Responsabilità della P.A. per cose in custodia e immobile abusivo

Se i danni causati da cose in custodia della P.A. sono aggravati dal carattere abusivo di un immobile, entro che limiti risponde la Pubblica Amministrazione?

Tale questione si pone, ad esempio, nel caso in cui un immobile abusivo venga danneggiato dall’esondazione di acqua e fango proveniente dalle strade comunali, qualificabili come cose in custodia della P.A.

Per approfondire le conseguenze giuridiche derivanti dagli abusi edilizi consulta anche “Abusi e reati edilizi – Manuale operativo commentato con la giurisprudenza” di Nicola D’Angelo. 

Quadro normativo di riferimento

Ai fini di delimitare la responsabilità da cose in custodia della P.A., come noto, occorre coordinare due fondamentali disposizioni del codice civile.

In base all’art. 2051 c.c. “ciascuno è responsabile delle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito”.  La responsabilità da cose in custodia delineata dal codice civile è oggettiva, in quanto si discosta dal modello generale della responsabilità per colpa disegnato dall’art. 2043 c.c.  Il legislatore ha quindi scelto di far gravare sul custode il rischio derivante dall’intrinseco dinamismo della cosa. A tal fine è considerato custode colui che esercita un potere di vigilanza e di controllo sulla cosa. Tale potere può essere sia di diritto che di fatto.

In base all’art. 1227, comma 1, c.c. “se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l’entità delle conseguenze che ne sono derivate”.

Con tale disposizione il legislatore disciplina l’ipotesi in cui la condotta del creditore abbia concorso sul piano causale, insieme alla condotta del debitore, a determinare il c.d. “danno evento”. La norma deroga al principio generale per cui l’esistenza di concause non inficia la piena responsabilità di colui che ha posto in essere una condotta che, pur insieme ad altri fattori, costituisce condicio sine qua non per la realizzazione dell’evento dannoso.

Soluzione offerta dalla giurisprudenza

Con riferimento alla posizione di garanzia riconducibile alla P.A. in relazione ai danni causati da beni demaniali, la Cassazione ha affermato che il Comune è responsabile ex art. 2051 c.c. per la omessa manutenzione delle strade nei confronti dei suoi abitanti (v. ad esempio Cass. n. 2566/2007). Il principio del neminem laedere impone alla P.A. di adottare, nella costruzione delle strade pubbliche, gli accorgimenti e i ripari necessari per evitare che le acque defluiscano in modo anomalo nei fondi confinanti, arrecando un danno ingiusto (v. Cass. n. 2566/2007, Cass. n. 3631/1997; Cass. Sez. Un. n. 2693/1976). Nel caso di responsabilità per i danni derivanti da cose in custodia, grava quindi sulla “P.A. custode” l’onere di provare la sussistenza del caso fortuito; a tal fine, è da considerarsi tale un fattore di pericolo che ha esplicato la propria potenzialità offensiva prima che fosse ragionevolmente esigibile l’intervento riparatore dell’ente custode (in tal senso ad esempio Cass. n. 6326/2019 e n. 6703/2018).

Con riferimento però all’ipotesi in cui ad essere danneggiato dalle cose in custodia della P.A. sia un immobile abusivo, con l’ordinanza n. 20312/2019 la Suprema Corte ha stabilito che, se l’abuso edilizio commesso dal privato aggrava eccessivamente la posizione di garanzia cui è tenuta la pubblica amministrazione ex art. 2051 c.c., opera la regola posta dall’art. 1227, comma 1, c.c. In particolare, il comportamento abusivo del privato può incidere fino ad elidere totalmente il nesso causale tra il bene sottoposto alla custodia della Pubblica Amministrazione e il danno subito dal privato possessore del bene abusivamente costruito, così azzerando lo spettro di responsabilità della pubblica amministrazione.

Nel caso di immobile abusivo, infatti, la commisurazione del risarcimento del danno provocato da cose in custodia della P.A. deve necessariamente avvenire tenendo conto dell’impatto che ha avuto, nella causazione del danno, la stessa condotta colposa del danneggiato, ai sensi dell’art. 1227 c.c., comma 1, c.c. In particolare, il giudice dovrà tenere conto non solo di eventuali vizi costruttivi, ma anche di una “situazione di insanabile irregolarità edificatoria che venga a interferire sul diritto a ottenere il ripristino dello stato dei luoghi o il risarcimento per equivalente”.

Ai fini dell’applicabilità dell’art. 1227 c.c. in rapporto all’art. 2051 c.c., si rende necessaria un’indagine sulla concreta incidenza sul piano causale della condotta colposa della vittima dell’illecito. Tale valutazione avviene nell’ambito della discrezionalità assegnata al giudice del merito, su cui il giudice di legittimità può esercitare una verifica in punto di logicità e congruità.

In particolare, Cass. n. 20312/2019 ha quindi rilevato che “la sussistenza di una irregolarità costruttiva, sotto il profilo di un’insanabile mancanza di ius aedificandi, è certamente in grado di determinare l’effetto di esclusiva efficienza causale sul piano degli eventi causativi del danno da risarcire, stante la natura ‘conformativa’ dei vincoli di edificabilità apposti sul diritto di proprietà […] Se è vero, infatti, che il riconoscimento della natura oggettiva del criterio di imputazione della responsabilità custodiale si fonda sul dovere di precauzione imposto al titolare della signoria sulla cosa custodita, in funzione di prevenzione dei danni che da essa possono derivare, è altrettanto vero che l’imposizione di un dovere di cautela in capo a chi entri in contatto con la cosa risponde a un principio di solidarietà (ex art. 2 Cost.), che comporta la necessità di adottare condotte idonee a limitare entro limiti di ragionevolezza gli aggravi per i terzi, in nome della reciprocità degli obblighi derivanti dalla convivenza civile”. È per tali ragioni che in passato, ad esempio, la giurisprudenza ha escluso la sussistenza del diritto di indennizzo da esproprio con riferimento a opere abusivamente costruite, a meno che alla data dell’evento ablativo non risulti già rilasciata la concessione in sanatoria (v. ad esempio Cass. 11390/2016 e Cass. n. 26260/2007). In tali casi, in particolare, nella liquidazione dell’indennizzo non si applica il criterio del valore venale complessivo dell’edificio e del suolo su cui il medesimo insiste, ma si valuta la sola area, sì da evitare che l’abusività degli insediamenti possa concorrere anche indirettamente ad accrescere il valore del fondo.

Il ragionamento sin qui illustrato vede al proprio centro il divieto di arricchimento senza giusta causa: “il diritto soggettivo ad essere risarcito del danno provocato da fatto illecito altrui non può infatti comportare un arricchimento ingiustificato per chi, costruendo un immobile in assenza di ius aedificandi o di autorizzazione amministrativa, è onerato piuttosto – e in via permanente – di non aggravare le responsabilità della Pubblica Amministrazione nei confronti dei terzi che entrino in contatto con la cosa in sua custodia”.

Per questa via, il difetto di concessione edilizia del bene danneggiato affievolisce – e forse financo azzera – il diritto del proprietario del bene ad essere risarcito per equivalente del danno sofferto e cagionato da cose in custodia della P.A., qualora l’abuso risulti avere aggravato la posizione di garanzia assegnata alla Pubblica Amministrazione nella custodia dei propri beni.

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