (artt. 62 e 66), la cui decisione, a sua volta, è ricorribile in via conteziosa (art. 67) dinanzi alla Camera dei ricorsi, che è “giudice” «in prima e in ultima istanza», ai sensi dell’art. 27, par. 2, primo comma, primo periodo, della Convenzione. In siffatto contesto, sembra, quindi, doversi ritenere – conclude la Corte di Cassazione- che la “possibilità” del ricorso in via contenziosa, all’esito dei ricorsi amministrativi, dettata dall’art. 67 del Regolamento generale del 2014 (il cui testo in francese così recita: «Les décisions administratives (…) peuvent faire l’bjet d’un recours contentieux (…) non possa intendersi come mera facoltà che lascia alle parti interessate la scelta, alternativa, della via del ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice dello Stato contraente (nella specie, del giudice italiano).

Alla Corte di Giustizia U.E l’ultima parola sulla perimetrazione delle competenze giurisdizionali della Camera dei ricorsi nell’ambito delle controversie riguardanti le Scuole europee.

 


Note:

[1] V., sentenza Miles e a., C‑196/09

[2] V., in tal senso, sentenza Brita, C‑386/08

[3] Convenzione recante statuto delle scuole europee, art. 27, par. 2, primo comma, primo periodo “La camera dei ricorsi è la sola competente, in prima e in ultima istanza, a conoscere, dopo aver esaurito la via amministrativa, delle controversie relative all’applicazione della presente convenzione alle persone in essa menzionate, esclusione fatta per il personale amministrativo e tecnico, e relative alla legalità di un atto contestato che è basato sulla convenzione o su regole stabilite in base ad essa e che lede tali persone, adottato nei loro confronti dal consiglio superiore o dal consiglio di amministrazione di una scuola nell’esercizio delle attribuzioni loro conferite dalla presente convenzione. Qualora una siffatta controversia sia di carattere pecuniario, la camera dei ricorsi ha competenza di piena giurisdizione”.

[4] Convenzione recante statuto delle scuole europee, art. 6, comma 2 “Con riguardo ai suoi diritti ed obblighi, la scuola è trattata in ciascuno Stato membro come un istituto scolastico disciplinato dal diritto pubblico, fatte salve le specifiche disposizioni previste dalla presente convenzione

[5] Convenzione recante statuto delle scuole europee, art. 27, par. 7 “Le altre controversie di cui le scuole sono parte dipendono dalla competenza delle giurisdizioni nazionali. Il presente articolo non pregiudica, in particolare, la competenza dei tribunali nazionali per quanto riguarda questioni di responsabilità civile e penale

[6] V. sentenza del 17 luglio 2014, Sánchez Morcillo e Abril García, C‑169/14, punto 36.

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Emanuela Rosanò

Avvocato e specialista giuridico legale finanziario presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.


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