Presupposti di legittimità per l’affidamento di incarichi professionali esterni

Il tema dell’affidamento a soggetti estranei di incarichi (di studio, di ricerca o di consulenza) da parte delle pubbliche amministrazioni costituisce da tempo uno degli argomenti al centro dell’attenzione politico-istituzionale e dell’opinione pubblica, in relazione alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e alla garanzia della trasparenza e della meritocrazia nella selezione dei collaboratori delle ppaa.

Con riferimento agli enti locali la tematica assume ulteriori connotati di complessità, alla luce dell’esigenza di garantire un equo contemperamento tra tutela della stabilità finanziaria del sistema di finanza pubblica e garanzia dell’autonomia finanziaria ed organizzativa degli enti territoriali.

Il ricorso da parte degli Enti locali a consulenze e collaborazioni esterne altamente qualificate è consentito dall’art. 110 comma 6 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.EE.LL.), il quale prevede che “per obiettivi determinati e con convenzioni a termine” i regolamenti delle autonomie territoriali possono “prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità”, nonché dall’art. 7 comma 6 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, intitolato “gestione delle risorse umane”.

Quest’ultima norma dispone che “ tutte le amministrazioni dello Stato, ivi comprese … le

amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni” per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità:

a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’attività amministrativa.

In merito la giurisprudenza contabile ha chiarito che l’incarico non può essere generico o

indeterminato, ma deve predeterminare specificamente i contenuti e i parametri utili per

l’esecuzione della prestazione. A tal proposito appare opportuna la previsione di una norma regolamentare ad hoc, che faccia carico al responsabile del servizio competente, di formalizzare il rapporto di collaborazione esterna mediante la stipulazione di un disciplinare – inteso come atto contrattuale – in cui siano specificati gli obblighi per il soggetto incaricato

b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno, attraverso il concreto riscontro (cioè con riferimento a precisi parametri quali il numero e la qualificazione professionale del personale incardinato nel servizio istituzionalmente deputato a quella attività) della carenza, sia sotto l’aspetto qualitativo che quantitativo, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico. Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa a carico del dirigente.

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata e la proroga deve essere considerata come evento del tutto eccezionale

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della

collaborazione. In ossequio a questa disciplina deve considerarsi illecito e produttivo di un

danno ingiusto all’erario, l’incarico di collaborazione attribuito ad un professionista esterno,

rispetto al quale non sia rinvenibile un ambito d’intervento connotato da un oggetto ben

definito, bensì relativo ad un’attività professionale di consulenza ad ampio spettro (ad esempio “analisi e studio dei contesti amministrativi e tecnici del settore distaccato di … , sotto l’aspetto gestionale…” ), che avrebbe potuto svolgere il personale in organico (Corte dei conti – Sezione giurisdizionale Lazio – sentenza n. 83 del 18 gennaio 2011).

Alla luce del delineato quadro normativo il ricorso alle collaborazioni esterne si giustifica in

presenza della impellente necessità di far fronte ad una esigenza di carattere eccezionale e peculiare che comporta il ricorso a competenze specifiche non rinvenibili all’interno della struttura burocratica, poiché diversamente l’amministrazione è tenuta ad utilizzare le risorse professionali di cui dispone, oppure a tenere conto delle mutate necessità in sede di programmazione triennale dei fabbisogni, eventualmente ricorrendo alle procedure di progressione verticale od orizzontale. O, in alternativa, facendo ricorso alle procedure di mobilità, anche attraverso avvisi e procedure selettive.

Corollario di questi fondamentali interessi e valori di rango costituzionale è il principio secondo cui l’amministrazione deve avvalersi prioritariamente delle proprie strutture organizzative, motivo per cui deve ritenersi illecito e fonte di responsabilità il conferimento di un incarico diretto a celare sotto le mentite spoglie di consulenza un’attività che può essere svolta da personale interno dell’amministrazione e già da quest’ultima retribuito (Corte dei conti – Sezione giurisdizionale Lazio – sentenza n. 83 del 18 gennaio 2011).

In queste ipotesi, peraltro, “non vi è titolo a compensatio lucri cum damno, neppure parziale, con riferimento alle prestazioni fornite dal consulente, dalle quali l’ente danneggiato non ha tratto alcuna utilità, in ragione della non compiuta utilizzazione e valorizzazione delle professionalità interne” (Corte dei conti – Sezione giurisdizionale Lombardia – sentenza n. 627 del 2 novembre 2010).

All’interno di un simile contesto è giocoforza ritenere illegittima, e foriera di responsabilità erariale, la delibera attraverso cui una giunta municipale ratifichi la scelta di avvalersi della collaborazione di un soggetto esterno, qualora tale intendimento sia motivato sulla base della generica esigenza derivante dalla trasformazione in atto nell’ambito della Pubblica Amministrazione e, in particolare, attraverso un riferimento del tutto astratto a “…notevoli difficoltà in termini di gestione ed organizzazione”, riferite, altrettanto genericamente, a temi generali (e, segnatamente, “trasformazione del rapporto di lavoro da pubblico a privato; introduzione schemi di contratti di lavoro tipici per l’assunzione di nuove figure; prossimo passaggio alla magistratura ordinaria del contenzioso in materia di personale; utilizzazione di modelli organizzativi maggiormente orientati a principi di efficienza ed efficacia”).

Simili argomentazioni si limitano infatti alla enunciazione di problematiche connesse alla disciplina generale in materia di personale, mentre non sono in grado di assolvere alla indispensabile funzione di chiarire la sussistenza di “esigenze” concrete, straordinarie e urgenti” cui l’Amministrazione comunale dovesse dare prontamente soluzione e/o attuazione. Tale è la natura, infatti, delle “esigenze” che legittima il conferimento di “incarichi ad esperti di provata competenza”.

Lo ha rilevato la sezione giurisdizionale per la regione Lazio, nella sentenza n. 1619/2011, con la quale si è pronunciata sulla richiesta di condanna dei componenti di una giunta comunale per danno erariale conseguito all’ente locale dal pagamento del compenso relativo ad un incarico professionale semestrale, conferito ad un consulente esterno con delibera dell’organo esecutivo comunale.

Nel caso di specie la deviazione dagli ordinari ed imprescindibili canoni di condotta degli amministratori pubblici non derivava unicamente dalla genericità della motivazione posta a fondamento della scelta di ricorrere ad una collaborazione esterna, ma investiva pressoché tutti gli elementi richiesti per l’esternalizzazione di attività pubbliche: dalla specificazione dell’oggetto dell’incarico alla sua coerenza con specifiche esigenze dell’Amministrazione, dalla indagine sulla sussistenza di adeguate professionalità all’interno della struttura burocratica dell’ente alla verifica della effettiva utilità dell’attività svolta dal consulente.

Sotto quest’ultimo aspetto ad esempio non era stata prevista la redazione di studi e/o di pareri su specifici e rilevanti aspetti individuati dall’Amministrazione medesima, né tali contributi erano stati individuati come necessari (e richiesti) nel corso della collaborazione.

Da ciò derivava una ingiustificabile carenza di parametri alla stregua dei quali valutare l’effettivo svolgimento delle attività demandate e la proficuità dell’operato del collaboratore esterno, e quindi la rispondenza dell’incarico alle effettive esigenze dell’amministrazione conferente. Elementi che non possono certo essere attestati da una dichiarazione rilasciata dal vertice politico dell’ente formulata in modo generico senza la possibilità di concreti e puntuali riscontri per mancanza di atti o pareri scritti del consulente.

In merito secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile la natura fiduciaria dell’incarico conferito non può in alcun modo giustificare la deroga alla regola secondo cui “l’attività delle pubbliche amministrazioni (anche interpretativa di nuove discipline e istituti o propositiva) non viene svolta oralmente e informalmente, bensì per iscritto, con l’acquisizione di documenti al protocollo dell’ente e l’adozione di conseguenti provvedimenti e delibere”, motivo per cui “ gli asseriti rapporti solo verbali intrattenuti con organi e uffici e l’assenza di documentazione redatta dal consulente, o di altro atto e documento dal quale si evinca l’apporto consulenziale, non si appalesano sufficienti per configurare la prova dell’espletamento dell’incarico e nemmeno costituiscono, per quel che qui più rileva, idonea prova della esistenza di concrete, straordinarie e ponderate esigenze tecnico-amministrative e, quindi, della necessità a monte di quel conferimento, con conseguente violazione della citata normativa per mancanza delle condizioni in essa previste”.

L’assunto di fondo è evidente: le problematiche afferenti al personale costituiscono un momento indefettibile dei poteri di organizzazzione e di ordinamento delle risorse professionali e umane del Comune e, quindi, costituisce un ingiustificato pregiudizio economico l’incarico al consulente estraneo all’Amministrazione a fronte di non identificati contributi consulenziali e legali

Quanto, poi, al requisito della oggettiva impossibilità di avvalersi per lo svolgimento delle attività esternalizzate delle risorse umane disponibili all’interno dell’Amministrazione la sentenza rileva che la normativa vigente fa carico alle amministrazioni pubbliche di accertare la carenza, sia sotto l’aspetto qualitativo che quantitativo, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, mentre non può ritenersi sufficiente a tal fine un generico riferimento alla “… necessità di supportare il servizio interno del personale con idonea professionalità esterna che possa garantire il necessario ausilio tecnico per l’acquisizione dei nuovi profili del rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione”.

In assenza di queste condizioni costituisce un ingiustificato pregiudizio economico, l’incarico al consulente estraneo all’Amministrazione a fronte di non identificati contributi consulenziali e legali (in assenza, peraltro, della individuazione di questioni concrete e contenziosi effettivi).