La natura giuridica dei Consorzi di Bacino per la raccolta dei rifiuti in Regione Campania

La Corte di Cassazione, chiamata in varie occasioni a pronunciarsi sulla natura economica di taluni enti pubblici in tema di riparto di giurisdizione, ha precisato che l’indagine volta a stabilire se un Consorzio sia o meno economico deve essere compiuta in concreto tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività.

Ebbene, negli ultimi anni, la giurisprudenza si è espressa sulla natura dei Consorzi di Bacino per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti in Regione Campania ritenendo che gli stessi vadano qualificati come “enti pubblici non economici”.

Passando alla rassegna delle citate pronunce va ricordata la sentenza della Sezione Lavoro  e Previdenza della Corte di Appello di Napoli. n. 4786 pubblicata in data 05.08.2012.

L’indicata pronuncia, ribaltando le statuizioni del giudice di prime cure circa la natura economica del Consorzio di Bacino Napoli 2, successivamente trasformatosi in Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta, ha rigettato la domanda di alcuni lavoratori che richiedevano il riconoscimento del diritto all’inquadramento, ex art. 2103 del codice civile, nella superiore qualifica di impiegato amministrativo di III livello del CCNL.

La pronuncia, dopo un’ampia disamina degli elementi utili alla determinazione della natura dell’ente, afferma che “i criteri di gestione economica ricalcano quelli posti a fondamento dell’attività procedimentale della P.A. (efficienza, efficacia, economicità e trasparenza); ed è ammessa, previa autorizzazione dell’assemblea, anche l’erogazione di servizi a costi non economici” così pervenendo alla conclusione che il Consorzio, sia prima che dopo la fusione con gli altri consorzi delle Province di Napoli e Caserta, risulta essere soggetto avente natura pubblica non economica.

Da siffatte conclusioni, secondo il giudice di appello, discende l’inapplicabilità dell’art. 2103 c.c. che “pacificamente risulta non utilizzabile nei rapporti con enti pubblici e ancorché contrattualizzati” e, dunque, il rigetto della domanda di inquadramento nella qualifica superiore.

Sulla natura del Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta si è poi pronunciata la Sezione Lavoro del Tribunale di Nola, Decisione N.R. 2699 del 29.09.2013 (Presidente Paolo Landi, estensore Daniela Ammendola).

L’indicata pronuncia si caratterizza per un articolato percorso motivazionale che ripercorre l’evoluzione legislativa (anche emergenziale) della disciplina dei Consorzi per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti in Campania.

La decisione in commento, conseguente a reclamo avverso ordinanza che aveva definito un procedimento ex art. 700, trae origine dalla domanda di un dipendente del Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta che avendo partecipato con successo ad una procedura di mobilità per il trasferimento, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs 165/2001, all’Agenzia delle Dogane si vedeva poi comunicare, dall’indicata amministrazione pubblica, l’impossibilità di dare seguito al trasferimento nei propri ruoli stante la natura di ente pubblico economico del Consorzio.

Ebbene, come accennato, l’indicata pronuncia evidenzia che le ordinanze di protezione civile emanate durante il periodo emergenziale, ai sensi della legge 225/1992, delineando una disciplina cogente e generale del personale dipendente e dell’attività dell’ente pubblico in questione, siano destinate ad operare anche dopo la cessazione di siffatta fase emergenziale.

Nello specifico tali disposizioni prevedono l’espressa l’applicazione, al personale in servizio a tempo indeterminato, degli art. 33 e 34 del d.lgs 165/2001 regolante la mobilità all’interno delle pubbliche amministrazioni.

In ogni caso anche questa pronuncia, pur dando atto della difficile attività interpretativa delle norme statutarie, ritiene che le stesse comprovino la natura di ente pubblico non economico del Consorzio. In particolare viene esaltato il valore delle disposizioni che investono la finalità del Consorzio Unico che “ha ad oggetto le attività necessarie per la gestione associata, integrata ed unitaria, finalizzata al contenimento dei costi ed alla qualità delle prestazioni, della raccolta differenziata e, dunque, persegue un fine di interesse pubblico” ; nonché di quelle che prevedono “la erogabilità di servizi a costi non economici per il perseguimento di finalità sociali”.

Infine la decisione attribuisce rilievo ad aspetti, giudicati estranei ad una gestione puramente economica, quali la erogazione di servizi in assenza di un regime di libera concorrenza e la possibilità per il Consorzio di ripianare le proprie perdite con contribuzioni straordinarie dei Comuni.

Non a caso in sentenza viene significativamente sottolineato come “il Consorzio Unico di Bacino nasca coattivamente ai sensi del D.L. 23-5-2008 (convertito nella legge n° 123/2008) in seguito allo scioglimento dei precedenti consorzi di bacino delle Province di Napoli e Caserta” operando, perciò, al di fuori di un regime effettivamente concorrenziale.

Allo stesso indirizzo giurisprudenziale appartiene la sentenza del Tribunale di Torre Annunziata n. 288 del 29.01.2014 che ugualmente, affermando la natura di ente pubblico non economico del Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta, ha escluso il diritto dei dipendenti all’inquadramento nelle mansioni superiori, riconoscendo agli stessi le sole differenza di trattamento economico.

Più di recente la Sezione Lavoro della Corte di Appello di Napoli, con sentenza 1542 pubblicata in data 24.02.2015, ha riconfermato le conclusione alle quali era giunta in precedenza evidenziando, in particolare, che l’attività del Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta “trascende quella imprenditoriale in considerazione delle previsioni statutarie secondo cui l’ente provvede al proprio fabbisogno utilizzando, oltre ai proventi dell’attività svolta, anche contributi degli enti consorziati e provvidenze statali e regionali, e quindi entrate estranee ad una gestione puramente economica (cfr Cass. sez. un. 24.03.2006 n. 6573)” .

Pertanto, stante l’inapplicabilità dell’art. 2103 c.c. la Corte ha rigettato la domanda di inquadramento del lavoratore nella mansione superiore svolta, mentre ha riconosciuto il diritto dello stesso alle differenze retributive ai sensi dell’art. 52 del D.lgs 165/2001 che, per l’appunto, regola il “lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.

Infine il Tribunale di Nola con sentenza n. 3709 pubblicata in data 26.11.2015, nel confermare gli arresti giurisprudenziali sopra indicati, ha rimarcato la natura obbligatoria del Consorzio Unico di Bacino che, dunque, non opera all’interno di un “mercato contendibile” mentre “secondo la giurisprudenza amministrativa la natura di ente pubblico economico può essere affermata solo laddove l’attività del soggetto di cui si discute venga svolta per fini di lucro e in regime di concorrenza con soggetti privati”.

Sul punto è appena il caso di evidenziare che la Corte Costituzionale con sentenza n. 226 pubblicata in data 11.10.2012 ha ritenuto che proprio la natura di “consorzio obbligatorio di enti locali” consenta di qualificare un Ente (nella specie l’ATO Puglia per il servizio idrico) quale Pubblica Amministrazione ai sensi della legge 165 del 2001, così escludendo che il passaggio dei dipendenti dello stesso nei ruoli di un nuovo ente pubblico possa comportare l’elusione delle disposizioni in tema di selezione pubblica del personale da assumere.

Ed in proposito la giustizia amministrativa ha più volte evidenziato che i consorzi per la gestione dei rifiuti in Campania (istituiti con L.R. n. 10 del 1993) hanno natura di consorzi obbligatori (intercomunali) per l’attuazione del Piano Regionale di Smaltimento dei Rifiuti negli ambiti territoriali di competenza (tra le tante TAR Campania, sent. n. 2103 del 09.09.2016).

Del resto anche la giustizia amministrativa si è pronunciata sulla natura di ente pubblico economico del Consorzio Unico di Bacino.

Così il Consiglio di Stato con sentenza n. 802 pubblicata in data 16.02.2015 ha espressamente sancito la natura di ente pubblico non economico del Consorzio Unico di Bacino delle Provincie di Napoli e Caserta Art. Terr. Ce2.

Da segnalare, inoltre, i pareri n. 4030 e 4033 del 24.09.2012 resi dal Consiglio di Stato. In tal caso il supremo organo di giustizia amministrativa pur declinando la propria giurisdizione in favore del Giudice Ordinario fornisce elementi utili a stabilire la natura del rapporto alle dipendenze del Consorzio Unico di Bacino, precisando che “La presidenza del Consiglio dei ministri – dipartimento della funzione pubblica – con nota 13 settembre 2011 n. 47134 ha rilevato che la controversia concerne il rapporto di lavoro in regime di diritto privato di un dipendente di una pubblica amministrazione (art. 2, comma 2, del d.lgs. n.165/2001) e che, in quanto tale, è rimessa alla giurisdizione di giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.”

Come è evidente, l’indagine sulla natura dei Consorzi di Bacino per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti in Campania ha implicazioni dirette sulla qualificazione del  rapporto di lavoro alle dipendenze degli stessi.

Di qui l’assoluta rilievo delle indicate sentenze che sembrano aver definitivamente disegnato, al netto di isolate pronunce di senso contrario, un ormai consolidato orientamento giurisprudenziale.