La questione dell’interpretazione del D.M. 4 maggio 2012 sui moduli transattivi per indennizzo derivante da sangue infetto è stata sollevata dalla Terza sezione del Consiglio di Stato attraverso l’ordinanza di rimessione n.8435 del 11 dicembre 2019.
L’Adunanza Plenaria n.9 del 2 aprile 2020 non è intervenuta sulla interpretazione, in quanto l’appello risulta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
Il Collegio non ravvisa il presupposto della “particolare importanza” ai sensi dell’art.99, comma 5, c.p.a. per enunciare il principio di diritto “nell’interesse della legge” richiamando il parere dell’Avvocatura generale dello Stato, nel quale emerge che i soli soggetti con i quali è possibile concludere transazioni sono quelli direttamente danneggiati da trasfusione di sangue infetto, e non anche «i congiunti dei danneggiati che agiscono iure proprio per fini risarcitori», salvo che per i danni ai primi trasmessi in via ereditaria ai secondi.
L’ordinanza di rimessione sull’interpretazione del D.M. 4 maggio 2012 sui moduli transattivi in materia di indennizzo conseguente a trasfusione con sangue infetto
Mediante l’ordinanza n.8435 del 11 dicembre 2019 la Terza sezione del Consiglio di Stato rimette all’Adunanza plenaria la questione relativa alla corretta interpretazione della lett. b) dell’art. 5, comma 1, d.m. 4 maggio 2019 adottato dal Ministro della salute di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, con la quale sono stati definiti i moduli transattivi, e cioè gli importi da applicare a ciascuna delle categorie di soggetti individuati dalle leggi n. 222 e n. 244 del 2007 al fine di definire:
- a quali posizioni soggettive tale disposizione faccia riferimento;
- se il termine decennale ivi indicato risulti coerente con i principi civilistici in materia di prescrizione;
- se il sistema transattivo predisposto dalle leggi n. 222 e n. 244 del 2007, così come attuate dal d.m. n. 132 del 2009 e dal d.m. 4 maggio 2012, deve intendersi aperto ai soli diretti danneggiati da trasfusione infetta e ai loro eredi che agiscano iure hereditatis; ovvero anche a quei soggetti che agiscano per ottenere il ristoro dei danni patiti iure proprio.
Per i motivi sopra esposti mediante l’ordinanza n.8435 del 2019 la Terza sezione del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza plenaria la questione relativa alla corretta interpretazione della lett. b) dell’art. 5, comma 1, d.m. 4 maggio 2012. La rimessione è avvenuta non prima di aver sollevato anche dei dubbi di natura processuale circa la possibilità di profilare un vizio di nullità della disposizione ministeriale per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art 21 septies della legge 241/1990.
Il quadro normativo in materia di indennizzo conseguente a trasfusione con sangue infetto
Vi sono alcune disposizioni che disciplinano la materia.
La legge n. 222 del 29/11/2007 e la legge n.244 del 31/12/2007 hanno previsto la possibilità per il Ministero della Salute di stipulare transazioni con soggetti danneggiati da trasfusione di sangue infetto che abbiano instaurato azioni di risarcimento.
Il Decreto n. 132 del 28/04/2009 del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali ha adottato il regolamento che ha fissato i criteri in base ai quali definire le transazioni da stipulare con soggetti individuati dalla normativa.
Infine, il Decreto del 4/05/2012 del Ministro della salute ha definito moduli transattivi, ovvero gli importi da applicare a ciascuna delle categorie di soggetti individuati dalle leggi n.222 e 244 del 2007.
Le posizioni soggettive del Decreto Ministeriale del 4/05/2012
Per la Sezione rimettente non è chiaro a quali soggetti si applichi l’art. 5 comma 1 lett a). In particolare, è controverso se al caso dell’erede che chiede di transigere con il Ministero della salute circa i danni causati dalla morte del congiunto, provocata da trasfusione con sangue infetto, si applichi la prescrizione quinquennale prevista dall’art.5 comma 1 lett a) D.M. 4/05/2012 o quella decennale prevista dalla lett b) dello stesso comma.
Occorre distinguere tra danno iure hereditatis, ovvero quello originariamente prodotto in capo alla vittima poi trasmesso ai suoi aventi causa, e danno iure proprio, ovvero quel danno (l’insieme dei pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali) direttamente patito dal congiunto a seguito della malattia o morte del paziente infetto.
Il danno iure proprio è il danno da perdita del legame parentale che il danneggiato subisce a causa della perdita del soggetto caro, ovvero è il danno che rietra direttamente nella sfera giuridica del soggetto danneggiato. Il danno da perdita del legame parentale, dapprima riconosciuto alla sola famiglia nucleare, si è nel tempo ampliata congiuntamente all’evoluzione del concetto di famiglia.
Il termine decennale indicato dall’art. 5 comma 1 lettera b) D.M. 4/05/2012
Già dalle note decisioni delle Sezioni Unite del 2008 la Cassazione si è orientata nel senso di ritenere che la responsabilità del Ministero della salute per i danni conseguenti a emotrasfusioni con sangue e emoderivati infetti abbia natura extracontrattuale, non essendo ravvisabile un contatto sociale tra Ministero e pazienti. Pertanto, il diritto al risarcimento danni per regola è soggetto alla prescrizione quinquennale.
Pertanto, è controverso se il termine decennale indicato dall’art.5 comma 1 lettera b) D.M. 4/05/2012 risulti coerente con i consolidati principi civilistici in materia di prescrizione.
Il sistema transattivo pare da interpretare come strumento aperto ai soli diretti danneggiati da trasfusione infetta e ai loro eredi che agiscano iure hereditatis
Dall’interpretazione sistematica del quadro normativo di riferimento si legge che le transazioni finanziarie dalle leggi n. 222 e n. 244 del 2007 riguardano i soli soggetti danneggiati direttamente da una trasfusione infetta e eventualmente i loro eredi che agiscano per il risarcimento iure hereditatis, mentre dalle stesse rimangono esclusi gli eredi o i soggetti che agiscono per ottenere il ristoro dei danni patiti iure proprio.
Pertanto, la richiesta di transazione sul danno rivendicato iure proprio dal congiunto dovrebbe essere respinta in virtù del fatto che tale ipotesi non risulta contemplata dalla normativa.
La pronuncia del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, sentenza n. 9 del 2 aprile 2020
L’appello del Ministero della salute era diretto ad ottenere la riforma della sentenza di primo grado. Tuttavia, con memoria conclusionale depositata dopo il deferimento all’Adunanza plenaria il Ministero della salute ha eccepito l’improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse, conseguente alla definizione del giudizio civile di risarcimento proposto dal ricorrente e nel corso del quale è stata presentata la domanda di transazione oggetto per tale contenzioso.
L’Adunanza Plenaria n.9 del 2 aprile 2020 non interviene sulla interpretazione, in quanto l’appello risulta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
In particolare, il Collegio non ravvisa il presupposto della “particolare importanza” ai sensi dell’art.99, comma 5, c.p.a. per enunciare il principio di diritto “nell’interesse della legge”, in quanto:
– sull’interpretazione della norma “non constano, né vengono indicati dalle parti, specifici precedenti giurisprudenziali”;
– vi sono invece precedenti del Consiglio di Stato in sede consultiva conformi tra loro e alla sentenza di primo grado (cfr. pareri su ricorso straordinario della Sezione I del 20 maggio 2019, nn. 1533 e 1539);
– con parere prodotto in giudizio in ottemperanza all’istruttoria svolta dalla III Sezione l’Avvocatura generale dello Stato aveva segnalato al Ministero della Salute che in base alla norma di legge istitutiva di cui al d.l. n. 159 del 2007 i soli soggetti con i quali è possibile concludere transazioni sono quelli direttamente danneggiati da trasfusione di sangue infetto, e non anche «i congiunti dei danneggiati che agiscono iure proprio per fini risarcitori», salvo che per i danni ai primi trasmessi in via ereditaria ai secondi.
Per tali motivi l’Avvocatura aveva, peraltro, suggerito, senza avere seguito da parte del Ministero della salute, una modifica del decreto del 4 maggio 2012 relativo ai moduli transattivi sopprimendo l’art. 5, comma 1, lett. b) e integrando la precedente lettera a) con le parole “o degli eredi dei danneggiati deceduti”.
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