Le attribuzioni del presidente della repubblica in relazione al potere legislativo

Le attribuzioni del presidente della repubblica in relazione al potere legislativo

Alessandro M. Basso

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La figura del Presidente della Repubblica è disciplinata dal titolo II della parte II della Carta Costituzionale, approvata dall’Assemblea Costituente il 22-12-1947, promulgata il 27 dicembre ed in vigore dal 1-01-1948, e segnatamente dagli artt. 83 al 91.

Vari i Presidenti dal 1948: Enrico De Nicola, 1948; Luigi Einaudi, 1948-1955; Giovanni Gronchi, 1955-1962; Antonio Segni, 1962-1964; Giuseppe Saragat, 1964-1971; Giovanni Leone, 1971-1978; Sandro Pertini, 1978-1985; Francesco Cossiga, 1985-1992; Oscar Luigi Scalfaro, 1992-1999; Carlo Azeglio Ciampi, 1999 – 2006; Napolitano, 2006-2013 con rielezione (20 aprile).

Nella forma di Stato e di governo repubblicano democratico-parlamentare (art. 1, 55, 70 e 139 Cost.), il Presidente della Repubblica non svolge funzioni di indirizzo politico, a differenza degli organi del potere legislativo, e, a differenza delle monarchie anche parlamentari, non costituisce una carica ereditaria bensì elettiva (investitura di tipo democratico).

E’ inteso quale potere neutro, di garanzia del corretto funzionamento dell’ordinamento e delle regole costituzionali e rappresentante dell’unità nazionale (e quindi del popolo italiano e del sentimento di solidarietà nazionale) (art. 87 co. 1 Cost.) anche nel contesto sovranazionale (artt. 10 e 11 Cost.).

Egli è, cioè, il garante della Costituzione- atto costitutivo/fondativo (ergo della Carta Costituzionale- unica legge suprema dello Stato, fonte normativa di cognizione ex art. 1 disp. prel. c.c.): deve assicurare il buon funzionamento complessivo del sistema istituzionale e verificare il pieno rispetto (adempimento/attuazione) delle norme contenute nel testo costituzionale. Deve, quindi, controllare l’attività svolta da altri organi e censurare eventuali comportamenti anticostituzionali (antigiuridici) nonché svolgere una funzione di stimolo ed impulso in caso di inerzia.

Si tratta, cioè, di un organo titolare di un complesso di attribuzioni, non inquadrabili nella tradizionale tripartizione dei poteri dello Stato (Montesquieu, esecutivo, legislativo, giudiziario) ed esercitabili in posizione di piena indipendenza e autonomia, costituzionalmente garantita (Corte Cost. ord. n. 150/1980): funzione sopra le parti.

E’ eletto, dal Parlamento in seduta comune (potere legislativo) per sette anni (artt. 83 co. 1 e 85 co. 1 Cost.), a differenza degli Stati Uniti dove il Presidente della Repubblica, dotato di notevoli poteri di direzione politica, viene eletto ogni quattro anni.

Il Presidente della Repubblica dura in carica, quindi, due anni in più delle Camere del Parlamento, proprio in rispetto della funzione che è chiamato a svolgere e per rinforzare la propria posizione di indipendenza rispetto alle forze politiche che lo hanno eletto. La maggior durata del mandato presidenziale rispetto a quello parlamentare impedisce, infatti, al Presidente della Repubblica di contare sull’appoggio della maggioranza politica che lo ha eletto per l’intera durata della sua carica e, soprattutto, in caso di una sua eventuale ricandidatura.

La cessazione dall’ufficio può, inoltre, avvenire per decadenza dalla carica, in seguito a condanna per perduellio (art. 134 Cost.).

La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere del Parlamento (art. 70 e 117 Cost.).

L’iniziativa delle leggi, poi, appartiene al governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti cui sia conferita da legge costituzionale (art. 71 Cost.) nonché al popolo (con proposta di almeno 50.000 elettori di un progetto redatto in articoli, art. 48 Cost.).

Segnatamente, il Presidente della Repubblica:

ha il potere (atto dovuto) di sciogliere (ordinariamente ed anche anticipatamente), con decreto, una o entrambe le Camere (art. 88 Cost.), sentiti i loro presidenti (parere obbligatorio ma non vincolante), e quindi di indire le elezioni per il rinnovo del Parlamento. V’è da dire che in caso di rottura del rapporto fiduciario che lega il Governo al Parlamento, il Presidente della Repubblica non è obbligato a sciogliere le Camere e a indire nuove elezioni ma potrebbe procedere a nuove consultazioni per giungere alla formazione di un altro Governo. Tuttavia, il passaggio dal sistema elettorale proporzionale a quello prevalentemente maggioritario, dovrebbe rendere meno frequente quest’ultima soluzione che pure si è verificata nelle legislature sotto la presidenza Scalfaro, Ciampi e Napolitano. Lo scioglimento anticipato delle Camere ricorre quando lo scioglimento non segue il verificarsi di una formale crisi di governo in Parlamento ma è determinato dall’assenza di una maggioranza parlamentare che determina il susseguirsi di diverse crisi extraparlamentari ovvero se, in seguito a ripetuti tentativi non si riesce a costituire una compagine governativa che goda della fiducia delle due Camere o ancora: ciò, però, sarebbe quasi un caso limite, quando, successivamente ad avvenute consultazioni amministrative, appaia chiaramente che il Parlamento abbia ridotto significativamente la propria rappresentatività tanto da non rispecchiare più la volontà popolare. Limite è nell’ultimo semestre (bianco) del proprio mandato salvo se coincida, in tutto o in parte, con gli ultimi sei mesi della legislatura. Ratio è impedire che il Capo dello Stato utilizzi il proprio potere per cercare di dar vita ad un Parlamento favorevole ad una sua eventuale rielezione;

indice le elezioni con decreto con cui convoca i comizi elettorali ed individua la data delle elezioni (entro 70 giorni dalla fine delle precedenti, art. 61 Cost.) e fissa il giorno della prima riunione delle Camere (art. 87 co. 3), che ha luogo non oltre il 20^ giorno dalle elezioni;

indice, con decreto su deliberazione del Consiglio dei Ministri e previa decisione della Corte Costituzionale in merito alla sua ammissibilità, il referendum popolare (art. 87 co. 6 e 75 Cost.) in una domenica tea il 15 aprile ed il 15 giugno;

promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge ed i regolamenti (art. 87 co. 5, 73, 76 e 77 Cost.) entro un mese dall’approvazione, salvo urgenza dichiarata da entrambe le Camere ed a maggioranza assoluta (art. 73 co. 2): attesta, cioè, che l’atto legislativo è stato approvato secondo un corretto iter procedurale e non presenta (a suo giudizio) profili di illegittimità costituzionale e quindi ne deriva l’obbligo di rispettare e di far rispettare le disposizioni in esso contenute;

può, con messaggio (art. 87 co. 2) motivato (evidenziando i motivi di merito o di legittimità costituzionale per cui rifiuta la promulgazione- potere di veto sospensivo), chiedere alle Camere una nuova deliberazione (riesame della legge approvata) e, se nuovamente approvata, deve promulgare la legge (art. 74 Cost.);

autorizza la presentazione, alle Camere, dei disegni di legge di iniziativa del governo (artt. 92 e 95 Cost.);

può inviare messaggi alle Camere (art. 87 co. 2) a contenuto libero su questioni di particolare rilevanza e che ritiene debbano essere oggetto di un esame da parte delle Camere;

dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere (art. 87 co. 9);

può convocare ciascuna Camera (e di diritto l’altra) in via straordinaria (art. 62 co. 2 e 3 Cost.);

può nominare cinque senatori a vita (art. 59 co. 2 Cost.).

Gli atti del Presidente della Repubblica possono essere, quindi, classificati in categorie: atti formalmente e sostanzialmente presidenziali, atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi.

Richiamando l’art. 68 Cost. per i parlamentari, il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni (artt. 90 co. 1 e quindi ricorrere alla Corte Costituzionale ex art. 134 Cost.) e per le medesime risulta inapplicabile la normativa privatistica: la responsabilità degli atti presidenziali viene sempre assunta dal ministro proponente (nonché dal Presidente del Consiglio dei ministri) che deve sempre controfirmare, rendendo così valido l’atto presidenziale (art. 89 Cost.).

Sotto il profilo filosofico, il diritto, come teorizzato da Kelsen, ha per oggetto le norme giuridiche intese come un sistema di regole (gerarchizzato) che impongono, ai membri di una determinata società, certi comportamenti (modello di comportamento sul dover essere- secondo Hegel il diritto deve sfociare nell’eticità): è, quindi, è forza e forma (dimostra di essere chiamato a stabilire il diritto colui che è in grado di imporre il diritto- Radbruch, Hobbes). In ciò, il giurista ha il compito di valutare se la norma particolare è valida in relazione alla norma generale (il fine è la giustizia, Sant’Agostino). Il diritto, quindi, come linguaggio (Bobbio) e, cioè, come universo autonomo (Bentham) o come sistema dipendente dalla società (Savigny, Ehrlich) e derivante dalla politica (Durkheim) anche come forma cristallizzata della consuetudine (Spencer): dato quindi che il linguaggio è la casa dell’essere (Heidegger), il diritto va interpretato (art. 12 prel. c.c.) in modo da garantire il dovere per garantire il diritto (Ferrajoli, Austin) e quindi evitare che col pretesto del diritto si violi il diritto (Carrara, Cicerone). La soluzione è il costituzionalismo (Matteucci).

Così, il Presidente della Repubblica ha il potere di avvalersi dello strumento del conflitto contro gli altri poteri dello Stato (P.A., quindi in rapporto paritetico) a tutela delle proprie attribuzioni costituzionali (Corte Cost. n. 200/2006 e n. 129/1981, ord. n. 354/2005) nonché per questione di legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge (di Stato e Regioni) (ergo, uniformità tra legge e Costituzione, però non paragonabile soggettivamente alla nomofilachia della Cassazione);

Il ricorso è ammissibile perchè proposto a salvaguardia di prerogative del Presidente della Repubblica che si deducono insite nella garanzia dell’immunità ex art. 90 Cost.: è, quindi, ammissibile un conflitto di attribuzione in relazione ad atti od omissioni del pubblico ministero (Corte Cost. n. 88 e n. 87/2012, n. 106/2009, ord. n. 241 e n. 104/2011).

Ad es. in caso di intercettazioni indirette (registrazioni) casualmente effettuate di conversazioni telefoniche del Presidente della Repubblica, peraltro intrattenute mediante linee telefoniche del Palazzo del Quirinale, con soggetto (mInistro) anche se sottoposto a sorveglianza nell’ambito del procedimento penale, il Presidente della Repubblica non deve attendere, prima di sollevare il conflitto, la decisione del giudice che eventualmente neghi la distruzione del materiale. La lesione temuta si connette anche, e prima di tutto, alla rivelazione del contenuto dei colloqui presidenziali ad ulteriori soggetti (e, in particolare, a soggetti privati, quali i difensori delle parti) che inevitabilmente deriverebbe dal ricorso alle procedure (stralcio) di cui agli artt. 268 e 269 c.p.p. che richiedono la fissazione di un’udienza camerale (Corte Cost. n. 463/1994), con la partecipazione di tutte le parti del giudizio e con il conseguente rischio di una loro generale propalazione. Esiste un’altra norma processuale (art. 271 co. 3 c.p.p.) che prevede che il giudice disponga la distruzione della documentazione delle intercettazioni di cui è vietata l’utilizzazione in particolare e anzitutto perché eseguite fuori dei casi consentiti dalla legge, salvo che essa costituisca corpo di reato. Non spetta, quindi, alla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario valutare la rilevanza delle intercettazioni di conversazioni telefoniche del Presidente della Repubblica e non spetta alla stessa Procura omettere di chiedere al giudice l’immediata distruzione della documentazione relativa alle intercettazioni indicate.  Invece, ex art. 90 Cost. il Capo dello Stato non è intercettabile (Corte Cost. 4-12-2012, dep. 15 gennaio 2013, n. 1).

Non mancano, infine, proposte di riforma della modalità di elezione del Presidente sullo schema della legislazione americana (presidenziale) e/o francese (semipresidenziale).

 

BIBLIOGRAFIA GENERALE

A. Barbera – C. Fusaro, Corso di diritto pubblico, Bologna, 2012.

R. Bin – G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, Torino, 2012.

T. Martines, Diritto costituzionale, Milano, 2010.

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