La questione dei migranti ai confini polacchi: tra barriere e accoglienza

di Rosita Silvestre
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In tempi di profonda crisi, come quelli attuali, l’Unione europea è impegnata a ricompattare  il fronte comune europeo e il piano di azione da essa programmato è interamente rivolto a ridimensionare le conseguenze del conflitto russo-ucraino in corso. Un settore di intervento di particolare interesse è la politica di gestione delle frontiere, già gravemente segnata dalle carenze riscontrate durante la crisi migratoria del 2021 al confine tra Bielorussia e Polonia, che, ponendo problemi di sicurezza, ha spinto l’Unione a rafforzare la protezione anche delle sue frontiere interne.

     Indice

  1. Uno sguardo sull’attualità
  2. La vicenda dei migranti alla frontiera polacca
  3. I limiti del regolamento di “Dublino III”
  4. La gestione critica delle politiche migratorie oltre Dublino
  5. Il diritto d’asilo e le leggi interne
  6. Considerazioni conclusive

1. Uno sguardo sull’attualità

L’afflusso massiccio di “sfollati” provenienti dall’Ucraina a seguito del conflitto armato provocato dalla Russia ha indotto il Consiglio dell’Unione europea, su proposta della Commissione, ad adottare il 4 marzo 2022 la Decisione 2022/382, con la quale ha deliberato l’attivazione della Direttiva 2001/55/CE sulla protezione temporanea, con effetti retroattivi a far data dal 24 febbraio 2022. Il regime di cui alla presente decisione si applica a) ai cittadini ucraini residenti in Ucraina prima del 24 febbraio 2022; b) ai cittadini di Stati terzi o apolidi che beneficiavano della protezione internazionale o di protezione equivalente in Ucraina prima del 24 febbraio 2022; c) ai familiari delle persone indicate. Agli Stati membri è demandata l’individuazione di ulteriori categorie di aventi diritto ( considerando 11-14). In regime di protezione temporanea, ai sensi della citata direttiva,   le categorie indicate sono esenti dall’obbligo del visto all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e la protezione temporanea consentirà loro rifugio immediato e temporaneo nell’Unione “agevolando la condivisione tra gli Stati membri della responsabilità per le persone in fuga”. Ma lo scenario, cui fa da sfondo il conflitto russo-ucraino, è dominato da un altro dramma che si sta consumando all’interno dei confini europei, a ridosso tra la Polonia e la Bielorussia. Si tratta della diaspora dei migranti del Medio oriente, che, da mesi ormai, sono ammassati presso le frontiere dell’Europa centrale e di cui ben poco ci si sta occupando. E’ visibile il fil rouge che unisce l’ostruzionismo  degli Stati membri  al passaggio dei profughi mediorientali  attraverso l’Europa e la gestione europea delle politiche migratorie, tanto che la Polonia procede senza impedimento ai respingimenti di massa di tali soggetti, in compenso ricevendo pieno sostegno dalle istituzioni dell’Unione. Così, non si è mai rimarginata la vecchia ferita, che dilania la storia del diritto d’asilo in Europa e che vede protagonista la Repubblica di Polonia, già nell’occhio del ciclone per la violazione degli standards europei relativi all’osservanza dello Stato di diritto in Europa. Accusata dalle istituzioni europee di non garantire la democrazia e il rispetto dei principi a essa connessi, lo Stato interessato è  attore in uno scontro politico che coinvolge direttamente l’Unione europea.  Tutto tace intorno a queste persone indifese che pagano lo scotto di una contesa che, nella gestione del flusso migratorio, scomoda uno Stato membro, già reso vulnerabile da una politica interna tesa a scardinare la sua appartenenza all’Unione europea.

2. La vicenda dei migranti alla frontiera

Negli ultimi mesi la foresta vergine di Bialowieza, che, a 70 km da Brest, segna i confini della Polonia   con la Bielorussia, è stata il luogo eletto di uno scontro frontale tra i due paesi per via dei  respingimenti che il governo di Lukashenko ha operato nei confronti dei migranti provenienti dal Medio Oriente. Al di là del contesto geopolitico che fa da sfondo a tale nuovo dramma, riemerge un  tema molto caldo per l’Europa dei diritti, ossia, la gestione europea delle politiche migratorie, che, sovente, ha offerto spunti di riflessione e riconsiderazione.

La crisi ha avuto inizio ad agosto 2021, quando ai primi gruppi di migranti arrivati al confine è stata negata la possibilità di richiedere asilo. Poi, il 2 settembre, il governo polacco ha creato una zona di emergenza di 3 chilometri a partire dal confine bielorusso, consentendo solamente alle forze dell’ordine e ai residenti di avere accesso a quell’area. Sebbene la fine dell’emergenza sia stata fissata al 2 dicembre del medesimo anno, il governo polacco ha trovato il modo di prolungare le restrizioni per un massimo di altri tre mesi, concedendo unicamente ai giornalisti l’accesso alla zona, previo ottenimento di un permesso speciale concesso dalla guardia di confine. Inoltre, a gennaio del 2022 hanno avuto inizio i lavori per la costruzione di un muro di 186 km che demarca il territorio per arrestare gli attraversamenti di massa di questi soggetti. Nel frattempo, è aumentato esponenzialmente il numero dei migranti che tentano l’accesso in Europa, dovendo superare l’ostacolo frapposto all’ingresso dal governo di Minsk attraverso il rilascio di visti turistici,  mentre i Paesi dell’Unione non sono disposti a riconoscergli protezione internazionale. Nondimeno, pur non potendo parlarsi ,nel caso di specie ,di una vera e propria crisi migratoria, dato che i numeri sono assai più contenuti rispetto a quelli suggeriti da esperienze passate, non può essere ignorato che al confine tra Bielorussia e Polonia la situazione è decisamente drammatica sul piano umanitario, e su di essa è elusa, persino, la sorveglianza delle Nazioni Unite cui è fatto divieto di accesso nelle zone di confine.

Certo è che sono note le tribolazioni che gli incessanti flussi migratori hanno provocato in un’Europa già piuttosto renitente nel collocare il diritto d’asilo in un quadro regolatore armonioso e condiviso dagli Stati membri.

Ça va sans dire, tuttora, il pomo della discordia è la legge europea che regola la politica migratoria dell’Unione e regolamenta l’ingresso in Europa delle persone provenienti da paesi terzi o apolidi richiedenti protezione internazionale in uno degli Stati membri, imponendo l’esame delle richieste d’asilo al primo paese di approdo. Trattasi del regolamento di Dublino III (2013/604/CE), il quale è entrato in vigore il 1 gennaio 2014 e definisce i criteri e i meccanismi per la determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale

3. I limiti del regolamento di “Dublino III”

Frutto di un processo iniziato negli anni ’90 e finalizzato a creare regole comuni sul diritto di asilo, il regolamento di Dublino III ha mostrato sin dalle prime applicazioni tutti i suoi limiti. In effetti, se da un lato, esso ha vincolato i paesi firmatari a garantire il  riconoscimento dello status di richiedente protezione internazionale a un cittadino di un Paese terzo in cerca di asilo presso il territorio europeo, dall’altro, codificando il principio del primo approdo,   che stabilisce che lo Stato membro competente è quello di primo ingresso del richiedente, ha rivelato profonde asimmetrie sotto il profilo degli oneri da ripartire tra gli Stati membri. Complicando il quadro, il menzionato regolamento impone allo Stato membro competente gli obblighi di presa o ripresa in carico ( art.18 capo V), in virtù dei quali possono prospettarsi due possibilità. In base al primo obbligo, lo Stato competente è vincolato alla presa in carico del richiedente che vi abbia fatto ingresso, anche quando questi abbia presentato richiesta di protezione in un altro Stato. Il secondo, invece, comporta che una volta che sia stata esaminata la domanda o sia stato avviato l’esame della domanda, lo Stato resta competente per la medesima, che non può essere esaminata da nessun altro Stato. Di fatto, una volta esperito il procedimento di identificazione, l’interessato avrà  un margine di scelta estremamente limitato circa il paese al quale rivolgere la sua richiesta di asilo, in quanto, in linea di principio,  il suo trasferimento effettivo avverrà nel paese dove è già stato segnalato(Sezione VI del capo VI: trasferimenti).

Invero, negli anni della crisi dei rifugiati, e in specie nel biennio 2014-2015, quando una significativa sfida migratoria ha imposto all’Europa la gestione di un flusso medio di almeno 1.260.000 richiedenti asilo, rispetto ai 525.000 degli anni precedenti, l’applicazione del menzionato criterio ha avuto considerevoli ripercussioni sugli Stati membri maggiormente coinvolti. Tali Stati, posti alle frontiere esterne dell’Unione, si sono ritrovati a fronteggiare flussi considerevoli di istanti, con inevitabile collasso dei loro sistemi di accoglienza.

Dunque, nonostante la propositività dell’idea retrostante al sistema comune di asilo, le carenze riscontrate hanno ingenerato pesanti conseguenze.

In primo luogo, sul piano dei rapporti tra gli Stati membri, il deficit di solidarietà tra questi, rivelatosi in particolare nella fasi di eccezionale pressione migratoria, si è concretizzato in una significativa sproporzione nella ripartizione di quote di migranti, benché in base ai Trattati i principi di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri siano i principi fondativi  delle politiche relative ai controlli delle frontiere, all’asilo e all’immigrazione8.

In secondo luogo, sul piano del diritto dell’individuo a ottenere protezione in Europa, gli Stati hanno privilegiato l’esame dei requisiti per la concessione del diritto di asilo, come rigidamente imposti da Dublino III, anziché verificare la titolarità effettiva di detto diritto da parte del richiedente: elemento, quest’ultimo, che dovrebbe legittimare ex se la domanda di asilo. Ne è derivato un vulnus sotto il profilo del diritto ad una tutela effettiva per quei soggetti che godono dello status speciale di rifugiato e, in quanto tali, devono essere protetti ai sensi del diritto internazionale.

In effetti, secondo la  concezione internazionalistica, l’asilo non è un diritto soggettivo ma una condizione o status dell’individuo  che viene prospettata dinanzi a un potere discrezionale, ossia quello dello Stato,  che, nell’ambito dell’esercizio della propria sovranità, può decidere se concederlo o meno.  Ma, al contrario, lo status di rifugiato, che, come anticipato, conferisce uno speciale connotato a determinate persone fisiche, impone allo Stato di accordare a esse protezione. A ciò si aggiunge che negli ultimi anni, grazie alla particolare attenzione che le Corti internazionali hanno a esso riservato, la definizione di rifugiato ha, altresì, subito un’estensione anche sul piano operativo. Ne deriva che nell’ambito della decisione di presa in carico una corretta valutazione di tale elemento soggettivo potrebbe determinare lo Stato richiesto a meglio ponderare un’eventuale decisione di rigetto della domanda.


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4. La gestione critica delle politiche migratorie oltre

Le  emergenze migratorie hanno  contribuito a disallineare ulteriormente le politiche degli Stati membri in materia di asilo. In particolare, il quadro emergenziale ha condotto le istituzioni europee a un ripensamento di Dublino tra il 2015 e il 2017: anni in cui sono state poste le basi per revisionare l’Agenda Europea sulla Migrazione.  La  serie di azioni basate sul principio solidaristico sono state concepite per garantire la redistribuzione tra gli Stati membri di quote obbligatore di richiedenti protezione e il superamento dei criteri del Regolamento di Dublino ha inteso rendere concreto e reale il sostegno ai paesi posti alle frontiere esterne. Tuttavia, l’ostilità dei Paesi Visegrád (Ungheria, Polonia, Slovacchia Repubblica Ceca) a una tale declinazione del principio di solidarietà ha reso impraticabile la redistribuzione obbligatoria dei rifugiati. In definitiva, la questione è stata risolta con una soluzione che ha mitigato le opposizioni attraverso misure di intervento circoscritte a “situazioni critiche” (challenging circumstances) o di “grave crisi” (severe crises).

È così che, dopo l’incendio che il 9 settembre 2020 ha distrutto il campo profughi più grande  d’Europa sull’isola greca di Lesbo, la Commissione europea ha annunciato che tra le priorità del programma  europeo debba rientrare il Patto sull’immigrazione e  l’asilo, intendendo rafforzare   la fiducia attraverso procedure più efficaci e trovare un nuovo equilibrio tra responsabilità   e solidarietà. Tale Patto dovrebbe introdurre un meccanismo di solidarietà obbligatoria, che comunque riconosce autonomia ai 27 paesi dell’Unione sul piano degli interventi. Essi potranno   offrire accoglienza a un certo numero di richiedenti asilo arrivati nel paese di frontiera oppure potranno aderire a un programma di rimpatri, che, innanzitutto, prevede delle liste, attualmente non omogenee, le quali individuano quei paesi terzi che sono considerati sicuri, da un lato, determinando l’ammissione alla procedura d’asilo dei migranti che provengono da determinati paesi e, dall’altro, prevedendo che essi siano eventualmente identificati come rimpatriabili.

Alla luce di quanto esposto, è evidente che l’idea originaria di solidarietà si è tradotta in un vero e proprio paradosso, poiché il nuovo sistema non mette in discussione il principio fondamentale del regolamento di Dublino, cioè quello del primo paese di ingresso, ma, al contrario, enfatizza la   collaborazione con i paesi terzi per impedire l’arrivo o per favorire i rimpatri riversando, ancora una volta, il carico maggiore sui paesi di frontiera che dovranno adottare le nuove procedure.

Insomma, con il nuovo Patto immigrazione e asilo  Bruxelles ha evidentemente rinunciato ad adottare un sistema di condivisione della frontiera e ha  deciso di investire tutte le sue risorse sul suo rafforzamento, sui rimpatri e sugli accordi con i paesi di  origine e di transito per bloccare le persone che provano a raggiungere l’Europa. Sembra muoversi in questa direzione anche il nuovo accordo politico raggiunto dai Ministri dell’interno dell’Unione europea nel giugno di quest’anno, che, in verità, dovrebbe sbloccare il citato Patto, imponendo un meccanismo di solidarietà obbligatorio. In ogni caso, tale meccanismo avrà una base volontaria e, ancora una volta, nessun onere di responsabilità potrebbe essere attribuito a quegli Stati che notoriamente non tollerano ingerenze nella propria sovranità nazionale.

5. Il diritto d’asilo e le leggi interne

Delineati gli aspetti controversi del progetto comune europeo in materia di migrazione e asilo , non sorprende che nella crisi dei migranti in Bielorussia fondamentale si è rivelato il ruolo dell’Europa, poiché la contrapposizione vede, di fatto, protagoniste l’UE e la Bielorussia in uno scontro regionale, che travolge i diritti fondamentali di persone bloccate al confine. Quando si parla di Unione europea, è logica conseguenza che ci si riferisce ai suoi Stati membri, garanti in solido dell’unità e del corretto funzionamento del sistema e delle strutture che di essa fanno parte. In particolare, in materia di asilo spesso la condotta degli Stati  è l’esemplificazione di una tendenza generale a  proteggere le loro politiche interne e a riservarsene la relativa competenza, sulla base di un atteggiamento marcatamente identitario.

In effetti, nel contesto di questo dramma europeo i diversi attori coinvolti, e si pensi alla Lituania e alla Lettonia,  hanno presentato un atteggiamento comune. Cionondimeno, la Polonia resta la più implicata nell’ emergenza. Con riguardo ad essi, la situazione alla frontiera esterna polacca ha condotto a modifiche alle legislazioni nazionali che si sono rivelate, di fatto, incompatibili con gli obblighi giuridici dell’UE, i trattati dell’UE, la Carta dei diritti fondamentali e il diritto internazionale. Ma perché i riflettori sono stati puntati in particolare sulla Polonia?

Nel  caso della Polonia,  la nuova normativa consente l’allontanamento delle persone dal territorio nazionale, anche dopo che hanno  chiesto protezione internazionale e senza un esame individuale che possa determinare se l’allontanamento comporti o meno una violazione dei loro diritti umani. Invero, lo Stato membro sta  violando direttamente il  principio di non respingimento contravvenendo tanto al diritto internazionale quanto al diritto dell’Unione,  in base ai quali esso  costituisce una garanzia della dignità umana sotto il profilo procedurale.  Del resto, il carattere universale dell’ accesso all’asilo suggerisce che questi dovrebbe essere considerato un diritto fondamentale, alla cui salvaguardia è, non a caso, il menzionato principio.

Peraltro, in linea teorica, taluni degli emendamenti alle leggi interne avrebbero dovuto essere temporanei e la loro applicazione geograficamente limitata. Tuttavia, l’impressione è che gli Stati membri coinvolti puntino, in concreto, al consolidamento di una politica di respingimento, rischiando di conferire valore legale a una pratica illecita. Un tale risultato potrebbe   essere avallato indirettamente, a livello europeo, non essendo stata mai fornita una risposta decisa a  difesa del diritto di asilo, laddove, invece, il rispetto del diritto dell’UE in materia dovrebbe essere una   condizione fondamentale per tutto il sostegno dell’Unione.

6. Considerazioni conclusive

In sostanza, per comprendere cosa è accaduto alle frontiere polacche è opportuno mettere in luce il significato intrinseco delle operazioni qui condotte dalle autorità polacche e lo scopo delle concessioni accordate dall’Unione europea riguardo alla gestione delle domande di protezione internazionale lungo il confine. In questo contesto, è da collocare in primo piano la legislazione dell’UE in materia gestione delle frontiere e quel complesso processo di normativizzazione dei diritti dei richiedenti asilo che ha impegnato l’Unione europea sin dal 1999 con la creazione del sistema comune di asilo. Attraverso la predisposizione di un quadro comune di regole tese ad “armonizzare i sistemi di asilo nell’Unione Europea e a ridurre le differenze tra gli Stati membri sulla base di norme vincolanti, secondo la definizione elaborata dallo European migration network, le risposte dell’Unione europea solo apparentemente hanno avuto il carattere di soluzioni condivise  nel quadro di una responsabilità comune degli Stati membri ad amministrare il fenomeno migratorio.  Non sorprende che spesso l’intervento europeo si sia risolto in mere dichiarazioni di intenti, come dimostra il Patto immigrazione e asilo del 2021-2025, che, non solo, non ha superato nei fatti il sistema di Dublino del paese di primo approdo, ma ha anche messo a dura prova la mutua fiducia tra gli Stati su cui è improntato il sistema comune. Inoltre, all’incertezza dei risultati ha contribuito il lassaire-faire che l’ Europa ha adottato nei riguardi degli Stati membri, benché la normativa europea e la disciplina ad essa afferente in materia di sistema comune di asilo consegni alle autorità degli Stati membri un ruolo di mera esecuzione del diritto dell’Unione.

In effetti, il fatto che la protezione internazionale si intersechi con settori ed interessi che rientrano negli spazi regolatori riservati dai Trattati agli Stati membri ( art. 4 TUE sulla competenza concorrente e artt. 79 par.4 e 5 TFUE sulla regolazione dei flussi migratori e sull’integrazione) evidentemente ha prodotto significative divergenze nell’applicazione del regime giuridico di riferimento e nell’esecuzione delle procedure in esso prescritte, arenando il coordinamento tra gli Stati nel campo delle politiche di asilo e costringendo, talora, l’Unione ad adeguarsi alle pressioni politiche degli esecutivi nazionali. La crisi dei rifugiati al confine  tra Polonia e Bielorussia ne è l’esempio, tanto che l’Unione europea, in ritorsione all’ostruzione delle vie di passaggio voluta dal presidente bielorusso in carica, ha sostenuto la Polonia nella sua strategia di chiusura, blindando ulteriormente la frontiera.

Invero, per supportare la gestione della crisi, nella seduta del 24 novembre 2021 che ha approvato il bilancio comune per il 2022, il Parlamento europeo e il Consiglio Ue hanno accolto la proposta avanzata dalla Commissione europea di aumentare il Fondo per la gestione integrata delle frontiere (IBMF) e destinare 25 milioni di euro agli Stati membri impegnati a gestire la crisi migratoria ai confini tra la Bielorussia e la Polonia. E ancora, il 1° dicembre 2021, la Commissione ha comunicato la propria proposta di decisione del Consiglio per attuare misure emergenziali, temporanee ed eccezionali a beneficio di Lituania, Lettonia e Polonia.

Per vero, sembra che le istituzioni europee abbiano dato mostra di un’ elevata proattività  dinanzi al rischio di potenziali scenari di sovraffollamento incontrollato dei confini.  In realtà, autorizzando la condotta arbitraria della Polonia, si ha l’impressione che l’Unione abbia dato innanzitutto una risposta politica alla crisi in atto. Del resto, si evidenzia chiara da parte della Polonia una richiesta sottesa di scambio, volta a ottenere, da un lato, una sorta di “lascia passare” dell’Unione sull’inosservanza della rule of law, dall’altro, un intervento fattivo della medesima in tema di gestione dei flussi migratori, benché, a tutt’oggi, tale Stato membro continui a ignorare i regolamenti europei in materia.

Di fatto, la Polonia non ammette i migranti nel suo territorio, né presenta una domanda in tal senso, sicché un dato appare certo: se l’Unione europea continuerà ad avallare le decisioni dello Stato membro e non si proporrà di fare da arbitro nella crisi dei confini polacchi, il rafforzamento della posizione della Polonia si potrebbe tradurre nella sua legittimazione ad agire in conformità con le proprie leggi e in violazione dei valori su cui è stata costruita l’Unione europea.


Note

  1. Regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016 che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen)
  2. Derived by EMN from Commission Staff Working Document SEC/2008/2029 accompanying the European Commission Communication on the policy plan on asylum, COM(2008) 360 final, https://eur-lex.europa.eu/
  3. Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013 , che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide,  https://eur- lex.europa.eu
  4. Migration and migrant population statistics (eurostat) su https://ec.europa.eu
  5. Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo adottato dalla Commissione europea il 23 settembre 2020
  6. Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status dei rifugiati
  7. (Comunicazione COM(2021) 752 finale della Commissione del 1° dicembre 2021 relativa a misure temporanee di emergenza a beneficio di Lettonia, Lituania e Polonia, https://ec.europa.eu/
  8. Council of the European Union, Proposal n. 14692/21 for a Council Decision of 25 January 2022 on provisional emergency measures for the benefit of Latvia, Lithuania and Poland

 

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Rosita Silvestre

Rosita Silvestre, laureata all’Università Federico II di Napoli, Dottoranda di ricerca in Diritto pubblico all’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, Phd visiting all’Università Nicolaus Copernicus di Torun, Polonia, titolare di LLM in Law and Government of the European Union presso LUISS Guido Carli, abilitata all’esercizio della professione forense presso la Corte d’appello di Napoli e già tirocinante ex art.73 dl 69/2013 presso il Tribunale di Napoli Nord, abilitata all’insegnamento delle materie giuridiche.


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