L’operatore Poste Italiane è incaricato di pubblico servizio?

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1. Il fatto

La Corte di Appello di Lecce, in parziale riforma di una sentenza pronunciata dal Tribunale della medesima città, confermava la dichiarazione di penale responsabilità dell’imputato per il reato di cui agli artt. 81 cpv. e 314 cod. pen., con applicazione della recidiva infraquinquennale, rideterminando però la pena, riducendola, in tre anni e dieci mesi di reclusione.
Ciò posto, avverso codesta decisione ricorreva per Cassazione il difensore dell’accusato il quale, tra i motivi ivi addotti, deduceva violazione di legge, con riferimento agli artt. 314 cod. pen. e 3 Cost., avendo riguardo alla qualificazione dei fatti in termini di peculato, invece che, eventualmente, di appropriazione indebita.
In particolare, secondo il ricorrente, la sentenza impugnata era illegittima, avendo ritenuto configurabile il reato di peculato, in quanto le operazioni realizzate dall’imputato sarebbero state invece tipiche dell’attività bancaria, di natura privatistica, e, quindi, al medesimo soggetto non potrebbe essere attribuita la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, tenuto conto altresì del fatto che la Corte di Cassazione, già in relazione all’applicazione della misura cautelare nei confronti dell’attuale ricorrente, aveva escluso la configurabilità della qualifica di incaricato di pubblico servizio, e, quindi, del reato di peculato, osservando che è priva di qualunque ragionevole giustificazione la diversità di trattamento dei dipendenti di Poste italiane Spa rispetto a quelli delle banche, pur se operanti nel medesimo contesto di attività, evidenziandosi al contempo come, ripetutamente, la giurisprudenza di legittimità abbia escluso la configurabilità della qualifica di persona incaricata di pubblico servizio con riferimento al dipendente di Poste italiane Spa, e perciò del reato di peculato, anche quando questi proceda alla raccolta del risparmio per conto della Cassa depositi e prestiti (si citavano all’uopo: Sez. 6, n. 39852 del 16/09/2015, e Sez. 6, n. 30/10/2014, n. 18457). Per supporto ai professionisti, abbiamo preparato uno strumento di agile consultazione, il “Formulario annotato del processo penale 2025”, giunto alla sua V edizione, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli.

2. La questione prospettata nell’ordinanza di rimessione: “natura pubblicistica del risparmio postale e qualifica dell’operatore Poste Italiane: pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio?”

La Sesta Sezione penale della Corte di cassazione, cui era stato assegnato il ricorso summenzionato, rimetteva gli atti alle Sezioni Unite, rilevando l’esistenza di un contrasto nella giurisprudenza di legittimità in ordine alla qualifica soggettiva da attribuire al dipendente di Poste italiane Spa nell’esercizio dell’attività di raccolta del risparmio postale, ossia di raccolta di fondi attraverso libretti di risparmio postale e buoni postali fruttiferi, e, in particolare, in ordine alla ravvisabilità, in presenza di tale fattispecie, della figura di un incaricato di pubblico servizio o, invece, di un soggetto privato.
In particolare, nell’ordinanza di rimessione, dopo essersi fatto presente che la risoluzione della questione era rilevante ai fini della decisione, dandosi una compiuta un’argomentazione in tal senso, si osservava che, sul tema della qualifica soggettiva attribuibile al dipendente di Poste italiane Spa nell’esercizio dell’attività di raccolta del risparmio postale, vi fossero due orientamenti contrastanti.
Più nel dettaglio, secondo l’orientamento maggioritario, il dipendente di Poste italiane Spa, quando agisce in relazione dell’attività di raccolta del risparmio postale, riveste la qualità di incaricato di pubblico servizio, in quanto tale attività ha una specifica connotazione pubblicistica, siccome per legge direttamente ed univocamente finalizzata al perseguimento di interessi pubblici (si citavano a tal riguardo: Sez. 6, n. 10875 del 23/11/2016; Sez. 5, n. 31660 del 13/02/2015; Sez. 6, n. 33610 del 21/06/2010; Sez. 6, n. 36007 del 15/06/2004; Sez. 6, n. 20118 del 08/03/2001) mentre, secondo un orientamento di segno avverso, il dipendente di Poste italiane Spa, anche quando agisce in relazione dell’attività di raccolta del risparmio postale, svolge un’attività di tipo privatistico, non diversa da quella esercitata dalle banche (si citavano a tal proposito: Sez. 6, n. 42657 del 31/05/2018; Sez. 6, n. 18457 del 30/10/2014; Sez. 6, n. 10124 del 21/10/2014).
Ebbene, dopo essere state illustrate le ragioni poste a sostegno di ciascuno di codesti indirizzi interpretativi, l’ordinanza di rimessione dichiarava espressamente di condividere le ragioni poste a base del secondo orientamento, che esclude la qualifica pubblicistica dei dipendenti di Poste italiane Spa, offrendone un’analitica spiegazione.

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3. La soluzione adottata dalle Sezioni unite

Le Sezioni unite – dopo avere delimitato le questioni sottoposte al suo vaglio giudiziale (espresse nei seguenti termini: “Se, nell’ambito delle attività di bancoposta svolte da Poste italiane Spa, la raccolta del risparmio postale, ossia la raccolta di fondi attraverso libretti di risparmio postale e buoni postali fruttiferi effettuata per conto della Cassa depositi e prestiti, abbia natura pubblicistica e, in caso positivo, se l’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e gestione di tali prodotti rivesta la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio”), ripercorsi i due orientamenti nomofilattici formatisi in subiecta materia, approfondito il tema concernente l’individuazione dell’ambito applicativo delle nozioni di pubblico ufficiale e di incaricato di un pubblico servizio (da cui si giungeva alla conclusione secondo la quale “il “pubblico servizio” può essere fornito anche mediante contratti di diritto privato, quando questi sono strumenti operativi di un modulo organizzativo specificamente istituito per l’effettuazione di prestazioni di interesse pubblico, che mette a disposizione a tal fine risorse pubbliche in forza di una previsione normativa e senza obblighi di pagare un corrispettivo, che assicura il servizio agli interessati in condizioni di parità, continuità ed obbligatorietà, e che impone all’erogatore vincoli di “prezzo”, con recessività dello scopo di profitto rispetto a quello di erogazione, può affermarsi che in tale ambito rientra anche l’attività di raccolta del risparmio postale”) e, infine, analizzati i profili di disciplina dell’attività di raccolta del risparmio postale (da cui si addiveniva alla considerazione secondo la quale “l’attività di raccolta del risparmio postale costituisce prestazione di un “pubblico servizio””) – rilevavano che, nella prestazione di un pubblico servizio costituita dalla raccolta del risparmio postale, si inscrive anche l’attività dell’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e alla gestione dei relativi prodotti.
In particolare, secondo gli Ermellini, nell’ambito dell’attività di raccolta del risparmio postale quale attività costituente prestazione di un pubblico servizio, rientra sicuramente anche l’attività svolta da Poste italiane Spa visto che, secondo la legge (art. 5, comma 7, D.L. n. 269 del 2003), le altre fonti normative (art. 1, comma 1, lett. h), D.P.R. 14 marzo 2001, n. 144) e i provvedimenti ministeriali di attuazione (art. 1, comma 1, D.M. 6 ottobre 2004 del Ministro dell’Economia e delle Finanze), per risparmio postale si intende “la raccolta di fondi attraverso libretti di risparmio postale e buoni postali fruttiferi effettuata da Poste per conto della Cassa depositi e prestiti”.
In altri termini, secondo la Suprema Corte, il ruolo svolto da Poste italiane Spa costituisce un elemento distintivo, indefettibile e tipizzante dell’attività di raccolta del risparmio postale nel modello normativo, l’attività di raccolta del risparmio postale si configura solo se vi è un’attività di “raccolta dei fondi” presso i risparmiatori effettuata specificamente ed esclusivamente da Poste italiane Spa, mediante la distribuzione dei libretti di risparmio postale e dei buoni fruttiferi postali, in guisa tale che, se l’attività di raccolta di risparmio postale è prestazione di un pubblico servizio, in questa rientra anche l’attività svolta a tal fine da Poste italiane Spa, quale “segmento” costitutivo della prima.
Ad ogni modo, sempre ad avviso dei giudici di piazza Cavour, nemmeno l’attività specificamente svolta da Poste italiane Spa può ritenersi estranea alla prestazione di un pubblico servizio perché si concretizza nella stipulazione e gestione di contratti di diritto privato questi atti negoziali, i quali costituiscono estrinsecazione di un pubblico servizio in quanto, in forza della specifica disciplina che li riguarda, sono strumenti operativi di un modulo organizzativo istituito per fornire, in condizioni di imparzialità, obbligatorietà e continuità del servizio, prestazioni di interesse pubblico il cui contenuto è regolato da provvedimenti conformativi, e con recessività dello scopo di profitto rispetto a quello di erogazione.
Del resto, ad ulteriore conferma dell’assunto appena citato, per gli Ermellini, milita pure l’ulteriore considerazione secondo la quale è pienamente in linea con questa ricostruzione anche la disciplina relativa alla remunerazione dell’attività prestata da Poste italiane Spa visto che siffatta remunerazione è posta a carico esclusivamente del soggetto emittente, e non anche dei risparmiatori, ossia su coloro che fruiscono del “servizio”, tanto più se si osserva come essa sia stata considerata alla Commissione Europea come funzionale alla compensazione di costi determinati dagli obblighi di servizio pubblico, in considerazione dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole per l’adempimento di detti obblighi.
Ciò posto, poi, per la Corte di legittimità, anche, e specificamente l’attività dell’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e alla gestione dei prodotti del risparmio postale, a suo avviso, costituisce prestazione di un pubblico servizio, e qualifica il medesimo come “pubblico agente” dal momento che l’attività di “raccolta dei fondi” presso i risparmiatori da parte di Poste italiane Spa, mediante la distribuzione dei libretti di risparmio postale e dei buoni fruttiferi postali, essendo elemento costitutivo dell’attività di raccolta del risparmio postale, oltre che a integrare, essa stessa, una prestazione di un pubblico servizio, e ciò in ragione del fatto che gli atti compiuti dal singolo operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e alla gestione dei libretti di risparmio postale e dei buoni fruttiferi postali integrano proprio, ed esattamente, l’attività di “raccolta dei fondi”, evidenziandosi contestualmente come non sembri essere plausibile ritenere che l’attività di tale operatore integri svolgimento di semplici mansioni di ordine o prestazione di opera meramente materiale, ossia mansioni e prestazioni il cui espletamento non è qualificabile come prestazione di un pubblico servizio a norma dell’art. 358, secondo comma, cod. pen. dato che l’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e alla gestione dei libretti di risparmio postale e dei buoni fruttiferi postali svolge anche, e principalmente, attività di consulenza per i risparmiatori.
Egli, precisamente, osservavano sempre le Sezioni unite nella pronuncia qui in commento, ha il compito di informare i risparmiatori su contenuto e condizioni dei diversi prodotti nei quali possono essere investite le loro disponibilità, nonché di aiutarli a comprendere quali sono i prodotti finanziari per essi più convenienti, e ciò sia tra prodotti e rapporti appartenenti al “risparmio postale” ed altri prodotti e rapporti estranei a tale categoria, sia, specificamente, all’interno dei diversi prodotti nei quali si articola la “raccolta postale”, tanto più se si considera, ad esempio, che, per la diversità di condizioni economiche applicate, potrebbe essere utile chiedere il rimborso anticipato di buoni fruttiferi postali appartenenti ad una determinata serie, e reinvestire quanto così conseguito in buoni fruttiferi postali di una serie successiva.
Orbene, a questo punto della disamina, i giudici di legittimità ordinaria ritenevano necessario, per dovere di completezza, precisare pure che l’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e alla gestione dei prodotti costituenti forma di “raccolta del risparmio postale”, nella prestazione di tale attività, non riveste la qualifica di pubblico ufficiale, facendo a tal riguardo presente come siffatta questione sia stata correttamente segnalata nell’ordinanza di rimessione, perché a tale conclusione era giunta la prima delle decisioni che vengono in rilievo nel contrasto, e segnatamente, Sez. 6, n. 20118 del 08/03/2001, la quale aveva concluso che, in ragione dei “poteri certificatori esercitati”, deve riconoscersi la qualifica di pubblico ufficiale al dipendente di Poste italiane Spa quando svolge la sua attività in relazione al risparmio postale.
In realtà, a ben vedere, per la Suprema Corte, se l’unico elemento, che sembra possa essere addotto a fondamento di questa tesi, peraltro non più riproposta da nessuna successiva decisione, è costituito dalla regola di cui all’art. 7, comma 3, D.M. 6 ottobre 2004 del Ministro dell’Economia e delle Finanze (“Le registrazioni contabili relative alle operazioni effettuate a valere sui libretti cartacei e dematerializzati fanno prova nei rapporti fra Poste italiane Spa e titolare fino a querela di falso ed è nullo ogni patto contrario. In caso di discordanza tra le registrazioni contabili e le annotazioni sui libretti cartacei, prevalgono le scritture contabili”), tuttavia, questa disciplina non solo è relativa esclusivamente ai libretti di risparmio postale, ma prevede un’attestazione la cui efficacia di prova è limitata alle parti del rapporto, ossia a Poste italiane Spa e al titolare del libretto.
Tal che se ne faceva discendere come debba escludersi che l’operatore di Poste italiane Spa, addetto alla vendita e alla gestione dei prodotti costituenti forma di “raccolta del risparmio postale”, nella prestazione di tale attività, si avvalga di “poteri certificativi”, come richiesto dall’art. 357, secondo comma, cod. pen.
Le Sezioni unite, di conseguenza, alla stregua delle considerazioni sin qui esposte, enunciavano i seguenti principi di diritto:
“L’attività di raccolta del risparmio postale, ossia la raccolta di fondi attraverso libretti di risparmio postale e buoni postali fruttiferi effettuata da Poste italiane Spa per conto della Cassa depositi e prestiti, costituisce prestazione di un pubblico servizio”.
“L’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e gestione dei prodotti derivanti dalla raccolta del risparmio postale, e segnatamente da libretti di risparmio postale e da buoni postali fruttiferi, nello svolgimento di tale attività, riveste la qualità di incaricato di pubblico servizio”.

4. Conclusioni: raccolta del risparmio postale come pubblico servizio e qualifica dell’operatore Poste Italiane come incaricato di pubblico servizio

La decisione in esame desta un certo interesse, essendo stato ivi risolto il seguente contrasto giurisprudenziale: “Se, nell’ambito delle attività di bancoposta svolte da Poste italiane Spa, la raccolta del risparmio postale, ossia la raccolta di fondi attraverso libretti di risparmio postale e buoni postali fruttiferi effettuata per conto della Cassa depositi e prestiti, abbia natura pubblicistica e, in caso positivo, se l’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e gestione di tali prodotti rivesta la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio”.
Difatti, nella pronuncia analizzata nel presente scritto, le Sezioni unite ritengono come rilevi, in tale caso, la qualifica di incaricato di pubblico servizio, rilevando al contempo, come appena visto, che l’attività di raccolta del risparmio postale, ossia la raccolta di fondi attraverso libretti di risparmio postale e buoni postali fruttiferi effettuata da Poste italiane Spa per conto della Cassa depositi e prestiti, costituisce prestazione di un pubblico servizio.
Tale provvedimento, dunque, deve essere preso nella dovuta considerazione ogni volta si debba appurare a quale tipo di qualifica debba farsi riferimento in riferimento all’operatore di Poste italiane Spa addetto alla vendita e gestione di tali prodotti.
Ad ogni modo, il giudizio in ordine a quanto statuito in codesta sentenza, poiché fa chiarezza su siffatta tematica giuridica sotto il versante giurisprudenziale, non può che essere positivo.

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