La comunicazione nella Pubblica Amministrazione
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Dopo la legge 150/2000, un modo nuovo di comunicare delle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici

Redazione

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di Franco Abruzzo
presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia
(relazione al Convegno : Urp e uffici stampa nell’apparato statale e degli enti pubblici – 23 e 24 ottobre Università degli studi di Roma “La Sapienza” )

1. Urp, portavoce e uffici stampa nella P.a. e negli enti pubblici
Dal 1990 al 2000 il Parlamento ha varato sei leggi, che parlano di comunicazione e informazione. La legge 142/1990 afferma il diritto /dovere delle istituzioni di comunicare; la legge 241/1990 pone la comunicazione al servizio dei principi di trasparenza e di accesso; il Dlgs 29/1993 dà alla comunicazione lo strumento degli Urp; la legge 59/1997 lega la comunicazione ai processi di semplificazione; la legge 127/1997 colloca la comunicazione al servizio dello snellimento dell’attività amministrativa; infine la legge 150/2000 legittima in maniera definitiva l’informazione e la comunicazione riconosciute come costanti dell’azione di governo nella pubblica amministrazione (così Alessandro Rovinetti in Diritto di parola, Il Sole 24 Ore, Milano 2000).
Per la legge 7 agosto 1990 n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” e per la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1994 “sui principi per la istituzione ed il funzionamento degli Uffici per le relazioni con il pubblico” tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 (comma 2) del Decreto legislativo n. 29 del 1993 – e cioè tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le provincie, i comuni, le comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio industria artigianato ed agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionale, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale – devono uniformarsi ai principi della legge e dunque sono tenuti:
– a dotarsi dell’Ufficio delle Relazioni con il Pubblico
– a garantirne il funzionamento in modo coerente alla legge, economicamente valido ed efficace.
Le finalità e la missione degli Urp, del portavoce e degli Uffici stampa sono fissate nelle seguenti norme:

A. L’articolo 12 del Dlgs 29/1993 recita testualmente:
“Ufficio Relazioni con il Pubblico
1. Le amministrazioni pubbliche, al fine di garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990 n. 241 individuano, nell’ambito della propria struttura e nel contesto della ridefinizione degli uffici di cui all’articolo 31, uffici per le relazioni con il pubblico.
2. Gli uffici per le relazioni con il pubblico provvedono, anche mediante l’utilizzo di tecnologie informatiche:
a. al servizio dell’utenza per i diritti di partecipazione di cui al capo III della legge 7 agosto 1990 n. 241;
b. all’informazione all’utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti;
c. alla ricerca ed analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l’utenza.
3. Agli uffici per le relazioni con il pubblico viene assegnato, nell’ambito delle attuali dotazioni organiche delle singole amministrazioni, personale con idonea qualificazione e con elevata capacità di avere contatti con il pubblico, eventualmente assicurato da apposita formazione.
4. Al fine di assicurare la conoscenza di normative, servizi e strutture, le amministrazioni pubbliche programmano ed attuano iniziative di comunicazione di pubblica utilità; in particolare, le amministrazioni dello Stato, per la attuazione delle iniziative individuate nell’ambito delle proprie competenze, si avvalgono del Dipartimento per la informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri quale struttura centrale di servizio, secondo un piano annuale di coordinamento del fabbisogno di prodotti e servizi, da sottoporre alla approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri”.

B. La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 ottobre 1994 “sui principi per la istituzione ed il funzionamento degli Uffici per le Relazioni con il pubblico” definisce i principi e le modalità per la istituzione, l’organizzazione ed il funzionamento degli Uffici.
In particolare descrivendone le finalità, la direttiva afferma che essa è finalizzata a:
“dare attuazione al principio della trasparenza della attività amministrativa, al diritto di accesso alla documentazione e ad una corretta informazione;
rilevare sistematicamente i bisogni ed il livello di soddisfazione della utenza per i servizi erogati e collaborare per adeguare conseguentemente i fattori che ne determinano la qualità;
proporre adeguamenti e correttivi per favorire l’ammodernamento delle strutture, la semplificazione dei linguaggi e l’aggiornamento delle modalità con cui le amministrazioni si propongono all’utenza”.

Al successivo punto III, la direttiva recita:
” Gli uffici svolgono le seguenti attività;
– servizi all’utenza per i diritti di partecipazione di cui al capo III della legge 7 agosto 1990 n. 241;
– informazione all’utenza sugli atti amministrativi, sui responsabili, sullo svolgimento e sui tempi di conclusione dei procedimenti, e sulle modalità di erogazione dei servizi;
– ricerca ed analisi finalizzate alla conoscenza dei bisogni e proposte per il miglioramento dei rapporti con l’utenza;
– promozione e realizzazione di iniziative di comunicazione di pubblica utilità per assicurare la conoscenza di normative, strutture pubbliche e servizi erogati e l’informazione sui diritti dell’utenza sui rapporti con le amministrazioni”.
Il Capo VI della direttiva in esame, occupandosi del livello degli uffici, afferma che:
“Gli uffici sono istituiti, di norma, là dove si svolge l’attività di amministrazione attiva di maggior contatto con i cittadini-utenti.
Le funzioni di promozione, programmazione, organizzazione e coordinamento della attività degli uffici sono svolte, ove ne ricorrano le condizioni, da una unità centrale individuata dalle amministrazioni.
Il livello degli uffici è adeguato alla struttura, all’impianto organizzativo, alle dimensioni ed alla natura dell’attività svolta dalle amministrazioni.
Agli uffici sono preposti responsabili in possesso di qualifica dirigenziale, al fine di assicurare un adeguato livello di rappresentatività ed una concreta capacità di dialogo e di collaborazione con le strutture delle amministrazioni di appartenenza.
Gli uffici rappresentano il “luogo di incontro” fra l’utenza e le strutture pubbliche che emanano provvedimenti amministrativi e/o erogano servizi; la loro istituzione non modifica le funzioni e l’organizzazione delle amministrazioni, né deve creare sovrapposizioni di competenza”.
E’ indubbio che, come ha scritto Adriana Laudani su “Comunicazione pubblica” (maggio 2000), la legge n. 150/2000 rappresenti “una legge di cambiamento”. La “sfida del cambiamento” è anche il titolo di questo Convegno. Di cambiamento radicale per uno Stato, che si avvia finalmente ad improntare la sua attività alla trasparenza e al colloquio con i cittadini, attuando l’articolo 97 della Costituzione. Va detto, però, che la legge 150 non ha mezzi finanziari: le amministrazioni pubbliche devono in sostanza “arrangiarsi”. Senza fondi, però, non si va lontano e soprattutto non si raggiungono gli obiettivi prefigurati dalla nuova normativa. Appare superfluo e retorico affermare che l’informazione e la comunicazione siano fattori strategici anche per le pubbliche amministrazioni, quando lo Stato si dimostra avaro, contraddicendosi e svuotando di contenuto le sue leggi innovative, che danno legittimità al giornalismo professionale e alla comunicazione all’interno delle amministrazioni pubbliche. Il discorso economico diventa drammatico ove si legga il comma 5 dell’articolo 1 della legge 150: “Le attività di informazione e di comunicazione sono, in particolare, finalizzate a:
a) illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative, al fine di facilitarne l’applicazione;
b) illustrare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento;
c) favorire l’accesso ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza;
d) promuovere conoscenze allargate e approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale;
e) favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati nonché la conoscenza dell’avvio e del percorso dei procedimenti amministrativi;
f) promuovere l’immagine delle amministrazioni, nonché quella dell’Italia, in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilità ad eventi d’importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale.
6. Le attività di informazione e di comunicazione istituzionale di cui alla presente legge non sono soggette ai limiti imposti in materia di pubblicità, sponsorizzazioni e offerte al pubblico”. Senza fondi, queste enunciazioni sono destinate a rimanere tali. Sarà difficile creare una reale cultura dell’informazione e della comunicazione, nonostante gli sforzi che cercherà di sviluppare il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri incaricato del coordinamento degli Urp e degli uffici stampa delle pubbliche amministrazioni. Alla lunga la carenza di risorse umane e finanziarie comporterà il ripiegamento su stessa della pubblica amministrazione, che non potrà utilizzare professionalità esterne.

C. L’articolo 7 della legge 7 giugno 2000 n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) dice:
“Art. 7 – Portavoce
1. L’organo di vertice dell’amministrazione pubblica può essere coadiuvato da un portavoce, anche esterno all’amministrazione, con compiti di diretta collaborazione ai fini dei rapporti di carattere politico-istituzionale con gli organi di informazione. Il portavoce, incaricato dal medesimo organo, non può, per tutta la durata del relativo incarico, esercitare attività nei settori radiotelevisivo, del giornalismo, della stampa e delle relazioni pubbliche.
2. Al portavoce è attribuita una indennità determinata dall’organo di vertice nei limiti delle risorse disponibili appositamente iscritte in bilancio da ciascuna amministrazione per le medesime finalità”.

D. L’articolo 8 della legge 7 giugno 2000 n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) dice:
“Art. 8 – Ufficio per le relazioni con il pubblico
1. L’attività dell’ufficio per le relazioni con il pubblico è indirizzata ai cittadini singoli e associati.
2. Le pubbliche amministrazioni, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvedono, nell’esercizio della propria potestà regolamentare, alla ridefinizione dei compiti e alla riorganizzazione degli uffici per le relazioni con il pubblico secondo i seguenti criteri:
a) garantire l’esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241, e successive modificazioni;
b) agevolare l’utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini, anche attraverso l’illustrazione delle disposizioni normative e amministrative, e l’informazione sulle strutture e sui compiti delle amministrazioni medesime;
c) promuovere l’adozione di sistemi di interconnessione telematica e coordinare le reti civiche;
d) attuare, mediante l’ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti;
e) garantire la reciproca informazione fra l’ufficio per le relazioni con il pubblico e le altre strutture operanti nell’amministrazione, nonché fra gli uffici per le relazioni con il pubblico delle varie amministrazioni.
3. Negli uffici per le relazioni con il pubblico l’individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla contrattazione collettiva”.

E. L’articolo 9 della legge 7 giugno 2000 n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) dice:
“Art. 9 – Uffici stampa
1. Le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, possono dotarsi, anche in forma associata, di un ufficio stampa, la cui attività è in via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di massa.
2. Gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all’albo nazionale dei giornalisti. Tale dotazione di personale è costituita da dipendenti delle amministrazioni pubbliche, anche in posizione di comando o fuori ruolo, o da personale estraneo alla pubblica amministrazione in possesso dei titoli individuati dal regolamento di cui all’articolo 5, utilizzato con le modalità di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, nei limiti delle risorse disponibili nei bilanci di ciascuna amministrazione per le medesime finalità.
3. L’ufficio stampa è diretto da un coordinatore, che assume la qualifica di capo ufficio stampa, il quale, sulla base delle direttive impartite dall’organo di vertice dell’amministrazione, cura i collegamenti con gli organi di informazione, assicurando il massimo grado di trasparenza, chiarezza e tempestività delle comunicazioni da fornire nelle materie di interesse dell’amministrazione.
4. I coordinatori e i componenti dell’ufficio stampa non possono esercitare, per tutta la durata dei relativi incarichi, attività professionali nei settori radiotelevisivo, del giornalismo, della stampa e delle relazioni pubbliche. Eventuali deroghe possono essere previste dalla contrattazione collettiva di cui al comma 5.
5. Negli uffici stampa l’individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla contrattazione collettiva nell’ambito di una speciale area di contrattazione, con l’intervento delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti. Dall’attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

2. Urp, uffici stampa e portavoce: analisi della legge n. 150/2000
Gli uffici stampa della Pubblica amministrazione e degli Enti Locali saranno composti da giornalisti iscritti all’Albo. A stabilirlo è la legge n. 150/2000 sulla comunicazione istituzionale. Le attività di informazione si realizzano attraverso il portavoce e l’Ufficio stampa. Quelle di comunicazione attraverso l’Ufficio relazioni con il pubblico (Urp) e strutture analoghe quali gli sportelli del cittadino, quelli polifunzionali o per le imprese. Ogni amministrazione, comunque, in sede di prima applicazione, confermerà le funzioni al personale che già le svolge (la legge arriva con molto ritardo sull’evoluzione dell’organizzazione della comunicazione nello Stato-apparato e nelle Regioni).
Al rapporto tra amministrazione e organi di informazione sarà incaricato, oltre all’Ufficio stampa, anche il portavoce che, per la durata del suo incarico, non potrà esercitare attività professionale nei media. Il portavoce tradizionalmente è un giornalista (l’esempio viene dal presidente della Repubblica, dai presidenti della Camera e del Senato, dal presidente del Consiglio e dal presidente della Giunta della Regione Lombardia). La stessa incompatibilità (divieto di attività parallela nei media, ndr) varrà per il personale degli Uffici stampa, che dovrà essere iscritto nell’Albo dei giornalisti (la legge non precisa se professionisti o pubblicisti), il cui profilo professionale sarà definito attraverso una “speciale area di contrattazione”, con l’intervento della Fnsi, il sindacato dei giornalisti. “C’è la possibilità – ha precisato Paolo Serventi Longhi, segretario della Fnsi — di definire una volta per tutte la professionalità e il contratto di categoria dei colleghi degli uffici stampa”.
I compiti degli Urp, a loro volta, dovranno essere definiti con Regolamenti delle amministrazioni interessate. Un’altra parte della normativa è dedicata ai Piani di comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni, da trasmettere, entro il novembre dell’anno precedente, al Dipartimento per l’informazione e l’editoria presso la Presidenza del Consiglio, che predispone un Piano annuale di comunicazione, approvato dal Consiglio dei ministri. Al Dipartimento è richiesto un parere preventivo sulla comunicazione pubblicitaria delle Amministrazioni statali.
I giornalisti, dopo il varo della laurea specialistica biennale in giornalismo, guadagnano altri punti e conseguono il diritto di cittadinanza, in maniera ufficiale, negli uffici stampa della pubblica amministrazione. Si avanzano ipotesi di 2.500-3mila nuovi posti di lavoro (200 solo in Sicilia). Si presenta, però, problematica l’applicazione dell’articolo 9 della legge n. 150/2000 (sulla disciplina delle attività di informazione e di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni). La nuova legge non parla di concorsi – via costituzionalmente obbligatoria per l’accesso nell’apparato statale – per l’assegnazione dei posti eventualmente disponibili, ma specifica che “negli uffici stampa l’individuazione e la regolamentazione dei profili professionali sono affidate alla contrattazione collettiva nell’ambito di una speciale area di contrattazione, con l’intervento delle organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti”. Il comma 5, infine, aggiunge: “Dall’attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.
L’articolo 9 (comma 1) ammette da una parte che “le amministrazioni pubbliche possono dotarsi, anche in forma associata, di un ufficio stampa, la cui attività è in via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di massa” per poi, dall’altra parte, affermare (comma 5) che i mezzi di finanziamento sono sostanzialmente inesistenti. L’istituzione degli uffici stampa diventa così una scelta discrezionale della Pa.
La chiave di lettura del provvedimento legislativo e in particolare dell’articolo 9 è il decreto legislativo. 3 febbraio 1993 n. 29 (Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego). La dotazione di personale degli uffici stampa, dice l’articolo 9 (comma 2), è costituita anche “da personale estraneo alla pubblica amministrazione utilizzato con le modalità di cui all’articolo 7, comma 6, del Dlgs n. 29/1993 nei limiti delle risorse disponibili nei bilanci di ciascuna amministrazione per le medesime finalità”. Dalla lettura incrociata dei commi 2 e 5 si ricavano questi principi:
“gli uffici stampa sono costituiti da personale iscritto all’Albo nazionale dei giornalisti”;
il reclutamento dei giornalisti (“personale estraneo alla pubblica amministrazione”) avverrà secondo l’articolo 7 (comma 6) del Dlgs n. 29/1993:
le pubbliche amministrazioni daranno la priorità ai propri dipendenti in servizio e in possesso dei titoli (cioè l’iscrizione all’Albo dei giornalisti).

Secondo l’articolo 7 (comma 6) del Dlgs n. 29/1963, “le amministrazioni pubbliche, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione”. Tradotto in parole povere, il comma 6 dell’articolo 7 significa che le pubbliche amministrazioni faranno ricorso a giornalisti “esperti di provata competenza ” soltanto quando “non sia possibile reperire idonee professionalità all’interno dell’amministrazione” (Corte dei Conti, Sez. Contr., det. n. 78 del 09-06-1995).
Un regolamento, previsto dall’articolo 5 del Ddl e che doveva essere emanato entro 60 giorni dall’approvazione della legge, individuerà i titoli del “personale estraneo alla pubblica amministrazione” ossia dei giornalisti. Dal punto di vista formale l’articolo 1 della legge professionale (n. 69/1963) individua “i giornalisti professionisti e i pubblicisti, iscritti nei rispettivi elenchi dell’Albo”. I commi 3 e 4 dell’articolo 1 dicono: “Sono professionisti coloro che esercitano in modo esclusivo e continuativo la professione di giornalista. Sono pubblicisti coloro che svolgono attività giornalistica non occasionale e retribuita anche se esercitano altre professioni o impieghi”.
“L’esperienza dimostra che il giornalismo, se si alimenta anche del contributo di chi ad esso non si dedica professionalmente, vive soprattutto attraverso l’opera quotidiana dei professionisti” (Corte costituzionale, sentenza n. 11/1968). I supremi giudici (Cass. pen., 2 aprile 1971, in Riv. dir. sportivo, 1971, 121) hanno stabilito esattamente la differenza fondamentale tra pubblicisti e giornalisti professionisti in base alla “professionalità esclusiva” di questi ultimi, laddove i primi, pur svolgendo sempre un’attività non occasionale e retribuita, possono anche esercitare altre professioni. Il regolamento dovrà pertanto chiarire:
se degli uffici stampa potranno far parte i giornalisti professionisti e i pubblicisti in via alternativa o soltanto i giornalisti professionisti (come appare conseguente se si lega la loro attività al vincolo dell’esclusiva professionale). E’ opportuno, però, che il regolamento “sani” la posizione dei pubblicisti già assunti;
il titolo di studio dei giornalisti professionisti. Appare scontato il possesso di un diploma di laurea se è vero che l’articolo 7 (comma 6) del Dlgs n. 29/1993 prevede incarichi individuali ad “esperti di provata competenza” (evidentemente con contratto coordinato e continuativo di cui agli articoli 2222 e seguenti del Cc). Su questa linea si muove il Decreto 15 settembre 1998 della Regione Sicilia (Determinazione dei criteri per la valutazione dei titoli nei concorsi riservati al personale da destinare agli uffici stampa degli enti locali). Ai concorsi pubblici “sono ammessi tutti i giornalisti che alla data del bando del concorso…siano in possesso dei seguenti requisiti inderogabili:
a) essere iscritti all’albo dei giornalisti con almeno tre anni di anzianità;
b) essere in possesso del diploma di laurea per i posti di capo ufficio stampa (VIII qualifica funzionale) o del diploma di scuola media di II grado per i posti di giornalista (VI qualifica funzionale)”.

Anche la sezione V del Consiglio di Stato con la sentenza n. 573 dell’11 aprile 1995 (parte in causa il Comune di Fano) concorda con il decreto della Regione Sicilia: “Ai fini dell’inquadramento quale giornalista nell’ottava qualifica, è necessario essere giornalista professionista e, dunque, possedere il diploma di laurea e la prescritta abilitazione professionale”. Rincara la Corte dei Conti della Sardegna con la sentenza 8 giugno 1994 n. 262: “La direzione di un periodico edito da un ente pubblico deve necessariamente essere affidata a un giornalista professionista che va assunto con rapporto convenzionale di diritto privato”. Con la pronuncia n. 641/1996 la seconda sezione giurisdizionale centrale della Corte dei Conti ha annullato una sentenza della Corte dei Conti della Toscana relativa alla istituzione della figura dell’addetto stampa nel Comune di Borgo San Lorenzo, fissando questo principio: “Affidare a giornalisti esterni all’amministrazione comunale il compito di addetto stampa di un Comune non configura un danno erariale”. La Corte dei Conti, sezione centrale giurisdizionale, definisce “le funzioni dell’ufficio stampa come funzioni necessariamente organiche all’ente pubblico, con ciò introducendo l’idea della necessità della previsione organica di un ufficio stampa in ogni ente pubblico che preveda per tale ufficio le funzioni “tipiche” di ufficio stampa”, scrivendo (a pagina 30): “L’ufficio stampa, sostanziandosi essenzialmente nella funzione di comunicazione all’esterno dell’attività istituzionale dell’ente pubblico, risponde ad esigenze di carattere continuativo e deve, quindi, entrare nella previsione organica del soggetto alla cui attività esse si riferisce” (Gianfranco Garancini, commento alla sentenza citata in OG-informazione, n. 4/5/6-dicembre 1997, pagine 24 e 25)
La legge n. 150/2000, va osservato, parlando di “giornalisti”, si riferisce evidentemente ai giornalisti professionisti. Dicono i commi 1 e 2 della legge n. 69/1963: “È istituito l’Ordine dei giornalisti. Ad esso appartengono i giornalisti professionisti e i pubblicisti, iscritti nei rispettivi elenchi dell’Albo”. Giornalisti professionisti e pubblicisti sono due entità diverse e distinte, come poi precisano i commi citati 3 e 4 dell’articolo 1.
Sulle mansioni che negli uffici stampa saranno assegnate al “personale iscritto all’Albo nazionale dei giornalisti” si svolgerà la contrattazione con la presenza della Fnsi (e, si prevede, in sede Aran). La contrattazione collettiva punta alla “individuazione e alla regolamentazione dei profili professionali”. Assisteremo, però, a una strana contrattazione sul ruolo di “non dipendenti”, ma di collaboratori collocati in strutture (gli uffici stampa) della pubblica amministrazione. Il corrispettivo e il compenso – che dovranno essere adeguati all’”importanza dell’opera e al decoro professionale” (articolo 2233 Cc) nonché alla “provata competenza” – sono per ora un capitolo aperto, che sarà riempito con il ricorso alle tariffe stabilite dall’Ordine dei Giornalisti (articoli 2225 e 2233 Cc).
Sono ipotizzabili almeno due ipotesi di lavoro alternative al percorso della collaborazione coordinata e continuativa:
enti assimilati alla pubblica amministrazione dal comma 2 dell’articolo 1 del Dlgs n. 29/1993 (gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale) potrebbero prevedere nelle piante organiche gli uffici stampa e bandire di conseguenza concorsi per assumere (a tempo indeterminato e con il contratto Fnsi-Fieg) “personale iscritto all’Albo nazionale dei giornalisti”;
la stessa pubblica amministrazione e gli enti assimilati alla Pa potrebbero stipulare contratti a tempo determinato (e per una durata di 4 anni nei Comuni e nelle Province, per un tempo pari cioè alla durata degli incarichi di sindaco e di presidente della Provincia) con giornalisti professionisti “esterni”, applicando il contratto Fnsi-Fieg. Questa soluzione è facilitata, per i Comuni e le Province, dall’articolo 51 (5° comma) della legge n. 142/1990 sugli enti locali. Le amministrazioni pubbliche potrebbero peraltro assumere a tempo determinato (dai 2 ai 7 anni e con facoltà di rinnovo) il portavoce e i coordinatori degli uffici stampa, avvalendosi dell’articolo 19 del Dlgs n. 29/1993 il quale (al comma 2) dice: “Tutti gli incarichi di direzione degli uffici delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, sono conferiti a tempo determinato. Gli incarichi hanno durata non inferiore a due anni e non superiore a sette anni, con facoltà di rinnovo. Sono definiti contrattualmente, per ciascun incarico, l’oggetto, gli obiettivi da conseguire, la durata dell’incarico, salvi i casi di revoca, nonché il corrispondente trattamento economico. Quest’ultimo ha carattere onnicomprensivo”. Regioni ed enti locali sono aiutati da una norma presente nel comma 10 dell’articolo 1 della legge 549/1995, il quale, nell’ultima alinea del suo disposto, prevede, infatti, che le regioni e gli enti locali “possono conferire, al di fuori delle vigenti piante organiche, incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale ovvero apicale”.

Per inciso si sottolinea che attualmente 105 giornalisti professionisti lavorano con contratto di lavoro giornalistico negli Uffici stampa e nelle Agenzie di stampa delle Regioni e delle province autonome (fonte: Alessandro Rovinetti, Diritto di parola, Il Sole 24 Ore, Milano 2000).
3. Gli Uffici stampa tra giornalisti autonomi e dipendenti
Regioni, Province, Comuni ed enti collegati (ad esempio, le Usl o gli ex-Iacp) si sono dotati negli ultimi anni di Uffici stampa per facilitare il rapporto tra le istituzioni territoriali e i cittadini oppure per curare pubblicazioni edite da queste istituzioni territoriali e dirette sempre ai cittadini. In tali strutture di comunicazione hanno trovato collocazione giornalisti professionisti regolarmente iscritti negli elenchi dell’Albo tenuto dagli Ordini regionali. Ai giornalisti professionisti si applica esclusivamente il Contratto nazionale di lavoro giornalistico (Cnlg) reso efficace erga omnes dal Dpr n. 153/1961. I giornalisti professionisti devono essere obbligatoriamente assicurati con l’Inpgi in virtù della legge n. 1564/1951, dell’articolo 26 della legge n. 67/1987 nonché dello Statuto dell’Inpgi (Istituto nazionale previdenza giornalisti italiani) pubblicato sulla “Gazzetta Ufficiale” del 6 ottobre 1995. Il Decreto legislativo n. 503/1993 (che detta norme sul riordino previdenziale), all’articolo 17 punto 3, afferma testualmente: <I dipendenti giornalisti professionisti iscritti nell’apposito Albo di categoria e i dipendenti praticanti giornalisti iscritti nell’apposito Registro di categoria, i cui rapporti di lavoro siano regolati dal Contratto nazionale giornalistico, sono obbligatoriamente iscritti presso l’Istituto nazionale di previdenza dei giornalisti italiani “Giovanni Amendola”>.
L’articolo 1 del vigente Cnlg cala nell’ordinamento giuridico il principio secondo il quale il giornalista professionista ha diritto al trattamento previsto dal Contratto medesimo quando opera alle dipendenze di Uffici stampa. Il ruolo e i compiti dell’addetto stampa delle Usl, ad esempio, sono stati fissati al punto 4 del Decreto ministeriale (del Ministro della sanità, ndr) 10 febbraio 1984 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 15 febbraio 1984 n. 45). Questo Decreto precisa che l’inquadramento (dell’addetto stampa o dell’addetto stampa coordinatore, ndr) nel relativo profilo professionale è subordinato all’iscrizione all’Ordine dei Giornalisti. La Corte dei Conti della regione Sardegna, ad esempio, ha riconosciuto che <l’istituzione dell’ufficio stampa da parte di una provincia non è soggetta ad approvazione da parte della Commissione centrale per la finanza locale e deve ritenersi legittima ed utile, rappresentando una funzione strumentale di tipo organizzativo orizzontale finalizzata a migliorare il livello di comunicazione tra i cittadini ed enti a vasta competenza territoriale> ( 8 giugno 1994 n. 262).
Resta inteso che il datore di lavoro pubblico è libero di riconoscere al giornalista professionista una qualifica superiore a quella di base (redattore ordinario), correlando la qualifica medesima all’importanza e al ruolo dell’Ufficio stampa nella strategia dell’ente o dell’apparato statale.
Fra giornalisti e enti pubblici (Regioni, Comuni, Province, ex-Iacp, Usl) possono stipularsi anche contratti di collaborazione coordinata e continuativa sulla base degli articoli 2222 e seguenti del Cc nonché sulla base del Tariffario fissato ogni anno dal Consiglio nazionale dell’Ordine dei Giornalisti. L’inclusione dell’attività di Ufficio stampa nel tariffario significa che quella attività è giornalistica.
L’articolo 2233 del Codice civile (articolo inserito nel Titolo IV – Capo II dedicato alle professioni intellettuali) dice che <il compenso, se non è convenuto dalla parti e non può essere determinato secondo le tariffe e gli usi, è determinato dal giudice, sentito il parere dell’associazione professionale a cui il professionista appartiene. In ogni caso la misura del compenso deve essere adeguato all’importanza dell’opera e al decoro della professione>. L’associazione professionale è l’Ordine dei Giornalisti in base al Decreto legislativo. n. 382/1944. Sulla base dell’articolo 2233 l’Ordine nazionale dei Giornalisti ogni anno approva un Tariffario (non vincolante), stabilendo i compensi minimi per le prestazioni professionali giornalistiche (notizie, articoli, servizi; servizi fotogiornalistici; servizi cine-videogiornalistici; Uffici stampa; impostazioni grafiche di quotidiani o periodici; direttore responsabile non subordinato) nei quotidiani, nei periodici, nelle agenzie, nelle emittenti televisive e negli uffici stampa. Queste le regole fissate dal Consiglio nazionale:
Il tariffario indica cifre minime al di sotto delle quali l’Ordine dei Giornalisti ritiene che non sia possibile andare, stabilendo in tal caso la incongruità del compenso. Tuttavia la determinazione dell’effettivo ammontare dei corrispettivi deve tenere conto della qualità del committente, dei compiti in concreto demandati al giornalista, dell’impegno necessario e del tempo richiesto.
Quando siano richiesti particolari impegni e competenze specifiche, tutti i minimi sono aumentati del cento per cento.
Le spese sostenute dal collaboratore e direttamente inerenti le prestazioni sono rimborsate a piè di lista, su presentazione di idonea documentazione, salvo patto contrario scritto.

4. La ratio della legge 150/2000 sui “giornalisti” negli Uffici stampa
Un ente pubblico milanese intendeva collocare l’ufficio stampa all’interno della sua Direzione marketing. Il giornalista addetto a quell’Ufficio stampa si è rivolto al Consiglio dell’Ordine, chiedendo di conoscerne la posizione in merito al rapporto tra Ufficio Stampa e Direzione Marketing o meglio in merito alla possibilità o alla eventualità di subordinare l’Ufficio stampa alla Direzione Marketing. Questo il testo del parere:
“Premesso:
a) che l’attività di Ufficio di stampa, figurando nel Tariffario approvato ogni anno dal Consiglio nazionale dell’Ordine, è attività giornalistica;
b) che la preposizione ad un ufficio stampa di un giornalista professionista esterno significa che le competenze in concreto conferite alla struttura implicano l’applicazione prevalente degli elementi della “creatività”, dell’ “intellettualità” e dell’ “intermediazione critica” delle notizie, costituenti l’essenza della professione giornalistica (Cass. civ., 23 novembre 1983, n. 7007; Riviste: Mass. 1983; Cass. Civ., sez. lav., 20 febbraio 1995, n. 1827; Cass. 1/2/96 n. 889, pres. Mollica, est. De Rosa, in D&L 1996, 687, nota Chiusolo; Corte Conti, regione Sardegna, sez. Giurisdiz., 8 giugno 1994, n. 262);
c) che il giornalista è vincolato dall’etica professionale racchiusa negli articoli 2 e 48 della legge n. 69/1963 e nel Codice di deontologia sulla privacy (Gazzetta ufficiale 3 agosto 1998) e che è sottoposto alla vigilanza disciplinare del suo Ordine professionale;
d) che l’Ufficio stampa, affidato a un giornalista, deve funzionare come “fonte” rispettando i vincoli dell’etica professionale (rispetto della persona e della verità sostanziale dei fatti in un quadro di buona fede e lealtà teso a rafforzare il rapporto di fiducia tra la stampa e i lettori; rispetto dell’essenzialità dell’informazione, quando sono in gioco dati personali attinenti alla salute o alla sfera sessuale);
osservato
a) che per marketing si intende “il complesso dei metodi atti a collocare col massimo profitto i prodotti in un dato mercato attraverso la scelta e la programmazione delle politiche più opportune di prezzo, di distribuzione, di vendita, di pubblicità, di promozione, dopo aver individuato, dopo analisi di mercato, il potenziale consumatore” (Vocabolario Treccani della lingua italiana, Vol. III*, pag. 89).
Conclusioni
L’attività giornalistica non può essere subordinata al marketing, che persegue finalità in antitesi con l’attività giornalistica. Un Ufficio Stampa, quindi, non può essere inglobato nell’attività della Direzione Marketing, che non ha regole etiche e che non è sottoposto al controllo di uno specifico giudice disciplinare stabilito per legge”.
La ratio della legge 150/2000 è evidente, quando prevede la presenza esclusiva di giornalisti negli uffici stampa. I giornalisti sono vincolati al rispetto della deontologia fissata per legge e sono sottoposti alla vigilanza del loro Consiglio dell’Ordine. Non solo devono essere corretti ma devono anche apparire corretti. L’Ufficio stampa va configurato come una fonte credibile, che mira a rafforzare “il rapporto di fiducia tra la stampa e i lettori”.
Va detto, però, che i giornalisti dovranno cominciare a conoscere l’apparato pubblico e dovranno essere formati. L’articolo 4 della legge 150/2000 afferma al primo comma: “Le amministrazioni pubbliche individuano, nell’ambito delle proprie dotazioni organiche, il personale da adibire alle attività di informazione e di comunicazione e programmano la formazione, secondo modelli formativi individuati dal regolamento di cui all’articolo 5”. “Le attività di formazione – dice il II comma dello stesso articolo 4 – sono svolte dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione, secondo le disposizioni del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 287, dalle scuole specializzate di altre amministrazioni centrali, dalle università, con particolare riferimento ai corsi di laurea in scienze della comunicazione e materie assimilate, dal Centro di formazione e studi (Formez), nonché da strutture pubbliche e private con finalità formative che adottano i modelli di cui al comma 1”.
L’Ordine dei Giornalisti della Lombardia – ente pubblico – attraverso l’Ifg, la sua scuola di giornalismo (che è finanziata dalla Regione Lombardia), è disposto a rafforzare il suo impegno nella formazione di giornalisti destinati agli uffici stampa e di comunicatori pubblici addetti agli Urp. L’Ifg svolge anche questo secondo compito da cinque anni con crescente successo. Lo testimoniano i venti allievi del corso conclusosi a maggio, che hanno trovato una collocazione nel giro di pochi mesi.
La legge 150/2000 pone una chiara distinzione fra le attività di informazione e quelle di comunicazione, con il riconoscimento che le prime competono a giornalisti iscritti nell’albo. “Tabloid”, il mensile dell’Ordine di Milano, ha già scritto che “chi gestisce l’informazione per conto di un soggetto, pubblico o privato, deve essere un professionista qualificato – e l’iscrizione all’Ordine è garanzia di capacità e di assunzione di responsabilità – che dialoga con i giornalisti professionisti delle varie testate ed emittenti”. “Fra gli adempimenti professionali c’è senza dubbio la verifica, l’attendibilità, dell’informazione data: se questo vale per i redattori della carta stampata e per i giornalisti radiotelevisivi, non si comprende perché la regola non debba essere osservata – con rischio sanzionatoria per l’inadempiente, sia ben chiaro – anche da parte di chi opera negli uffici stampa. La tendenziosità di una notizia può derivare da una fonte imprecisa che, in modo subdolo, fornisce informazioni deviate o devianti……La garanzia dell’informazione, intesa come controllo di qualità del messaggio, deve nascere alla fonte”. La legge 150/2000 va in questa direzione.

5. Il ricorso Ferpi alla Commissione Ue sull’articolo 9 della legge n. 150/2000
La Ferpi (Federazione relazioni pubbliche italiane) ha annunciato un ricorso (contro l’articolo 9 della legge n. 150/2000 che vuole solo giornalisti iscritti all’Albo negli uffici stampa pubblici) alla Commissione Ue. Con questo ricorso la Ferpi “si appella a quegli articoli del Trattato di Roma in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libera prestazione dei servizi, che la nuova legge italiana avrebbe palesemente violato. In pratica, si fa notare che un lavoratore straniero non potrebbe mai lavorare in un ufficio stampa italiano perché è abbastanza improbabile che abbia i requisiti necessari per iscriversi all’albo dei giornalisti” (Prima comunicazione/ottobre 2000). La Ferpi dimostra di non conoscere l’ordinamento giuridico della Repubblica. L’articolo 9 della legge comunitaria 6 febbraio 1996 n. 52 afferma che il cittadino comunitario può diventare direttore (e anche proprietario) di un giornale italiano. In base all’articolo 9 della legge 29 dicembre 1990 n. 428 “i cittadini degli Stati membri delle Comunità europee sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della iscrizione nel Registro dei praticanti e nell’elenco dei pubblicisti di cui, rispettivamente agli articoli 33 e 35 della legge 3 febbraio 1963, n. 69. Ai medesimi cittadini, per l’iscrizione nell’elenco speciale di cui all’articolo 28 della legge 3 febbraio 1963 n. 69, non si applica la condizione di reciprocità richiesta dall’articolo 36 della legge predetta”. I cittadini comunitari hanno parità di trattamento rispetto ai cittadini italiani a patto che gli stessi abbiano il domicilio professionale in Italia (articolo 16 della legge comunitaria n. 526/1999). I praticanti comunitari possono sostenere l’esame di abilitazione nella loro lingua (articolo 54, II comma, del Dpr n. 115/1965). La Ue ha recentemente rafforzato, con la direttiva sul trading online, il ruolo degli Ordini italiani. Fra pochi anni in Italia si diventerà giornalisti soltanto in Università. Nel 2001 partirà alla Statale di Milano il corso di laurea biennale specialistica in giornalismo al quale potranno iscriversi, superata una selezione, coloro che hanno conseguito una laurea tradizionale a 4, 5 o 6 anni oggi o triennale nel futuro. Dopo 72 anni va in archivio il “sistema” che attribuiva agli editori il potere di “fare” i giornalisti professionisti attraverso l’istituto dell’assunzione come praticante (intaccato dal 1977 dalle scuole dell’Ordine).
Una volta a regime il nuovo accesso alla professione giornalistica per via esclusivamente universitaria, i giornalisti degli altri Paesi Ue dovranno avere titoli equivalenti a quelli dei colleghi italiani per lavorare nei media e negli uffici stampa della pubblica amministrazione della Penisola. Varranno le norme del Dlgs 27 gennaio 1992 n. 115 (Attuazione della direttiva n. 89/48/CEE relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni). L’articolo 8 (Prova attitudinale) di questo Dlgs dice: “1. La prova attitudinale consiste in un esame volto ad accertare le conoscenze professionali e deontologiche ed a valutare la capacità all’esercizio della professione, tenendo conto che il richiedente il riconoscimento è un professionista qualificato nel Paese di origine o di provenienza. 2. Le materie su cui svolgere l’esame devono essere scelte in relazione alla loro importanza essenziale per l’esercizio della professione. 3. In caso di esito sfavorevole, la prova attitudinale può essere ripetuta non prima di sei mesi”. Il ricorso Ferpi alla Commissione europea è, quindi, privo di fondamento. L’esame di abilitazione all’esercizio professionale (o prova attitudinale per la Ue) è previsto dall’articolo 33 (V comma) della Costituzione. Il cerchio così si chiude.

Franco Abruzzo
presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia

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