Lo Sportello Unico per le Attività produttive.

Lo Sportello Unico per le Attività produttive.

Peruga Diego

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L’istituzione dello sportello unico per le attività produttive (SUAP) ha costituito una significativa tappa del processo di modernizzazione e riqualificazione del ruolo e delle modalità di intervento dell’ente locale. Lo sportello unico, attraverso la gestione del procedimento amministrativo unico (funzione attribuita ai Comuni dal D.Lgs. 112/98, in attuazione della legge 59/97) rappresenta un’importante innovazione nel percorso di riforma della P.A.. Nell’ottica della semplificazione amministrativa, l’iter procedimentale risulta “alleggerito” di passaggi superflui, riducendo così i tempi di risposta e i costi a carico dell’utente.
Questo strumento di semplificazione riveste un ruolo importante nell’ambito delle norme, delle procedure e della collaborazione tra le varie amministrazioni coinvolte nel procedimento che interessa inevitabilmente la cooperazione tra i diversi livelli di governo.
Lo SUAP si rivela, inoltre, uno strumento utile per ottenere una significativa accelerazione nell’informatizzazione della P.A., grazie allo sviluppo delle tecnologie informatiche già previste nel D.P.R. 447/98 (archivio informatico, trasmissione dell’istanza anche in via telematica, ecc.), e grazie al bando dell’e-government, attraverso il quale il Governo prevede, nel caso dello SUAP, l’integrazione tra canale fisico e canale virtuale.
Allo stato attuale, può dirsi conclusa la fase di attivazione degli sportelli, la maggior parte dei quali risulta effettivamente operativa rispetto a tutto il territorio nazionale con erogazione di servizi alle imprese reali ed efficaci. Il conseguimento di questo risultato è strettamente collegato alle scelte operate in fase di costituzione della nuova struttura da parte di ciascun Comune rispetto ai bisogni propri della realtà territoriale di riferimento e nell’ambito delle strategie di intervento dell’ente locale.
A livello di singole realtà territoriali, la definizione degli obiettivi da conseguire, attraverso l’istituzione dello SUAP e rispetto ai diversi possibili ruoli a esso attribuiti per legge (“efficiente coordinatore”, “informatore”, “promotore”, “consulente”), ha richiesto ai Comuni, investititi di un ruolo significativo nella promozione dell’economia locale e nel miglioramento dei rapporti tra pubblica amministrazione e impresa, un’attività di analisi attenta ai bisogni specifici e alle strategie.
Il successo del modello organizzativo “sportello unico” ha portato il legislatore a riproporre tale formula anche in ambito edilizio, attraverso lo sportello unico per l’edilizia. Oggi alle pubbliche amministrazioni viene chiesto un ulteriore sforzo: il coordinamento tra gli sportelli unici per l’edilizia, in via di istituzione, con quelli per le attività produttive, nell’ambito di una flessibilità organizzativa riconosciuta, in considerazione delle specificità territoriali e delle strategie a livello locale, con l’obiettivo di valorizzare il know-how acquisito in fase di attivazione dello sportello unico per le attività produttive.
I Comuni sono nuovamente chiamati a rivedere la propria struttura organizzativa attraverso l’istituzione e la promozione di servizi sempre più orientati all’utente, rispetto ai quali prioritari sono gli aspetti di comunicazione e condivisione delle informazioni tra pubblica amministrazione e utente dei pubblici servizi e tra diversi enti e uffici pubblici operanti sempre più in un clima di collaborazione.
L’obbligo di istituzione degli sportelli unici per l’edilizia, infatti, se da un lato pone l’esigenza prioritaria di individuare modalità di integrazione con strutture e uffici esistenti, in particolare con lo SUAP, dall’altro implica una rivisitazione del ruolo e delle funzioni di quest’ultimo all’interno del Comune, con definizione di un nuovo ruolo riconducibile all’erogazione di servizi avanzati alle imprese.
L’ente locale assume quindi la funzione di grande regista nell’ambito di sistemi di offerta di servizi pubblici, i quali sempre più vedranno la simultanea presenza di numerosi soggetti differenziati, per forma giuridica e assetto proprietario, mantenendo, in ogni caso, la responsabilità ultima in merito alle grandi scelte strutturali e alla capacità finale di soddisfacimento dei bisogni.
È fondamentale che gli enti locali colgano l’occasione di trovare nello sportello unico lo stimolo a mettere in discussione il proprio ruolo, i modelli di sviluppo e le caratteristiche della macchina amministrativa, superando la cultura del mero “adempimento” che finirebbe per tradurre questa innovazione in semplice adeguamento formale.
Si evidenzia come la progettazione organizzativa debba tenere conto delle disposizioni normative che in materia di sportello unico lasciano ampi margini d’azione agli enti locali.
 
 
Lo SUAP nel quadro normativo nazionale.
 
Lo sportello unico per le attività produttive si configura come tappa fondamentale della riforma del rapporto tra sistema economico e pubblica amministrazione. Esso rappresenta infatti una delle più rilevanti innovazioni introdotte dal D.Lgs. 112 del 31 marzo 1998, il quale, con l’obiettivo prioritario di ricondurre alla responsabilità dei governi regionali e locali una molteplicità di funzioni amministrative concernenti le attività economiche in precedenza in capo a diversi soggetti, pone in essere le condizioni affinché quegli stessi livelli di governo possano concretamente promuovere lo sviluppo dei rispettivi territori e comunità.
In tale ottica, il D.Lgs. 112/98 ha introdotto un’innovativa disciplina tesa al raggiungimento degli obiettivi principali della semplificazione delle procedure amministrative, della trasparenza dell’azione amministrativa con conseguente apertura alla partecipazione e all’accesso alle informazioni da parte degli utenti di servizi pubblici, della promozione di modalità di sviluppo territoriale a livello locale organiche e razionali, con ciò dando concreta attuazione al principio di sussidiarietà e dotando le pubbliche amministrazioni di strumenti per fornire risposte efficaci e tempestive alle imprese, anche attraverso azioni di riorganizzazione e innovazione delle proprie strutture e modalità operative.
Il D.Lgs. 112/98 è il risultato della delega conferita al Governo con la L. 59/97, al fine di ridefinire, riordinare, razionalizzare la disciplina relativa alle attività economiche e industriali; esso opera secondo le due direttrici principali di snellimento delle procedure autorizzative connesse ai processi d’impresa, tramite la riduzione dei tempi di istruttoria e il rilascio di atti, l’abrogazione di fasi procedimentali e di procedimenti autorizzativi superflui, l’accorpamento di procedimenti riferiti alla stessa attività, e di creazione di un’unica struttura di riferimento per le imprese.
È in questo contesto che deve essere collocato l’art. 23 del D.Lgs. 112/98 con il quale sono conferite ai Comuni tutte le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la riconversione di impianti produttivi.
Il conferimento di funzioni ai Comuni operato dall’art. 23 deve essere infatti inteso non in termini di mero trasferimento, bensì come attribuzione di una nuova competenza con riconoscimento del ruolo centrale svolto dal Comune come centro di convergenza di tutti i procedimenti connessi ai processi di trasformazione economica del territorio, quindi garante del rispetto dei principi di responsabilità e unicità sanciti dall’art. 4, c.3, l. e), della L. 59/97, e non in quanto ente al quale sono demandate in via esclusiva le competenze in materia di attività produttive.
L’aver individuato nel Comune l’ente in grado di conseguire il generale obiettivo di agevolazione dei processi di sviluppo economico, discende dalla considerazione che tra le strutture della pubblica amministrazione solo il Comune gestisce direttamente il proprio territorio, senza il filtro di enti subordinati allo scopo delegati, e il rapporto con i cittadini, ai quali deve essere in grado di offrire servizi efficaci e risposte esaustive e non mediate.
Nel rispetto del nuovo ruolo assunto dai Comuni, alle Regioni sono attribuite funzioni di coordinamento e miglioramento di servizi e di assistenza a favore delle imprese, con particolare riguardo alla raccolta e alla diffusione, anche per via telematica, di tutte le informazioni utili agli operatori economici attivi sul territorio, comprese le informazioni sugli strumenti di agevolazione contributiva e fiscale. Tutto questo consente di valutare le effettive opportunità offerte dalle singole realtà economiche e territoriali e di creare, modificare, ridefinire una data attività imprenditoriale e produttiva.
L’art. 26 del D.Lgs. 112/98 attribuisce alle Regioni la competenza a disciplinare l’istituzione, la realizzazione e la gestione delle aree industriali e di quelle ecologicamente attrezzate (aree dotate delle infrastrutture e dei sistemi necessari a garantire la tutela della salute, della sicurezza e dell’ambiente), riconoscendo tuttavia agli enti  locali interessati il diritto a partecipare alla fase procedimentale di individuazione delle aree potenzialmente “produttive”, in quanto direttamente coinvolti dalle azioni preventive di pianificazione territoriale. Ciò anche in considerazione del principio di priorità previsto dall’art. 23, comma 3 del decreto, in base al quale le funzioni di assistenza sono esercitate prevalentemente attraverso gli sportelli unici per le attività produttive.
Le ulteriori disposizioni del D.Lgs. 112/98 stabiliscono regole generali di tipo organizzativo per l’esercizio delle funzioni amministrative assegnate in materia di insediamenti produttivi e fissano i principi guida per la disciplina del procedimento amministrativo, demandando ad un regolamento di semplificazione la normativa di dettaglio.
Il D.P.R. 447 del 20 ottobre 1998, ha dettato la conseguente disciplina attuativa, riguardante la localizzazione degli impianti produttivi di beni e servizi, la loro realizzazione, ristrutturazione, ampliamento, la cessazione, riattivazione e riconversione dell’attività produttiva e l’esecuzione di opere interne ai fabbricati adibiti a uso di impresa.
La principale finalità di questo regolamento è la semplificazione dell’intero meccanismo autorizzatorio per l’esercizio di attività produttive, tenuto conto che prima della sua entrata in vigore un imprenditore, per poter localizzare un’attività produttiva sul territorio, doveva acquisire numerosi e diversi atti autorizzativi di competenza di differenti enti ed uffici pubblici, osservando procedure con tempi di definizione non coordinati tra loro con conseguente dispendio di tempo e denaro.
Il D.P.R. 447/98 detta una disciplina unitaria valida per diverse tipologie di procedimento, prevedendo l’accorpamento in un unico procedimento di tutte le fasi prima previste e scandite da molteplici e diverse autorizzazioni a tutela dei vari interessi pubblici, di natura edilizia, urbanistica, di sicurezza, di impatto ambientale, di salute pubblica, connessi all’insediamento di un’impresa nel territorio urbano, facenti capo a soggetti pubblici diversi, operanti su differente scala territoriale e a diversi livelli di governo.
Sotto il profilo organizzativo, il regolamento prevede l’istituzione di una struttura unica, responsabile dell’intero procedimento, presso la quale deve essere istituito lo sportello unico. Sotto il profilo procedimentale, le norme prevedono che lo sportello, oltre a essere unico, abbia un unico responsabile e che si ispiri ai principi della trasparenza, della partecipazione, al ricorso all’autocertificazione o, in alternativa, alla Conferenza di Servizi.
La fase di attuazione della normativa sullo sportello unico si è poi completata con l’adozione del D.P.R. 440/00 recante modifiche e integrazioni al D.P.R. 447/98. Tale regolamento ha introdotto, con decorrenza immediata, rilevanti e consistenti novità sul piano della disciplina dello sportello unico, al fine di accelerare il processo di istituzione e diffusione di questo servizio su tutto il territorio nazionale, assicurandone il più efficace funzionamento.
A questo scopo il regolamento modificativo rende più esplicito il principio di unicità stabilendo espressamente che “per tutte le autorizzazioni in materia di impianti produttivi il procedimento è unico, così come uniche sono l’istanza che l’impresa deve presentare e l’autorizzazione finale rilasciata dalla struttura comunale dello sportello”.
In questo quadro, le autorizzazioni, nulla osta, pareri tecnici comunque denominati confluiscono, su richiesta dello sportello unico, nel procedimento di cui lo stesso è responsabile e costituiscono parte integrante dell’atto autorizzativo finale, emesso dallo sportello, in carenza del quale risultano privi di efficacia.
A tale riguardo si osserva che la Corte Costituzionale con la sentenza 376/02 ha chiarito la legge che disciplina lo sportello unico (Artt. 23-27, D.Lgs.112/98), la quale “è fondata sulla concentrazione in una sola struttura istituita dal Comune, della responsabilità dell’unico procedimento attraverso cui i soggetti interessati possono ottenere l’insieme dei provvedimenti abilitativi necessari per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi nonché sulla concentrazione nello sportello unico, presso la predetta struttura, dell’accesso a tutte le informazioni da parte dei medesimi soggetti interessati: ciò al fine di evitare che la pluralità delle competenze e degli interessi pubblici oggetto di cura in questo ambito si traduca per i cittadini in tempi troppo lunghi e in difficoltà di rapporti con le amministrazioni (…)” e configura “una sorta di procedimento dei procedimenti, cioè un iter procedimentale unico in cui confluiscono e si coordinano gli atti e gli adempimenti, facenti capo a diverse competenze, richiesti dalle norme in vigore perché l’insediamento produttivo possa legittimamente essere realizzato. In questo senso quelli che erano, in precedenza, autonomi provvedimenti, ciascuno dei quali veniva adottato sulla base di un procedimento a se stante, diventano atti istruttori al fine dell’adozione dell’unico provvedimento conclusivo, titolo per la realizzazione dell’intervento richiesto. Ciò non significa però che vengano meno le distinte competenze e le distinte responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli interessi pubblici coinvolti: tanto è vero che, nel cosiddetto procedimento semplificato, ove una delle amministrazioni chiamate a decidere si pronunci negativamente, il procedimento si intende concluso, salva la possibilità per l’interessato di chiedere la convocazione di una Conferenza di Servizi al fine di eventualmente concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa”.
Il regolamento modificativo si propone inoltre di risolvere alcuni dubbi interpretativi emersi in sede di prima applicazione della disciplina sullo sportello unico e in precedenza oggetto della Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri dell’8 luglio 1999.
In sintesi, le principali novità introdotte dal D.P.R. 440/00 riguardano:
i chiarimenti forniti in merito all’ambito di applicazione del regolamento; all’art. 1 D.P.R. 447/98, dopo il comma 1, viene introdotto il comma 1-bis, volto a specificare e dettagliare, a fronte di dubbi interpretativi sorti nella fase di attuazione degli sportelli, l’ambito di applicazione del regolamento, che riguarda tutti gli impianti produttivi di beni e servizi, “ivi incluse le attività agricole,commerciali, e artigiane, attività turistiche e alberghiere, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari e i servizi di telecomunicazioni” (D.P.R. 447/98, art. 1-bis);
lo svolgimento del procedimento mediante Conferenza di Servizi; viene evidenziata l’unicità del procedimento e dell’atto autorizzatorio finale, rilasciato dallo sportello unico e, conseguentemente, vengono considerati atti interni al procedimento unico gli atti delle altre amministrazioni coinvolte (D.P.R. 447/98, art. 4). Vengono, inoltre, ridotti alcuni termini procedimentali;
lo svolgimento del procedimento mediante autocertificazione; anche per questo procedimento vengono ridotti i termini procedurali;
le spese; i diritti di istruttoria per il rilascio degli atti autorizzatori, che in precedenza venivano riscossi dalle amministrazioni coinvolte nel procedimento unico, devono essere riscossi dal Comune, che provvederà a riversarli alle amministrazioni che abbiano svolto attività istruttorie. È prevista, inoltre, la facoltà, a fronte della nuova attività istruttoria che i Comuni sono chiamati a svolgere, di riscuotere i propri diritti, determinati con delibera di Consiglio (D.P.R. 447/98, art. 10).
Rispetto al quadro normativo delineato e descritto si evidenzia come la portata della riforma dello sportello unico non risieda nell’introduzione e regolamentazione di nuove modalità autorizzative o decisionali, quanto nel potenziamento di strutture, risorse e strumenti esistenti attraverso la promozione di formule di riorganizzazione degli uffici atte a garantire il conseguimento degli obiettivi di legge e il rispetto degli obblighi da essa previsti, nonché nell’incentivazione all’utilizzo di strumenti che favoriscano la concertazione tra soggetti privati e pubblici e tra pubbliche amministrazioni medesime: Conferenza di Servizi, accordi di programma tra enti e altri strumenti convenzionali, audit in contraddittorio con l’impresa, etc. (con riguardo, in particolare, alle formule di organizzative si veda il D.Lgs.112/98, art. 27-bis introdotto con L. 340/00).
Quanto affermato trova conferma nel fatto che la riforma dello sportello unico, pur essendo ispirata al principio dell’unificazione delle funzioni in tema di autorizzazione all’impianto, trasformazione, esercizio di attività produttive, non modifica le normative di settore e gli adempimenti amministrativi previsti per ciascuna attività economica e non incide sull’assetto delle competenze delle pubbliche amministrazioni, se non in termini di attribuzione della competenza a emanare l’atto finale a valenza esterna allo sportello unico. Restano infatti immutati i presupposti e i requisiti richiesti per l’impianto, la trasformazione, l’avvio di una data attività, la tempistica e le modalità di istruttoria prescritte. Tuttavia, i pareri, i nulla osta, gli atti autorizzativi, comunque denominati, necessari per l’autorizzazione di un dato processo economico, pur facendo capo a enti e uffici con competenze territoriali e di ruolo diverse, debbono confluire nello sportello unico in quanto titolare delle funzioni di coordinamento del procedimento e di rilascio dell’atto autorizzativo finale.
In altre parole, l’introduzione dello sportello unico non ha prodotto alcuna sostanziale alterazione delle competenze autorizzatorie complessivamente configurate dall’ordinamento per la realizzazione di un insediamento produttivo; ha invece definito un nuovo meccanismo procedimentale per cui il Comune – tramite la struttura di cui lo sportello unico è espressione – diviene l’unico interlocutore presso cui le autorizzazioni per gli impianti produttivi possono essere acquisite e verificate, con evidenti ricadute organizzative e con la conseguenza che la nuova vera funzione che viene attribuita al Comune è quella di “interfacciare” direttamente il richiedente e le amministrazioni effettivamente titolari della cura degli interessi coinvolti, fungendo da centro di diffusione di tutte le informazioni sul quadro normativo, economico e territoriale dell’ambito di riferimento.
L’idea dello sportello unico è stata ripresa dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, il D.P.R. 380/01, entrato in vigore il 30 giugno 2003.
Analogamente a quanto avviene in materia di impianti produttivi, la nuova normativa edilizia prevede la costituzione da parte dei Comuni di una struttura unica deputata a semplificare i procedimenti edilizi tramite il raccordo operativo tra amministrazione comunale, privato e altre amministrazioni chiamate a pronunciarsi in merito all’intervento edilizio oggetto dell’istanza o denuncia.
Attraverso la previsione di strutture uniche individuate all’interno dell’amministrazione comunale, il legislatore dello sportello ha cercato possibili forme di coordinamento e mediazione tra i diversi interessi che gravitano intorno al rilascio di atti autorizzativi a elevato contenuto di complessità: da un lato, la richiesta di semplificazione burocratica, avanzata dagli operatori economici e dagli utenti dei servizi pubblici in generale, che implica tempi rapidi e responsabilità chiare per il rilascio dei necessari permessi; dall’altro, l’esigenza di tutela degli interessi ambientali, sanitari, urbanistici, territoriali, che, data la specificità e complessità delle competenze tecniche richieste per la relativa cura, sono assegnati a soggetti diversificati e pertanto non unificabili se non in termini di coordinamento.
In questa prospettiva è auspicabile che il modello “sportello unico” venga utilizzato sempre più consapevolmente, evitando di adempiere all’obbligo di costituzione della nuova struttura in modo esclusivamente formale, utilizzando gli strumenti offerti dal legislatore e cogliendo l’occasione di un’efficace riforma strutturale offerta a livello locale dall’effettiva adozione di soluzioni organizzative diverse per uffici esistenti, nuove modalità di risposta dell’utente, nuovi servizi orientati alla promozione del territorio, all’attrazione di capitali e investitori esterni e al sostegno dell’imprenditoria esistente.
 
 
Lo SUAP ed il ruolo della Regione
 
La Regione nell’ambito delle attività finalizzate a favorire la semplificazione amministrativa e la riorganizzazione di processi di servizio verso le imprese, qualificando gli sportelli unici per le attività produttive possono renderli il nodo principale e strategico delle relazioni tra pubblica amministrazione e imprese, dotandoli delle tecnologie, dei sistemi e dei flussi informativi essenziali per la soddisfazione, in termini di efficacia e di efficienza, dei fabbisogni delle imprese.
Tale percorso può permettere alla Regione di evidenziare il proprio ruolo di coordinatore e di punto di riferimento, non solo per le politiche di indirizzo e per il monitoraggio delle iniziative nel territorio regionale, ma anche per la facilitazione nella realizzazione di azioni innovative e a forte impatto sul mondo imprenditoriale.
In questo contesto l’efficacia dei sistemi e delle soluzioni proposte a livello regionale, dipende in buona parte dalla capacità di coinvolgimento e stimolo alla cooperazione che la Regione sa mettere in campo verso gli enti coinvolti, ma anche molto dalla sensibilità di questi verso l’innovazione organizzativa e l’integrazione.
L’ambito progettuale nel quale si può particolarmente evidenziare il ruolo di coordinamento della Regione è quello relativo alla creazione e allo sviluppo della rete degli sportelli unici attivati sul territorio regionale, attraverso l’organizzazione di un sistema integrato e di servizi informativi e di comunicazione di facile accesso. In tal senso la Regione può interpretare attivamente il ruolo di regolazione e di nuova disciplina dei processi, in accordo con gli enti locali coinvolti, nonché di assistenza e informazione previsto dalla normativa nazionale e regionale.
Sempre nel contesto del progetto di modernizzazione, è maturata l’idea di testare  alcuni strumenti informativi per il marketing del territorio. Tale operazione può sviluppare una collaborazione operativa con altri settori  dell’amministrazione, oltre che a consolidare i rapporti di collaborazione concreta con le Province sulla costituzione di un sistema informativo regionale per il marketing territoriale e per l’attrazione degli investimenti.
Un altro degli aspetti cruciali per favorire la realizzazione e gestione dei servizi innovativi previsti dallo sportello unico, è stato quello della formazione professionale diretta alla qualificazione di figure, sulle quali effettuare investimenti per il cambiamento della P.A..
Di seguito vengono elencate le attività che sono state intraprese dalle Regioni fin dalla prima applicazione della normativa che ha istituito lo sportello unico per le attività produttive.
1) La realizzazione di un sistema informativo integrato, composto da banche dati sulle imprese tratte da archivi InfoCamere e di altri enti specializzati, sulla normativa, sulle agevolazioni, sui procedimenti amministrativi e sulle aree industriali, di facile accesso per gli operatori degli sportelli unici e per le imprese.
Tali interventi hanno fornito, da un lato, un supporto alla realizzazione degli sportelli unici di competenza comunale, con la creazione di una rete, quanto più omogenea sul territorio regionale; dall’altro, destinatario diretto  dell’intervento è il sistema produttivo nel suo complesso, anche attraverso la realizzazione di strumenti di marketing del territorio e di facilitazione dei processi di internazionalizzazione.
2) La creazione e organizzazione di una comunità virtuale per gli operatori degli sportelli, come momento di confronto e di qualificazione per questi operatori e di tutti gli enti coinvolti nei procedimenti avviati per le imprese.
La formazione della comunità professionale degli operatori è una delle chiavi di svolta per rafforzare la capacità del personale pubblico nell’ideare, progettare, realizzare e gestire i servizi innovativi previsti dallo sportello unico, per favorire lo scambio di esperienze e di soluzioni e i processi di apprendimento continuo che l’evoluzione in atto rende indispensabili.
Il coinvolgimento degli operatori, attraverso la costituzione di una comunità di persone che condividono informazioni ed esperienze, appare strategico nella realizzazione della rete regionale degli sportelli unici e nel far decollare questa innovazione.
3) La formazione degli operatori di sportello unico, dei dipendenti degli enti locali e regionali.
L’implementazione della rete degli sportelli unici per le attività produttive implica, oltre a un notevole impiego di risorse tecniche ed economiche, un importante coinvolgimento di risorse umane. Per una gestione efficace dello sportello occorre che operatori e responsabili siano in grado di farlo funzionare in maniera soddisfacente per l’imprenditore/utente, rilasciando l’autorizzazione unica nel rispetto dei tempi previsti dalla legge e fornendo informazioni chiare. Per un buon funzionamento dello sportello, quindi, è necessario un significativo aggiornamento delle competenze dei dipendenti comunali, che intervengono con varie modalità e con ruoli diversi nella costituzione e nella gestione della struttura.
L’apertura dello sportello unico rappresenta, quindi, un’occasione di modernizzazione per la pubblica amministrazione e costituisce una forte sollecitazione per iniziare il processo di rinnovamento delle tecniche e delle prassi di lavoro, sfruttando nuove tecnologie come la connessione a Internet, il lavoro cooperativo, la posta elettronica, i forum, anche dal punto di vista formativo.
In attuazione della normativa sull’istituzione degli sportelli unici, la Regione deve promuovere la realizzazione di iniziative formative rivolte al personale addetto allo sportello unico, individuato in specie  negli operatori degli sportelli (addetti all’erogazione delle informazioni ai cittadini, imprese o singoli), nei responsabili degli sportelli, e nei componenti della struttura interna della Regione, che opera a supporto degli sportelli stessi e gli eventuali referenti regionali delle direzioni competenti per materia.
Operatori e responsabili devono conoscere la normativa e le procedure concernenti le attività produttive e i procedimenti autorizzativi, sapere interagire con enti e amministrazioni locali interessate alle procedure autorizzative, sapere utilizzare strumenti informatici e telematici per il reperimento di informazioni, sapere utilizzare le banche dati che compongono il sistema informativo predisposto per gli sportelli unici.
I responsabili devono anche essere in grado di favorire la semplificazione delle procedure come previsto dalla normativa e sapere comunicare con i referenti regionali per una corretta interpretazione delle procedure e l’aggiornamento delle stesse.
4) L’organizzazione di una efficiente struttura interna alla Regione per un servizio di informazione e assistenza agli sportelli unici, nonché il supporto alla soluzione dei maggiori nodi critici.
Tale struttura è volta a:
a) contribuire a una migliore definizione, sulla base del quadro normativo di riferimento e del principio di collaborazione, del ruolo e delle competenze di ciascuno dei soggetti coinvolti nella realizzazione dello sportello unico;
b) chiarire le problematiche interpretative della normativa e quelle attuative legate all’avvio dello sportello unico, anche alla luce delle esperienze già avviate dalle amministrazioni locali;
c) assicurare un indirizzo unitario per l’attività autorizzativa in capo agli sportelli unici e il coordinamento con procedimenti previsti da leggi regionali;
d) specificare le iniziative e gli interventi volti a sostenere e assistere i Comuni nella realizzazione dello sportello unico, tenuto conto anche delle difficoltà emerse nella prima fase di attuazione della riforma; la delibera stabilisce anche che il procedimento di autorizzazione per l’esercizio di attività commerciali si avvii con la presentazione della domanda allo sportello unico.
e) costituire un gruppo di lavoro interdisciplinare, che si occupa dell’analisi e della semplificazione delle procedure autorizzative connesse allo sportello unico;
5) La concessione di finanziamenti per la realizzazione e il supporto della rete degli sportelli unici sul territorio regionale.
La concessione delle risorse è avvenuta sulla base di progetti presentati dalle amministrazioni provinciali che dovevano recepire i progetti dei Comuni dei rispettivi territori, relativi alla realizzazione di reti informatizzate a scala provinciale e/o tra amministrazioni comunali e con altre amministrazioni per la gestione delle procedure degli sportelli unici. I progetti provinciali potevano riguardare, inoltre, la realizzazione di sportelli unici in forma associata mediante intese e/o accordi formalizzati tra Comuni, o anche, in intesa tra Provincia e Comune interessato, la realizzazione di sportelli unici da parte di singoli Comuni, particolarmente significativi per la dimensione di utenza interessata.
6) Il monitoraggio dello stato di avanzamento delle attività degli sportelli unici, anche al fine di evidenziare nodi critici e nuovi fabbisogni tecnologici e informativi e l’introduzione progressiva di elementi di analisi della qualità dei servizi.
L’azione di coordinamento e di razionalizzazione nello sviluppo degli sportelli unici in ambito regionale viene realizzata in un contesto di forte e continua evoluzione. Pertanto la Regione deve, da una parte, attuare una soluzione organizzativa innovativa e dall’altra, tenere conto del fatto che si verifica una variazione continua delle esigenze e una rapida evoluzione delle tecnologie.
Nell’affrontare la complessità del ruolo, la Regione ha incontrato alcune difficoltà che si sono tradotte frequentemente in vincoli all’attività. È emblematico il coinvolgimento degli altri enti che contribuiscono a rilasciare informazioni pratiche relative allo sportello unico. L’esaustività e l’efficacia dell’intervento coordinato dalla Regione dipende, in sostanza, anche dalla capacità di coinvolgimento e stimolo alla cooperazione e dalla sensibilità degli enti coinvolti verso l’innovazione organizzativa e l’integrazione.
 
 
Lo SUAP ed il ruolo del Comune
 
L’organizzazione dello sportello unico per le attività produttive è il ruolo preminente del Comune con il contestuale adeguamento da parte dell’ente locale, nell’ambito dell’autonomia regolamentare propria, della ridefinizione procedurale interna ed esterna e la riorganizzazione di settori, servizi, uffici e unità operative.
Per quanto concerne la ridefinizione procedurale, occorre chiarire che il D.P.R. 447/98 e s.m.i. non prevede l’abrogazione di norme preesistenti e non sostituisce i singoli procedimenti autorizzativi, bensì individua un nuovo procedimento amministrativo unitario in aggiunta alle esistenti procedure autorizzative, al fine di integrarle e coordinarle, accelerandone l’iter istruttorio e di definizione, in attesa di nuovi specifici regolamenti di semplificazione atti a rivedere o sopprimere i singoli procedimenti ritenuti modificabili o superflui. In tal senso, lo sforzo chiesto ai Comuni consiste nell’analisi e codifica dei procedimenti esistenti e potenzialmente rilevanti per lo sportello unico, nella raccolta della relativa modulistica, nella redazione di check-list della documentazione da produrre, nella puntuale ricognizione dei requisiti da dimostrare, adempimenti da osservare, enti coinvolti in un dato processo autorizzativo con studio delle modalità codificate o di prassi di scambio informativo; a questa prima attività ricognitiva i Comuni sono tenuti a far seguire un’attività volta alla ridefinizione dei singoli procedimenti individuati allo scopo di ridurne i tempi, coordinarne le singole fasi endoprocedimentali snellendo o eliminando i passaggi artificiosamente complicati e superflui, promuovere forme collaborative ed efficaci modalità di scambio informativo/operativo tra enti coinvolti (per esempio tramite la sottoscrizione di protocolli operativi su base concordata, la promozione di tavoli di lavoro per la standardizzazione di procedimenti, ovvero per lo studio di procedimenti complessi, etc.).
Per quanto concerne invece il profilo della riorganizzazione strutturale e delle risorse umane e strumentali disponibili, il Comune, ai sensi dell’art. 3 del regolamento, è tenuto ad adottare alcune misure:
a) realizzare un’unica struttura cui affidare l’intero procedimento;
b) nominare un responsabile unico a capo della struttura, che è responsabile anche dell’intero procedimento;
c) dotare la struttura di un archivio informatico contenente tutte le informazioni inerenti gli adempimenti previsti dal D.P.R. 447/98 e al quale gli interessati potranno accedere gratuitamente anche per via telematica.
Si tratta di misure organizzative minime da prevedere per adempiere formalmente all’obbligo di istituzione dello sportello unico previsto dal D.P.R. 447/98. Va comunque precisato che anche senza l’adozione di questi atti formali (nomina del responsabile, istituzione della struttura unica, predisposizione dell’archivio informatico), dal 27 maggio 1999 – termine ultimo per la costituzione degli sportelli unici – ogni imprenditore ha il diritto di recarsi presso il Comune e presentare un’unica istanza per l’avvio di uno dei procedimenti amministrativi individuati dal regolamento. In questo caso il Comune e le ulteriori amministrazioni coinvolte hanno comunque l’obbligo di rispondere, in senso positivo o negativo, entro i termini indicati dal regolamento stesso.
Da ciò discende che l’effettivo successo della riforma dello sportello unico non può essere correttamente ponderato e valutato in termini di Comuni che hanno istituito la relativa struttura e attivato il nuovo servizio. Il dato vero sul quale occorre riflettere è piuttosto quello del numero di imprenditori che hanno utilizzato il nuovo procedimento amministrativo, di quante imprese hanno ricevuto risposte soddisfacenti e di quante, invece, hanno dovuto “forzare” le amministrazioni locali perché le norme del D.P.R. 447/98 fossero applicate. È evidente allora che il soddisfacimento dei bisogni delle imprese è connesso non tanto all’attivazione dello sportello, quanto alla sua effettiva operatività.
Al riguardo si osserva, dunque, che il concetto di “operatività” di uno sportello richiede l’effettivo esercizio delle funzioni proprie della struttura, la previa individuazione del responsabile, l’attribuzione delle risorse e la predisposizione dell’archivio informatico di cui all’art. 3, comma 2, del D.P.R. 447/98.
Proprio per queste ragioni, e al fine di evitare incertezze in ordine al concetto di operatività, il Comune, presso cui la struttura è istituita, deve individuare la data esatta a partire dalla quale la struttura stessa sarà operativa e presterà il servizio, dandone preventiva comunicazione, anche ai fini di cui al comma 2-bis, dell’articolo 4 del D.P.R. 447/98, alle altre amministrazioni interessate e alla potenziale utenza.
Occorre ricordare che la realizzazione della struttura dello sportello unico rappresenta, ai sensi del comma 4 dell’articolo 3, un obbligo per i Comuni che doveva essere attuato entro novanta giorni dall’entrata in vigore del regolamento governativo, data entro cui l’ente era tenuto non solo formalmente a istituire struttura e sportello, bensì a “realizzarli”, cioè a renderli operativi. Peraltro, si è rilevato che il predetto termine, in assenza di espresse sanzioni per la sua inosservanza, è da ritenersi “ordinatorio” pur se, trattandosi di un obbligo di legge, la prolungata inosservanza di esso, nonostante reiterata diffida a provvedere, potrebbe configurare una “grave e persistente violazione di legge”, atta a giustificare provvedimenti sanzionatori sugli organi, secondo l’art. 40, comma 1, della L. 142/90.
 
 
L’ambito d’applicazione della disciplina sullo sportello unico.
 
L’ambito d’applicazione della disciplina è definito dall’art. 1 del D.P.R. 447/98 che, a seguito delle modifiche intervenute con il D.P.R. 440/00, al comma 1-bis stabilisce che le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi e il rilascio delle concessioni e autorizzazioni edilizie, si applicano in relazione “a tutte le attività di produzione di beni e servizi, ivi incluse le attività agricole, commerciali e artigiane ,le attività turistiche ed alberghiere, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari, i servizi di telecomunicazioni”.
La formulazione utilizzata nel vigente regolamento di semplificazione è più specifica con riguardo all’accezione di impianto produttivo introdotta in un primo tempo dal legislatore con l’art. 23 del D.Lgs. 112/98 e poi recepita nel successivo regolamento di attuazione approvato con D.P.R. 447/98; nella nuova formulazione risultano infatti esplicitamente richiamate e attribuite alla competenza dello sportello alcune attività già annoverabili tra quelle di produzione di beni e servizi e rispetto alle quali tuttavia erano sorti dubbi interpretativi in fase di attuazione degli sportelli stessi.
L’innovazione introdotta dal D.P.R. 440/00, pertanto, non consiste in un’estensione dell’ambito di applicazione del regolamento, bensì in un’elencazione quale quella contenuta nel comma 1-bis, di tipo esemplificativo e non tassativo; e tuttavia rilevante in termini di previsione esplicita della competenza dello sportello a gestire i procedimenti che riguardano gli impianti relativi a tutte le attività di produzione di beni e servizi, ivi comprese alcune attività rispetto alle quali erano sorti dubbi interpretativi, poi risolti attraverso l’esplicito richiamo nel modificato regolamento.
Ne discende che il procedimento unificato, previsto nel D.P.R. 447/98 e s.m.i., trova applicazione tutte le volte che sia necessario ottenere dalla pubblica amministrazione un provvedimento di autorizzazione con riferimento a un impianto idoneo a realizzare un’attività avente rilevanza economica.
È quindi il criterio della connessione tra il provvedimento e l’impianto, e non quello della natura dell’attività da svolgere (industriale, agricola, commerciale, etc.), a dover essere utilizzato al fine di stabilire, caso per caso, l’applicabilità della disciplina sullo sportello unico: se il provvedimento richiesto riguarda la realizzazione di un impianto destinato a essere utilizzato per l’esercizio di una attività produttiva, trova applicazione quanto disposto dal D.P.R. 447/98. Viceversa, nel caso in cui il provvedimento richiesto non riguardi la realizzazione di un impianto ma altri aspetti relativi all’esercizio di un’attività produttiva, la disciplina sullo sportello unico non trova applicazione.
Più in generale, in merito alla competenza dello sportello unico a occuparsi, oltre che delle autorizzazioni relative a impianti e/o opere, anche delle autorizzazioni relative all’esercizio dell’attività che implicano, si osserva che queste ultime non possono essere rilasciate in via preventiva rispetto all’approvazione del progetto dell’impianto o delle opere. Tale interpretazione è sostenuta da disposizioni normative già contenute nel D.Lgs. 112/98, in particolare, dall’articolo 23 che fa riferimento agli “impianti” e dall’art. 25 che fa riferimento “all’insediamento di attività produttive”, nella cui accezione può essere ricompreso tutto ciò che riguarda un progetto relativo a opere e impianti.
Da rilevare peraltro che, stante l’ampia autonomia organizzativa riconosciuta ai Comuni dal D.P.R. 447/98, sarà compito degli sportelli unici garantire e assicurare l’unicità dell’azione amministrativa e fare confluire nel servizio dello sportello unico, quanto meno a livello di informazioni, ricevimento domande e consegna atti, anche le autorizzazioni amministrative che, stando alla lettera del disposto normativo, rimarrebbero escluse dall’ambito di operatività del D.P.R. 447/98.
Nulla impedisce, pertanto, che i Comuni, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e in un’ottica di semplificazione delle procedure orientate alle imprese, decidano di gestire attraverso la struttura dello sportello unico anche quelle procedure autorizzatorie che, pur non avendo come oggetto propriamente un impianto produttivo in senso stretto, afferiscono genericamente alla fase di avvio di un’attività imprenditoriale.
L’ampio ambito applicativo così ipotizzato contempla alcune importanti esclusioni.
In primo luogo, sembrano esclusi dall’ambito di applicazione del regolamento i procedimenti per il rilascio delle autorizzazioni relative all’abilitazione di soggetti privati allo svolgimento di attività produttive, previa verifica del possesso di determinati requisiti tecnici, professionali, morali, economici, in quanto tali procedimenti concernono non l’impianto produttivo, bensì la persona dell’aspirante operatore economico.
Un secondo criterio di esclusione parte dalla considerazione che la disciplina in esame, ispirandosi a un’idea di massima semplificazione, non può aggravare le procedure esistenti: la stessa non si applica, pertanto, in tutti i casi in cui l’avvio di una attività o la realizzazione di un impianto sia già soggetto a procedure maggiormente semplificate rispetto a quelle introdotte. Il raccordo tra le diverse normative e l’approccio interpretativo deve rispettare i principi di semplificazione e snellimento dell’azione amministrativa, pertanto in presenza ad esempio di procedimenti soggetti a denuncia di inizio attività, ex art. 19 della L. 241/90, o a silenzio assenso, ex art. 20, si continueranno ad applicare tali normative di maggiore semplificazione facendole eventualmente confluire nel procedimento unico.
Un altro aspetto che assume particolare importanza dal punto di vista dell’ambito di applicazione della disciplina regolamentare, è rappresentato dalla riserva contemplata dall’art. 1 del regolamento, laddove viene espressamente fatta salva la normativa in materia di insediamenti commerciali di cui al D.Lgs. 114/98 e/o alle diverse norme regionali in materia.
Il D.P.R. 447/98 non si sovrappone al D.Lgs. 114/98 e/o alle diverse norme regionali in materia in quanto il regolamento costituisce l’attuazione del titolo II, capo IV, D.Lgs. 112/98 (Conferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), mentre il D.Lgs. 114/98 e/o le diverse norme regionali in materia, riguardano esclusivamente la materia del commercio (fisso, su aree pubbliche, elettronico, con telepromozioni, etc.), la quale è oggetto di uno specifico processo di riforma strutturale.
Ciò porta a ritenere che la suddetta riserva sia da intendersi in questi termini: le attività commerciali di cui al D.Lgs. 114/98 e/o le diverse norme regionali in materia, mantengono la propria specificità procedimentale per la parte di avviamento dell’attività, mentre la parte di realizzazione dell’impianto (ovvero di nuova costruzione/ristrutturazione dei locali, ove si intende esercitare la vendita) è soggetta alla disciplina del regolamento, in quanto esclusa dalla disciplina del D.Lgs. 114/98 e/o dalle diverse norme regionali in materia.
Con il D.P.R. 440/00 viene specificato il campo di applicazione della disciplina sullo sportello unico. Il nuovo regolamento infatti assoggetta espressamente a tale disciplina gli impianti “relativi a tutte le attività di produzione di beni e servizi”, ivi incluse, a titolo meramente esemplificativo, le attività agricole, commerciali e artigiane, le attività turistiche ed alberghiere, i servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari, i servizi di telecomunicazioni (art. 1, comma 1-bis). Tale previsione, tesa a superare eventuali interpretazioni restrittive, assume l’orientamento già prevalente in dottrina e fatto proprio dalla Circ.P.C.M. 8 luglio 1999, la “circolare Bassanini”, recante i criteri per l’applicazione delle disposizioni in materia di sportello unico per le attività produttive.
Occorre tuttavia precisare che anche la predetta specificazione interessa esclusivamente il momento della realizzazione (ristrutturazione, ampliamento, ecc.) dell’impianto adibito a uso commerciale, non operando invece in relazione alla fase di esercizio dell’attività commerciale. Ciò conformemente a quanto previsto dall’art. 1, comma 1, del D.P.R. 447/98 che circoscrive l’ambito di applicazione del regolamento alla localizzazione degli impianti produttivi di beni e servizi, alla loro realizzazione, ristrutturazione, ampliamento, cessazione, riattivazione e riconversione dell’attività produttiva, nonché all’esecuzione di opere interne ai fabbricati adibiti a uso di impresa, facendo salvo quanto previsto dal D.Lgs. 114/98 e/o dalle diverse norme regionali in materia, recanti la disciplina relativa al settore del commercio.
Nel caso di specie, pertanto, le modalità procedimentali indicate dal D.P.R. 447/98, come da ultimo modificato, andrebbero seguite in ordine alla realizzazione dell’impianto (o agli altri interventi di cui al citato articolo 1, comma 1), mentre dovrebbe farsi esclusivo riferimento alle procedure previste dal D.Lgs. 114/98 e/o dalle diverse norme regionali in materia, per ciò che riguarda l’autorizzazione allo svolgimento dell’attività commerciale.
Risulta evidente che la soluzione alla questione emersa in relazione al procedimento di cui si tratta (se, e secondo quali modalità, esso “transiti” attraverso la struttura unica), va ricercata sulla base di un’attenta analisi circa l’impatto della nuova disciplina del procedimento unico sulla relativa normativa di settore.
Assumendo invece la competenza dello sportello unico in relazione al procedimento in questione:
• il richiedente dovrebbe presentare un’unica domanda alla struttura competente, a fronte delle due distinte domande attualmente necessarie: ciò potrebbe rappresentare l’effettiva semplificazione anche a vantaggio dell’amministrazione procedente che non dovrebbe più fronteggiare situazioni – segnalate nella pratica – nelle quali alla presentazione della domanda di provvedimento autorizzatorio non si accompagni la contestuale richiesta di quello concessorio, ancorché necessaria;
• per quanto concerne l’autorizzazione alla vendita, la struttura comunale preposta allo sportello unico provvederebbe alla indizione della Conferenza di Servizi prevista dall’articolo 9 del D.Lgs. 114/98 e/o alle diverse norme regionali in materia, che – per le ragioni esposte in precedenza – resterebbe comunque assoggettata alla disciplina per essa appositamente dettata: non si porrebbero pertanto i supposti problemi di coordinamento normativo sopra evidenziati;
• per quanto concerne i profili urbanistici, la struttura comunale preposta allo sportello unico provvederebbe a dare corso alle procedure previste dagli articolo 4 e seguenti del D.P.R. 447/98.
Si tratta di un aspetto da valutare con particolare attenzione tenuto conto della tempistica e delle peculiari modalità procedimentali introdotte dalla disciplina in oggetto. In tale contesto, peraltro, un’altra questione da valutare con attenzione risulta essere quella attinente all’unicità del provvedimento finale, che nell’ipotesi prefigurata sarebbe la soluzione auspicabile.
 
Dr. Diego Peruga – Dirigente a contratto del Comune di Licata
 

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