Rapporti tra organi politici e dirigenti nell'ambito dell'attività amministrativa.
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IL POTERE DI DIRETTIVA DELL’ORGANO POLITICO NEI CONFRONTI DEI DIRIGENTI – CONTENUTI DELL’ATTIVITA’ DIRETTIVA E CONFINI CON QUELLA GESTIONALE

Redazione

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La sentenza della Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per il Piemonte – 13 aprile 2000, n. 1192/EL/2000 si pone come una pietra miliare, una guida estremamente importante nell’attività d’indagine dei complessi rapporti tra organi politici e dirigenti nell’ambito dell’attività amministrativa.
Nonostante, infatti, appaia chiaro il principio di separazione tra attività di indirizzo, spettante all’organo politico, e gestione concreta, di spettanza della dirigenza, ancora troppo frastagliate si rivelano le linee di confine che separano effettivamente l’azione politica da quella gestionale. Così come, ancora oggi, l’analisi tecnico-giuridica dell’articolo 51 della legge 142/90 e del D.lgs 29/93, come modificato dal D.lgs 80/98, non ha ancora definito in modo completamente appagante il contenuto soprattutto dell’azione di indirizzo politico.
La citata sentenza della Sezione Giurisdizionale per il Piemonte della Corte dei Conti contribuisce in maniera estremamente efficace ad individuare alcuni picchetti per delimitare, con maggiore efficacia, la linea che separa il momento politico da quello gestionale, definendo i contenuti tipici di entrambe le attività e le caratteristiche essenziali della responsabilità dirigenziale.
RESPONSABILITA’ DIRIGENZIALE. La sentenza con chiara argomentazione giuridica contribuisce a sgomberare il campo dell’indagine da un equivoco di fondo: la responsabilità gestionale, ed in particolare quella che incombe sui dirigenti, è cosa diversa dalla responsabilità amministrativa.
Quest’ultima scatta e si verifica in presenza degli elementi psicologici del dolo e della colpa grave, qualora si accompagnino ad un’azione causativa dell’effetto di un danno all’erario, derivante dalla violazione di regole di condotta amministrativa ed in particolare dalla violazione delle norme sostanziali e procedimentali poste a guida dell’attività gestionale. Estremamente efficace è il passaggio della sentenza, ove si sottolinea che “il dirigente deve, dunque, essere in grado di saper utilizzare le risorse umane, finanziarie e strumentali nel rispetto delle regole cui è improntata l’azione della p.a., dove certamente il momento dell’efficienza non deve essere dissociato da quello della legalità/garanzia (criterio quest’ultimo posto a tutela della collettività amministrata)”.
I giudici contabili piemontesi hanno accuratamente messo in evidenza che la responsabilità gestionale è autonoma ed aggiuntiva rispetto alle altre forme di responsabilità che gravano sui dipendenti pubblici.
La responsabilità amministrativa è legata alla violazione dei canoni giuridici che guidano l’attività amministrativa. Non si può nascondere che l’indagine giuridica degli interpreti relativa alle funzioni ed alle responsabilità dell’agire amministrativo, nel sottolineare l’avvicinamento delle modalità gestionali degli enti pubblici a quelli aziendali (ben rappresentato dalla privatizzazione del rapporto di lavoro con le amministrazioni pubbliche), hanno molto insistito sul criterio valutativo dell’efficienza e dell’efficacia dell’attività gestionale. Mettendo, di conseguenza, quasi in penombra il rispetto della legalità, che, invece, resta pur sempre il fondamento dell’attività amministrativa, in quanto, per dirla con i giudici contabili torinesi “il momento dell’efficienza non deve essere dissociato da quello della legalità/garanzia (criterio quest’ultimo posto a tutela della collettività amministrata)”.
E’ per questa ragione che il gestore per realizzare al meglio l’interesse pubblico generale, oltre che operare nel rispetto dei criteri di efficienza, efficacia, speditezza, economicità, pubblicità e trasparenza, criteri quest’ultimi normativizzati dall’ormai nota legge sul procedimento n. 241 del 1990, deve anche tenere sempre presente il principio di legalità, buon’amministrazione e imparzialità, nell’esercizio della sua funzione.
Ed è dalla violazione del principio di legalità, accompagnata dall’elemento psicologico del dolo o della colpa, cui consegua un danno, che deriva la responsabilità amministrativa.
Ciò significa che non è possibile agire contro un dirigente, sul piano amministrativo, per una violazione da parte sua di canoni gestionali che non coinvolgano i principi di legalità dell’azione amministrativa.
Di particolare rilievo e pregio è, da parte dei giudici contabili torinesi, la considerazione che alla dirigenza spetta l’irrinunciabile compito addirittura di vigilare continuativamente nell’esplicazione della loro attività sul permanere del rispetto del principio di legalità, in quanto l’amministrazione attiva, pur nel rispetto degli indirizzi politici deve “garantire la legalità e l’imparzialità dell’attività amministrativa difendendola dalle influenze della (cattiva) politica”.
Si tratta di una constatazione forse ovvia, ma che l’indagine recente dell’organizzazione e dell’attività amministrativa ha pretermesso.
All’indomani del virtuale azzeramento dei controlli sugli atti amministravi, dopo la sottrazione al segretario comunale della sua fondamentale funzione di garante della legittimità dell’azione amministrativa, resta indubbiamente alla dirigenza il compito di condurre la gestione abbinando il rispetto di criteri aziendalistici dell’agire, al rispetto delle norme giuridiche poste a tutela del bene pubblico. E’ questo che caratterizza e rende anche eticamente peculiare il compito del manager pubblico rispetto a quello privato.
E’ anche vero che proprio questo compito ineludibile è ancora oggi (e forse a maggio ragione oggi proprio per l’involontaria o meno emarginazione del ruolo del rispetto del principio di legalità) fonte di contrasti e conflittualità tra l’apparato tecnico burocratico e quello politico.
Ma se si vuole evitare che dalla “cattiva politica” il cittadino venga difeso esclusivamente dalla magistratura e dunque in maniera sporadica e solo successivamente all’eventuale verificarsi di eventi patologici, non può che spettare ai diretti gestori il compito gravoso di assicurare il rispetto del principio di legalità, almeno fino a quando esso non sarà eliminato dal mondo giuridico.
RESPONSABILITA’ DIRIGENZIALE.
Qualora l’attività gestionale del dirigente determini inefficienze o risultati negativi, scatta un altro e diverso tipo di responsabilità, peculiare e specifica, quella dirigenziale.
Si tratta di un tipo di responsabilità connaturata al ruolo di attuatore dell’indirizzo politico che la legge assegna al dirigente. Egli deve essere in grado di utilizzare le risorse finanziarie, strumentali, umane e di controllo messegli a disposizione dall’organo di governo per ottenere i risultati previsti dai programmi elaborati dagli organi politici, alla cui formulazione, comunque, il dirigente avrebbe comunque dovuto partecipare in fase di negoziazione sia delle risorse, sia della definizione quantitativa e qualitativa degli obiettivi.
Il dirigente, secondo il dettato del D.lgs 29/93 e dell’articolo 51 della legge 142/90 ha il compito di utilizzare il materiale a disposizione per consentire all’organo politico di ottenere concretamente gli obiettivi proposti agli elettori, per ottenere da loro il consenso necessario ad una riconferma di una linea politica.
Ma la responsabilità dirigenziale non può e non deve essere valutata in relazione ad un singolo atto gestionale. Anche in questo caso, la sentenza mette nel giusto risalto il fatto che “essa si ricollega ai risultati complessivi prodotti dalla organizzazione cui il dirigente è preposto ed implica, in caso di giudizio negativo, più che una colpa del dirigente, la sua inidoneità alla funzione”.
Il dirigente, in altre parole, non può essere strumentalmente valutato e giudicato in relazione ad un singolo atto o ad un segmento della complessa linea produttiva alla quale è preposto, in modo da operare una commistione strumentale tra responsabilità amministrativa e dirigenziale, come appare essere avvenuto nel caso di specie affrontato dalla Corte dei Conti di Torino, tanto che al procedimento davanti al magistrato contabile si è affiancata la procedura per la revoca dell’incarico dal dirigente.
RAPPORTI TRA ORGANI POLITICI, SEGRETARIO E DIRIGENTI. L’episodio affrontato dalla Corte dei Conti piemontese appare un classico caso di conflittualità patologica tra parte politica ed amministrativa.
Tutto è andato bene fino a quando l’organo di governo, mediante direttive espresse con provvedimenti di giunta ha manifestato con chiarezza l’intento di individuare sistemi innovativi di vigilanza degli effetti che il clima freddo può determinare sul traffico urbano.
Le cose sono cambiate quando il dirigente, probabilmente con scelte aziendalmente discutibili (ma mancala controprova) ha provveduto a darvi attuazione, utilizzando le competenze e le prerogative relative alla sua funzione, ovvero gestendo concretamente, impegnando risorse finanziarie.
Il Procuratore ha in sostanza sostenuto, nell’accusa, che il dirigente prima di esplicare un’azione gestionale avrebbe dovuto attendere un’ulteriore direttiva di dettaglio da parte dell’amministrazione, tesa ad approvare concretamente un progetto attuativo anche se di massima.
Ma lo schema indirizzo – controllo – gestione non può evidentemente funzionare se l’indirizzo finisce per confondersi con la gestione. Infatti si avrebbe una commistione di ruoli ed una conseguente demotivazione del gestore. Ma non una sua deresponsabilizzazione, almeno sul piano giuridico: essendo infatti sempre il dirigente a sottoscrivere gli atti di gestione concreta, sarebbe sempre lui a rispondere contabilmente ed amministrativamente di eventuali danni, come proprio la Corte dei Conti in varie pronunce degli anni ’90 ha più volte ribadito.
E’ lecito domandarsi, però, se una gestione surrettizia da parte della giunta comunale, mascherata dietro a delibere d’indirizzo che entrano nel dettaglio gestionale, sia legittima e conforme allo schema organizzativo previsto dal D.lgs 29/93.
La risposta non può che essere negativa. Indirizzare significa indicare i punti di arrivo, fornendo i mezzi per raggiungerli ed elaborando un progetto di ampio respiro e durata. Quando dal progetto si passa al piano d’azione o all’identificazione concreta dell’obiettivo si sconfina dall’indirizzo alla gestione.
Insomma, un conto è stabilire un programma, ad esempio, di snellimento del traffico urbano che comporti una limitazione della circolazione dei veicoli privati a vantaggio di quelli pubblici (o viceversa), scelta strategica appartenente al piano della programmazione politica. Altro conto è l’individuazione delle azioni concrete necessarie per l’attuazione di detto piano, come ad esempio la realizzazione di parcheggi e bus-navette: non vi è dubbio che qui si passa sul piano gestionale.
L’indirizzo, se è tale, deve lasciare libero il gestore di scegliere il metodo gestionale migliore. E la responsabilità dirigenziale scatta se tale metodo gestionale si riveli fallimentare, in perdita o inidoneo al raggiungimento dell’obiettivo.
E’ vero che così l’organo politico corre il rischio di non vedere realizzato il suo programma, perdendo il consenso, e che all’apparenza l’errore dirigenziale non può coinvolgere il politico.
Tuttavia, e la sentenza in analisi lo sottolinea molto bene, l’organo di governo ha una sua responsabilità anche per la cattiva gestione del dirigente, in quanto scatta la culpa in eligendi: in sostanza, se il dirigente si è rivelato non idoneo a gestire correttamente un determinato programma, la responsabilità è anche di chi lo ha incautamente incaricato.
Attraverso la gestione surrettizia si crede di poter superare questa impasse. L’organo di governo con indirizzi che si rivelano veri e propri atti di amministrazione attiva diretta indica obiettivi, azioni e comportamenti, ed il dirigente agisce come un semplice nuncius. Tutto ciò, forse, serve al quieto vivere. Ma lascia aperta l’intera attività amministrativa ad un’opzione di inefficienza, giacchè le porte per le carriere dirigenziali resteranno inevitabilmente aperte solo per chi supinamente accetta di eseguire ordini superiori, prescindendo dalla valutazione dei requisiti di professionalità, che se spiccati inducono inevitabilmente, sia pure in caso di necessità e frigido pacatoque animo a dire “no”.
In secondo luogo espone l’azione amministrativa a fondate censure di illegittimità per incompetenza da parte dell’organo agente, qualora si dimostri che la decisione, anche se firmata da un organo burocratico, è tutta già contenuta in un fittizio atto di indirizzo politico. Per tacere del rischio di illegittimità per violazione dell’articolo 19, comma 3, della legge 265/99, che impone agli organi di governo degli enti locali un comportamento conformato al pieno rispetto della distinzione tra funzioni, competenze e responsabilità degli amministratori e quelle proprie dei dirigenti.
DIRETTIVE, FORMA E CONTENUTI. Il corretto esplicarsi del rapporto tra attività di governo ed azione gestionale è ben sintetizzato dalla sentenza: “In altre parole, se nel nostro ordinamento giuridico, è la legge a dare la definizione di interesse pubblico (con una serie articolata di criteri e parametri costituzionali) nei vari campi in cui essa opera e se detto interesse costituisce il fine razionale dell’agire amministrativo (artt.97 e 98 Cost.), spetterà all’Amministrazione procedente definire come tale i canoni di riferimento in base all’imparzialità, all’efficienza ed alla legalità. In dipendenza di ciò, il rapporto che si instaura con la politica (inteso come tale quel momento di “cerniera” di cui poc’anzi si parlava) non può che definire le linee generali ed i collegamenti con l’agire amministrativo, nonché con i singoli momenti di attuazione. L’Amministrazione opera, pertanto, in base a canoni generali i cui limiti ed oggetto di intervento sono stabiliti dalla legge ed all’interno di essa in base alle regole da essa stessa stabilite (poteri di regolamentazione di fonte secondaria)”.
La direttiva o atto di indirizzo dell’organo di governo, pertanto, deve limitarsi a definire linee generali dell’azione, giacchè si tratta di un atto di portata ampia, tale da consentire una gamma abbastanza ampia di scelte gestionali attuative del disegno globale delineato dall’organo di governo. Mentre spetta al dirigente capire quale tra le possibile alternative gestionali sia la più idonea, caso per caso.
La direttiva, per essere tale, non può definire il dettaglio. Né il dirigente, per quieto vivere o per prassi, prima di adottare il provvedimento gestionale può proporre all’organo di governo un cosiddetto atto di indirizzo, che approvi in realtà (o dia il benestare) alla scelta tecnica, che in quanto tale non può appartenere alla sfera d’azione della parte politica.
Se così non fosse, allora tra organo di governo e dirigenza non intercorrerebbe il rapporto di relazione interorganica che la dottrina unanimemente definisce di direzione, ma, piuttosto, di sovraordinazione gerarchica. Il che farebbe crollare, allora, il muro di confine tra politica e gestione, visto che la caratteristica del rapporto gerarchico proprio è la mancanza di una distinzione di competenze tra sovraordinato e subordinato, mentre l’intero sistema di riforma della pubblica amministrazione si fonda proprio sulla marcata distinzione di competenze che separa l’organo di governo dalla dirigenza.
La direttiva come surrogato di una gestione attiva diretta, pertanto, oltre a violare l’autonomia della dirigenza, si prospetta come atto contrario al sistema organizzativo delineato dal D.lgs 29/93.
La “cattiva politica” può forse essere portata a ritenere tale sistema come una sorta di assicurazione “kasko”, che la metta al riparo da cattive esperienze, ritenendo che la responsabilità dirigenziale comunque – condita o meno da quella amministrativa – farà sempre sì che a pagare sia la burocrazia e non più la politica.
Ma la politica sana, quella impegnata ad attuare positivamente le riforme, sa che lo scopo delle medesime è consistito nel dare dignità all’azione politica, sganciandola dalla minuta gestione. E responsabilità ai vertici burocratici, finalmente messi in condizione di provare le proprie capacità tecniche.
DISCREZIONALITA’ GESTIONALE. Uno degli approdi della riforma della pubblica amministrazione, difatti, è il venire alla luce della discrezionalità gestionale, ovvero di quello spazio di autonomia di scelta tecnica di cui deve godere il manager pubblico nel porre in essere l’azione gestionale concreta.
Il manager come tale dipende da chi gli demanda il suo incarico in relazione alle risorse che questi gli mette a disposizione ed ai risultati da ottenere. Ma deve essere lasciato libero di stabilire le modalità gestionali, perché è proprio la sussistenza di questa sfera di autonomia che fa scattare la responsabilità dirigenziale, qualora sia male utilizzata.
E’ probabile che un intero sistema basato da sempre su un’organizzazione improntata al principio gerarchico abbia ancora forti difficoltà ad attuare in pieno una riforma ancora fresca (anche se studiosi come Giannini hanno messo in rilievo da quasi trent’anni la crisi del principio organizzativo di stampo gerarchico puro). Così come giustificabile sembra una sorta di diffidenza degli organi politici nei confronti di un ceto dirigenziale che non ha sempre brillato per imparzialità ed efficienza, nel momento in cui l’organo di governo deve affidare a soggetti (dei quali dovrebbero avere invece piena fiducia) terzi le sorti della riuscita di un progetto politico.
Se il sistema che però la stessa politica ha voluto è questo, non appare corretto mettere in atto azioni tese a modificarlo sotto traccia, mettendo le briglie alla dirigenza oppure dando all’organo politico il potere assoluto di decidere a chi affidarsi, prescindendo da qualsiasi valutazione sui meriti tecnici.
Occorre una prova di maturità congiuntamente da parte della politica e della burocrazia, in quanto non si può lasciare esclusivamente ai giudici il compito di correggere le storture applicative di un sistema organizzativo.
Luigi Oliveri

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