La conferenza dei servizi. Ricognizione dell’istituto

La conferenza dei servizi. Ricognizione dell’istituto

Sgueo Gianluca

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1. La collocazione giuridica dell’istituto – 2. Le tipologie di conferenza di servizi presenti nel nostro ordinamento – 3. La natura giuridica – 4. Lo svolgimento della conferenza – 5. Le conferenze di servizi speciali
 
 
1. Collocazione giuridica dell’istituto
La Conferenza di servizi è disciplinata nel Capo IV della Legge 241/1990 (art. 14 ss.) che disponein tema di semplificazione dell’attività amministrativa.
Segue, pertanto, gli obiettivi delineati dalle 3 leggi bassanini (l. 59/97 ; l. 127/97 ; l. 191/98) e dalle successive leggi di semplificazione (l. 340/2000 e, più recentemente, dalla l. 15/2005) e si lega idealmente ad istituti che perseguono il medesimo obiettivo, tra i quali vi sono: l’art. 15 l. 241/1990 – accordi tra le amministrazioni; l’art. 16 l. 241/1990 – generalizzazione del silenzio facoltativo; l’art. 17 l. 241/1990 – generalizzazione del silenzio devolutivo; l’art. 18 l. 241/1990 – istituto dell’autocertificazione; l’art. 19 l. 241/1990 – dichiarazione di inizio attività (già denuncia in luogo di autorizzazione); infine, l’art. 20 l. 241/1990 – generalizzazione del silenzio assenso.
All’interno del procedimento amministrativo, la Conferenza si colloca nella fase dell’istruttoria: quella fase in cui si acquisiscono e si valutano i singoli dati (sia fatti che interessi) pertinenti e rilevanti ai fini dell’emanazione dell’atto[1].
 
2. Le tipologie di conferenza e vincolatività della decisione
Esistono due tipologie di conferenze di servizi.
La prima la Conferenza Istruttoria, disciplinata dall’art. 14, comma 1, della legge 241/1990. La conferenza istruttoria viene convocata dall’amministrazione procedente quando le si presenti la necessità di esaminare contestualmente gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo[2].
Dalla conferenza non derivano vincoli giuridici di alcun genere perché l’amministrazione procedente mantiene il potere di provvedere. Tuttavia essa deve adeguatamente motivare le ragioni per cui abbia inteso discostarsi dalla decisione assunta in sede collegiale: il relativo provvedimento potrà infatti essere impugnato per difetto di motivazione o violazione del principio dell’affidamento (sotto il profilo della ragionevoleza).
La seconda è la Conferenza Decisoria, disciplinata dall’art. 14, comma 2, della legge 241/1990. La conferenza decisoria viene obbligatoriamente convocata quando l’amministrazione procedente abbia necessità di acquisire intese, concerti, nulla-osta o assensi di diverse amministrazioni, e non li abbia ottenuti entro il termine di 30 giorni. In tal caso, specifica l’art. 14 ter, comma 9, legge 241/1990, il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva della conferenza sostituisce a tutti gli effetti ognuno di questi atti.
Non è chiaro tuttavia se l’obbligatorietà scatti ove le amministrazioni non si siano pronunciate affatto o anche dove la risposta si cristallizzi in un diniego. La conferenza decisoria può essere anche indetta facoltativamente se, nel termine di 30 giorni, sia emerso il dissenso di una o più amministrazioni interpellate[3].
3. La natura giuridica
Circa la natura giuridica della conferenza la giurisprudenza ha ritenuto trattarsi di un modulo procedimentale (e non un ufficio della pubblica amministrazione, autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano) che consente di accellerare i tempi procedimentali ed analizzare contestualmente gli interessi pubblici coinvolti. Da ciò derivano due conseguenze importanti.
Il primo è l’assenza dell’obbligo di notifica – si fa salva l’ipotesi in cui le amministrazioni coinvolte abbiano adottato un atto a rilevanza esoprocedimentale, il quale, in difetto del ricorso alla conferenza, si sarebbe dovuto impugnare da parte di chi avesse inteso contestarlo.
Il secondo è l’ininfluenza dell’assenza di un componente – poiché non si tratta di un organo collegiale perfetto, ai fini della validità del provvedimento emesso è ininfluente la mancata presenza di qualche componente.
 
4. Svolgimento della conferenza
Negli artt. 14 ter, quater, della legge 241/1990illegislatore predispone una serie di regole inerenti il funzionamento della conferenza. Ve ne sono quattro in particolare che bisogna approfondire.
Anzitutto, ogni amministrazione convocata partecipa attraverso un unico rappresentante legittimato dall’organo competente ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione.
Poi, il rappresentante ha la competenza ad impugnare il provvedimento finale nei confronti del quale non abbia espresso il proprio consenso entro 30 giorni dalla sua ricezione. Decorso tale termine il consenso si considererà definitivamente acquisito.
Ancora, in virtù dell’art. 14 quater, comma 1,per quanto riguarda i dissensi espressi in seno alla conferenza il legislatore specifica che devono essere propositivi (indicando cioè le condizioni per il loro superamento); devono essere pertinenti all’oggetto della conferenza; devono essere congruamente motivati.
Il dissenso è comunque superabile se la maggioranza dei partecipanti ritiene di essere in accordo con la proposta dell’amm. procedente.
Inoltre, secondo l’art. 14 quater, comma 3, se il dissenso proviene da amministrazione preposta alla tutela di dati sensibili (ambiente, territorio, patrimonio storico-artistico, salute, pubblica incolumità) allora l’amministrazione procedente deve rimettere la decisione al Consiglio dei Ministri, in caso di dissenso tra amministrazioni statali; alla Conferenza permanente Stato-Regioni-Province autonome, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o tra più amministrazioni regionali; alla Conferenza unificata, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale ed un ente locale o tra più enti locali.
La decisione va assunta entro il termine di 30 giorni (prorogabili fino a 60). Se in tale lasso di tempo la Conferenza Stato-Regioni o quella unificata non provvedono, allora vi sono due possibilità: se la questione rientra tra le competenze statali ai sensi dell’art. 117 Cost. il Ministro per gli affari regionali rimette la questione al Consiglio dei Ministri; se invece a questione è di competenza regionale allora la questione è rimessa alle Giunte regionali (ma, in caso di inerzia, la decisione è rimessa al Consiglio dei Ministri)[4].
Infine, secondo l’art. 14 ter, comma 4, anche nel caso di amministrazione preposta al rilascio di una VIA si prevede che il parere negativo di questa possa essere superato in sede politica. Il comma rimanda infatti all’art. 5, comma 2, lettera c bis, legge 400/1988, che fa rimerimento all’attività di mediazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, per superare i contrasti tra amministrazioni.
La conferenza può esprimersi solo dopo l’acquisizione della v.i.a. – tuttavia, se l’amministrazione ad essa preposta non si pronunci entro i termini previsti, essa non perde il potere di pronunciarsi, ma potrà farlo solo in seno alla conferenza stessa. In pratica la sanzione per l’amm. inadempiente è rappresentata dalla dequotazione del suo dissenso, che potrà essere superato grazie all’adozione della decisione finale da parte del Consiglio dei Ministri o dai competenti organi degli enti locali (vedi sopra)[5].
 
5. Le conferenze di servizi speciali
Il legislatore predispone poi due ipotesi di conferenze di servizi speciali.
La prima tipologia è la conferenza di servizi preliminare, di particolare complessità – art. 14 bis l. 241/1990 – con essa la parte istante ha la possibilità di presentare un progetto definitivo i cui contenuti siano stati previamente rafforzati dall’intesa raggiunta in seno alla conferenza.
Il termine per pronunciarsi, indicando tutte le condizioni per ottenere il consenso in sede definitiva, è di 45 giorni, purchè ovviamente non vi siano elementi che precludano la realizzazione dell’opera progettata (nel qual caso il responsabile del procedimento provvede a trasmettere il progetto definitivo alle amm. interessate e convoca successivamente una conferenza decisoria).
L’assenso preventivo potrà essere revocato esclusivamente alla luce di significativi elementi che siano emersi successivamente, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.
Il ricorso a tale modulo è peraltro generalizzato nel caso in cui il progetto preliminare abbia ad oggetto procedure di realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico.
La seconda tipologia è la conferenza di servizi in materia di finanza a progetto – art. 14 quinquies l. 241/1990 – Costituisce un’ipotesi del tutto innovativa di conferenza di servizi, introdotta nel 2005. Si prevede che nelle ipotesi di conferenze di servizi finalizzate all’approvazione del progetto definitivo cui si applichino le disposizioni della l. 109/1994, sono convocati nella conferenza, senza diritto di voto, i soggeti aggiudicatari di concessione o le società di progetto.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


[1] Nota Cassese che questo risultato può essere raggiunto o attraverso una sequenza di adempimenti consecutivi, oppure, per ragioni di celerità, per mezzo di una valutazione contestuale da parte dei rappresentanti delle diverse amministrazioni coinvolte, che si riuniscano appositamente, attraverso la conferenza dei servizi
[2] Cassese chiarisce che la valutazione di questa opportunità spetta unicamente all’amministrazione che procede ma poiché il legislatore utilizza il termine “di regola” si deve ritenere che questa sia comunque la forma tipica di acquisizione degli interessi pubblici nel procedimento. Morbidelli specifica che essa persegue lo scopo di semplificare le fasi successive del procedimento acquisendo l’intesa tra le amministrazioni attraverso una negoziazione informale.
[3] Rileva Caringella che ragioni di carattere teleologico lasciano presupporre che sia preferibile la seconda ipotesi, perché altrimenti si attribuirebbe potenzialmente alle amm. coinvolte un potere di veto da esercitarsi nel suddetto termine e all’amm. procedente la sola possibilità di impugnare il provvedimento di diniego davanti il GA.
 
[4] Cassese nota che questo meccanismo per il superamento dei dissensi in sede politica è stato reso necessario dall’esigenza di accellerare i tempi decisionali ma presenta l’inconveniente di alterare il riparto delle funzioni amministrative quando l’amministrazione dissenziente appartenga ad un livello di governo diverso da quella precedente (es. un comune dissente sulle determinazioni adottate a maggioranza da una conferenza convocata da un’amministrazione statale).
 
[5] Al riguardo esprime le proprie perplessità il Caringella, attesa l’importanza delle valutazioni tecniche emesse dall’unica amm. con le competenze necessarie per assumere le valutazioni adeguate.
 
 

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