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L’Ineleggibilità e l’ incompatibilità negli enti locali per i “Dirigenti Asl e ospedalieri” ed i meccanismi di rimozione delle “cause impeditive”

Redazione

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di Angelo de Prisco (Vice prefetto aggiunto)

“Il medico di base non può fare il sindaco”, “Il dipendente di una Asl non è eleggibile alla carica di sindaco” , “O sindaco o dipendente della Asl”: sono, questi, solo alcuni dei titoli di stampa a commento di una recente sentenza della Cassazione (n. 12862/2001) che, accogliendo l’azione popolare promossa con ricorso da un elettore, ha dichiarato la decadenza dall’incarico di sindaco del primo cittadino di Civitanova Marche che, eletto nell’aprile del 2000, esercitava a quella data la professione di medico di base in regime di convenzione con la locale Azienda sanitaria.
La necessità di sintetizzare con un titolo un pezzo giornalistico su una così articolata e complessa decisione giurisprudenziale non ha sicuramente reso, in tal caso, un buon servizio all’informazione poiché in nessun caso il titolo faceva immediatamente intendere che la decisione della Suprema Corte si riferiva ad una vicenda risalente ad un “regime normativo” (art. 8, comma 1, n. 2, legge n. 154/1981) ormai modificato con l’entrata in vigore del Testo Unico sugli enti locali. Del tutto comprensibili sono, quindi, le preoccupazioni ed i dubbi diffusisi negli enti locali e fra i soggetti interessati.
In sostanza, la Suprema Corte ha rilevato che il Testo Unico sugli enti locali n.267 del 2000, che ha eliminato tale incompatibilità, non ha effetto retroattivo e quindi non si applica al caso in questione, i cui fatti risalgono ad un periodo precedente, precisando inoltre che, contrariamente a quanto sostenuto dal sindaco, l’iniziativa volta a far dichiarare l’incompatibilità non è limitata ai soli consiglieri comunali, in quanto l’azione popolare davanti al Tribunale per la decadenza dalla carica di sindaco può essere promossa da qualsiasi cittadino elettore.
La Suprema Corte ha ribadito, poi, che una volta accertata, come nella specie, l’esistenza di una causa di incompatibilità alla carica elettiva e la sua mancata rimozione nel termine di legge, è del tutto irrilevante che al momento della decisione giurisdizionale sia venuta eventualmente meno detta causa di incompatibilità, la quale ha, comunque già spiegato i suoi effetti che non tollerano rimozione tardiva (cfr. nn. 3508/93; 1465/95; 3684/2000).
Ed infatti, la proposizione della domanda giudiziale, ex art. 9 bis, comma 3, DPR 570/1960, come integrato dalla L. 1147/1966 e mantenuto fermo dalla L.154/1981, definisce e cristallizza la fattispecie (ancorchè non più al momento stesso della proposizione del ricorso elettorale, sebbene allo scadere del decimo giorno successivo a tale proposizione, per effetto dell’intervento correttivo, in sentenza n. 160/1997 della Corte costituzionale, e del successivo intervento adeguativo del legislatore, con il citato art. 20 L. 265/99); restando con ciò di conseguenza, esclusa sia la possibilità che l’eletto adempia tardivamente all’obbligo di rimuovere la causa di incompatibilità, sia la possibilità di rilevanza di altre situazioni legittimanti che sopravvengono dopo la domanda giudiziale (cfr. pure n. 16205/2000).
Chiarito questo, e ribadito che i casi di ineleggibilità e di incompatibilità alla carica di amministratore degli enti locali per i soggetti che ricoprono cariche nell’ambito delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere sono quelli, e solo quelli, tassativamente indicati nel testo unico sugli enti locali agli articoli 60 (Ineleggibilità) e 66 (Incompatibilità per gli organi delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere), si tenterà di approfondire la portata della norma sulle ineleggibilità, esaminando alcune problematiche applicative connesse, in particolar modo, alle procedure volte alla rimozione delle suddette cause “impeditive”.

L’articolo 60 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, nell’indicare le categorie di soggetti ineleggibili alle cariche di sindaco, di presidente della provincia, di consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale, al comma 1, n. 8, individua “il direttore generale, il direttore amministrativo e il direttore sanitario delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere”.
Le suddette cause di ineleggibilità, secondo quanto previsto dal comma 2 dello stesso articolo 60, non hanno, tuttavia, effetto “se le funzioni esercitate siano cessate almeno centottanta giorni prima della data di scadenza dei periodi di durata degli organi ivi indicati”.
Si prevede, inoltre, che in caso di scioglimento anticipato delle rispettive assemblee elettive, le cause di ineleggibilità non hanno effetto se le funzioni esercitate siano cessate entro i sette giorni successivi alla data del provvedimento di scioglimento.
Nello stesso comma 2 dell’articolo 60 si stabilisce che il direttore generale, il direttore amministrativo ed il direttore sanitario, in ogni caso, non sono eleggibili nei collegi elettorali nei quali sia ricompreso, in tutto o in parte, il territorio dell’azienda sanitaria locale o ospedaliera presso la quale abbiano esercitato le proprie funzioni in un periodo compreso nei sei mesi antecedenti la data di accettazione della candidatura.

Va chiarito, preliminarmente, che la disposizione del comma 2, primo periodo, è una norma di carattere generale che prevede il venir meno della causa di ineleggibilità per quei dirigenti sanitari indicati al comma 1, punto 8, che intendano partecipare alle consultazioni elettorali in collegi nei quali non ricada, nemmeno in parte, il territorio dell’azienda sanitaria o ospedaliera.
La disposizione del comma 2, terzo periodo, riguarda invece i soggetti (direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere) che hanno svolto funzioni nel territorio che coincide, in tutto o in parte, con il collegio elettorale. Per essi è stabilita, in ogni caso, l’ineleggibilità qualora abbiano esercitato le proprie funzioni in un periodo compreso nei sei mesi antecedenti la data di accettazione della candidatura. Con tale disposizione il legislatore ha inteso evitare l’esercizio da parte di questa particolare categoria dei soggetti della captatio benevolentiae o il metus publicae potestatis, fissandone l’ineleggibilità.
Tale particolare regime di ineleggibilità è, tra l’altro, così restrittivo da prevedere che i soggetti in questione “ove si siano candidati e non siano stati eletti, non possono esercitare per un periodo di cinque anni le loro funzioni in aziende sanitarie locali e ospedaliere comprese, in tutto o in parte, nel collegio elettorale nel cui ambito si sono svolte le elezioni”.
Appare, quindi, logica la scelta operata dal legislatore allorché ha previsto termini diversi (180 giorni e 6 mesi) rispetto a momenti diversi del procedimento elettorale, in un caso con riferimento alla scadenza naturale degli organi e nell’altro alla data di accettazione della candidatura.
Non sembra avere, pertanto, alcun fondamento il dubbio avanzato da qualche osservatore circa la contraddizione fra i termini indicati a seconda delle fattispecie considerate al primo ed al terzo periodo del comma 1, dell’articolo 60.

E’ stato posto, poi, il problema del calcolo del periodo di astensione in relazione anche all’ istituzione dell’Election Day.
La decorrenza dei 180 giorni, di cui al comma 2, primo periodo, dell’articolo 60, va calcolata, come recita la norma dalla “data di scadenza dei periodi di durata degli organi”, senza alcun riferimento alla data delle elezioni. La data di scadenza “naturale” degli organi comunali o provinciali è certa e conoscibile, rappresentando un punto fermo per i soggetti interessati a rimuovere le cause di ineleggibilità ai sensi del comma 1, n. 8, dell’articolo 60. Il mandato decorre per ciascun consiglio, secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 2, della legge 182/1991, dalla data delle elezioni.
Tra l’altro proprio l’istituzione dell’election day, ossia del turno unico annuale per il rinnovo dei consigli comunali e provinciali da tenersi in una domenica compresa tra il 15 aprile ed il 15 giugno se il mandato scade nel primo semestre dell’anno ovvero nello stesso periodo dell’anno successivo se il mandato scade nel secondo semestre, rende necessario avere un punto di riferimento univoco ai fini del calcolo citato. Riferirsi al temine naturale di scadenza degli organi, e non a quello dell’elezione che può cadere anche prima o dopo la scadenza stessa degli organi, rappresenta un punto di certezza a garanzia della possibilità di rimozione di quelle peculiari cause di ineleggibilità.
Nel caso di soggetti che esercitino la funzione in un’azienda sanitaria o ospedaliera coincidente, anche in parte, con il collegio elettorale interessato, l’individuazione del momento a far data dal quale è necessario cessare dalla relative funzioni per la rimozione della causa di ineleggibilità (ai sensi dell’art. 60, comma 2, terzo periodo) è, invece, sicuramente più complicata rispetto alla prima fattispecie.
La norma prevede, infatti, che nei 6 mesi antecedenti l’accettazione della candidatura i soggetti per essere eleggibili non abbiano esercitato quelle funzioni. In questo caso la scadenza naturale degli organi non può essere presa in considerazione.
Il soggetto che ricopre una di quelle funzioni indicate al comma 1, punto 8, dell’articolo 60, interessato ad essere eletto dovrà tener conto dei due seguenti elementi:
1) che la data delle elezioni per il rinnovo degli organi degli enti locali può essere fissata, dal Ministro dell’Interno, in una domenica compresa tra il 15 aprile ed il 15 giugno;
2) che la presentazione delle liste dei candidati, ai sensi dell’art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n.570, deve essere fatta alla segreteria del comune dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti la data delle votazioni.
Ciò premesso, nell’ipotesi limite che la prima domenica utile per il voto cada proprio il 15 di aprile, il soggetto interessato all’elezione non potendo, a priori, escludere che la fissazione dell’election day andrà a coincidere proprio con quella prima “domenica utile”, dovrà tener presente che con la scelta del 15 aprile le liste dei candidati, accompagnate dalle dichiarazioni di accettazione delle candidature dovranno essere presentate tra le ore 8 del 16 marzo (30° giorno antecedente la votazione) e le ore 12 del 17 marzo (29° giorno). Andando, poi, a ritroso di 6 mesi dall’ultimo giorno utile per la presentazione della candidatura (il 16 marzo), il soggetto, al fine di poter beneficiare della norma che consente il venir meno della causa di ineleggibilità, dovrebbe non aver esercitato le funzioni in data successiva al 16 settembre precedente.
Tale simulazione tende, in definitiva, ad evidenziare che un direttore generale, un direttore amministrativo o un direttore sanitario delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere, qualora intenda partecipare alla competizione elettorale per il rinnovo degli organi di un ente locale nel cui collegio elettorale ricada anche solo in parte l’”azienda sanitaria” da cui dipende, al fine di poter essere con un buon margine di sicurezza in una condizione di eleggibilità, dovrà interrompere l’esercizio delle funzioni in coincidenza con l’inizio della seconda metà del mese di settembre, precedente la scadenza elettorale.

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