La Commissione edilizia dopo il testo Unico sull’edilizia. Problematiche applicative in Sicilia.

La Commissione edilizia dopo il testo Unico sull’edilizia. Problematiche applicative in Sicilia.

di Ferro Carolina

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La questione circa il mantenimento in vita  della Commissione edilizia si deve affrontare sul piano della: 1) semplificazione amministrativa;2) separazione di competenze tra gestione e indirizzo politico;3) obbligo di non  aggravare il procedimento amministrativo  ai sensi dell’articolo 1  della 241/90.
Tenendo altresì conto che la Regione Sicilia, in forza dell’articolo 14 dello Statuto Regionale, in materia edilizia ed urbanistica ha competenza esclusiva, ma come si argomenterà più avanti, l’esistenza della Commissione edilizia, all’interno del procedimento amministrativo per il rilascio della concessione edilizia esula dalla competenza urbanistica ed edilizia per inserirsi invece nell’ambito del modello organizzativo del procedimento amministrativo per il rilascio delle concessioni edilizie, aspetto che, non solo dopo l’emanazione del Testo unico dell’edilizia è rimesso all’autonomia di ciascun Ente, e rafforzato successivamente anche dalla riscrittura del Titolo V, che né allo Stato né alle Regioni attribuisce competenza legislativa nell’ambito dei procedimenti amministrativi, riservando invece alle autonomie locali la competenza a disciplinare il procedimento stesso.
La Regione Sicilia all’articolo 2,comma 3 della legge regionale 17/94 prevede l’obbligatorietà del parere della Commissione edilizia, parere la cui esistenza è stata posta in dubbio fin dal 1997, con la legge 449/97 articolo 41, norma che da qualche pronuncia giurisprudenziale(T.A.R Calabria sent. 148/99) è stata invocata per ritenere ormai soppressa la Commissione edilizia.
La ricerca della norma che fissa, attualmente vigente, l’obbligatorietà del parere della Commissione edilizia,tenuto conto della competenza esclusiva della Regione Sicilia nell’ambito dell’edilizia, va inquadrata necessariamente, nell’ambito delle riforme economico –sociali (L.59/97, T.U edilizia) che hanno investito nell’ultimo decennio la pubblica amministrazione e cioè:
 
1)      Sul Piano della Semplificazione amministrativa.
 Occorre evidenziare che dal 1990, dopo 60 rapporti sulla semplificazione, commissionati dalle amministrazioni centrali, si arrivò alla determinazione di attribuire alla autonomia normativa, organizzativa di ciascuna amministrazione la scelta del mantenimento in vita delle commissioni, dei comitati e degli organismi che, pur operando all’interno dell’attività consultiva, in un certo qual modo, appesantivano l’iter istruttorio – procedimentale pur sempre finalizzato alla emanazione del provvedimento finale.
La legge bassanini 59/97 all’articolo 20 stabilì che ogni anno il Governo presenta al parlamento un disegno di legge in materia di semplificazione amministraiva sul piano normativo e procedimentale, attribuendo ad una legge delega il compito di operare un riordino normativo nell’ambito della urbanistica e dell’edilizia, stante la stratificazione normativa succedutati nel corso degli anni.
Con il Testo Unico il Governo ha inteso individuare il testo vigente delle norme, nonché l’indicazione delle norme vigenti e  abrogate ed il coordinamento formale del testo delle disposizioni ancora in vita. Rilevante è poi  l’attività di delegificazione delle norme primarie concernenti gli aspetti organizzativi e procedimentali afferenti alla materia edilizia, secondo i criteri fissati dall’articolo 20 della legge 59/97.
Sul piano procedimentale si segnala lo snellimento della procedura per il rilascio della concessione edilizia, attraverso l’eliminazione della obbligatorietà del parere della Commissione edilizia ( la cui sopravvivenza è rimessa all’autonoma scelta dei Comuni) e l’introduzione, seppure con alcuni limiti, dell’autocertificazione in sostituzione del parere dell’azienda sanitaria locale.[1]
La scelta di abolire la Commissione edilizia, quale organo consultivo necessario per il rilascio della concessione edilizia, coerente con gli attuali obiettivi del nostro legislatore di operare drastiche riduzioni dell’attività consultiva nella pubblica amministrazione, è dettata dalla consapevolezza che il traguardo di una amministrazione pubblica più efficiente impone anche di differenziare e disarticolare i modelli organizzativi e i regimi normativi per adattarli alle diverse situazioni concrete.
Il Testo Unico sull’edilizia, che in Sicilia non si applica nella sua interezza, in quanto vi è una competenza esclusiva nell’ambito della urbanistica e dell’edilizia, all’articolo 4, comma 1 e 2 precisa che, rientra nella discrezionalità dell’amministrazione comunale il mantenimento o la soppressione della Commissione edilizia e, nei casi in cui la stessa sia mantenuta, la delimitazione delle sue competenze, ivi compresa la pronuncia di pareri e la loro obbligatorietà( cfr.art. 4 T.U).
Il Consiglio di Stato nel parere fornito allo schema di T,U sull’edilizia distingue tra norme primarie (quelle a contenuto sostanziale) e norme primarie delegificate (quelle procedimentali e organizzativi) e norme secondarie che sono rimaste tali.
Si aggiunge inoltre che sul piano del procedimento, rileva ancora l’Amministrazione, in attuazione dei criteri dell’articolo 20 L-59/97, gli aspetti innovativi di maggiore rilievo, per ciò che attiene alla semplificazione procedimentale, sono i seguenti : a) istituzione dello Sportello Unico dell’Edilizia; b) snellimento della procedura per il rilascio della concessione edilizia, attraverso l’eliminazione dell’obbligatorietà del parere della Commissione edilizia”.
 
2) sul piano della separazione delle competenze : Politica e Gestione
 L’attuale composizione delle Commissioni edilizie, con la presenza del Sindaco o di un suo delegato si pone in contrasto con l’assetto delle competenze, basato sul principio della distinzione tra Direzione politica e Direzione gestionale[2] che così si riassume:
“Non puo’ non tenersi conto delle profonde innovazioni normative che hanno introdotto nell’ordinamento il principio, di portata generale, della netta separazione fra le funzioni di indirizzo politico- amministrativo(proprie degli organi politici e di governo) e di quelle di gestione (proprie dei dirigenti).
Tale principio già enunciato dall’ articolo 3 del decreto legislativo 29/93, per gli Enti locali è stato riaffermato dall’articolo 6 della legge 127/97.
Ne consegue che la presenza di organi politici nella commissione edilizia, deputata a pronunciarsi su richieste di autorizzazioni, concessioni edilizie, non è più consentita dall’attuale assetto normativo.
Occorre sottolineare che l’abolizione dell’intervento della Commissione edilizia è stata sospettata di illegittimità, in quanto, pur riconoscendosi che si trattava di  un organo in via di sparizione, viene attribuita portata precettiva alla disposizione di cui al comma 3 dell’articolo 4 del decreto legge 398/1983 che prevede il parere obbligatorio della commissione nel procedimento volto al rilascio della concessione.
L’obiezione è facilmente superabile perché la materia procedimentale è delegificata, per cui considerando l’intervento della Commissione edilizia come momento procedimentale, il parere della Commissione imprescindile ai termini della normativa in materia edilizia.
Questa è l’errata impostazione che fornisce anche l ufficio legislativo e legale della Regione Sicilia[3], secondo il quale nella Regione Sicilia resisterebbe l’obbligatorietà della Commissione edilizia in virtù della legge regionale n° 25 del 1997.
L’eliminazione della Commissione edilizia non è da ricondurre alla materia urbanistica ed edilizia su cui la regione ha competenza esclusiva ma attiene alle norme procedimentali ovvero a come si vuole costruire il procedimento amministrativo per il rilascio della concessione edilizia.
Come si spiegherebbe che gli enti locali del resto dell’Italia hanno potere organizzativo e normativo in merito alla eliminazione o mantenimento della Commissione Edilizia e i comuni della regione Sicilia, in dispregio della normativa di portata generale, avente rilievo di riforma economico – sociale, resterebbero vincolati al mantenimento della Commissione ed a un suo funzionamento illegittimo in dispregio della normativa sulla separazione delle competenze poiché la legge regionale richiede ancora  la presenza del Sindaco o di un suo delegato.
Il modello organizzativo da introdurre, a supporto delle responsabilità dell’ufficio innanzi a certi casi complessi, è invece lo Sportello dell’Edilizia e il modulo organizzativo della Conferenza di servizi.
Il primo perché il responsabile sarebbe supportato, e sono queste le paventate ragioni di una eliminazione tou cur della Commissione edlizia, da uno staff competente e stabile, che darebbe quella giusta garanzia di ponderatezza e di completezza istruttoria; il secondo come momento fisiologico e non più tappa eventuale ai fini dell’acquisizione degli assensi necessari per la definizione dei procedimenti.
Di non facile soluzione sarebbe la scelta del Presidente della Commissione, eliminando il Sindaco e o un suo delegato, posto che il responsabile del servizio sarebbe incompatibile, in quanto, mal si concilierebbe con il fatto che renderebbe a se stesso un parere.
 
3) Obbligo di non aggravare il procedimento : articolo 1, comma 2 della 241/90
Il terzo aspetto è legato all’obbligo da parte della Pubblica amministrazione  di non aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria (cfr art.1, comma 2 della legge 241/90)[4].
La consultazione di commissioni, organismi e comitati è stata considerata un aspetto che nell’ambito del procedimento va attenzionato in modo particolare ai fini dello snellimento e della semplificazione dell’iter.
Invero l’articolo 16 della legge 241/90 fissa termini perentori agli organi consultivi, ovvero 45 gg per esprimere i pareri, termine che può essere interrotto una sola volta e per finalità di acquisire nuove valutazioni e ciò lascia intendere che la presenza di organismi consultivi non può essere considerato un momento per rallentare e strumento per rallentare l’attività amministrativa[5].
Indubbiamente il governo del territorio e le dinamiche sottese, implicando diversi e contrastanti interessi in gioco, è un ambito complesso le cui valutazioni molte volte richiedono  considerazioni a più voci ma ciò come suggerito sopra può essere colmato con applicazioni di moduli organizzativi quali lo Sportello dell’Edilizia che vede coinvolti nell’attività istruttoria e di valutazione una molteplicità di competenze ed di professionalità imprimendo altresì un elemento di modernizzazione e di rinnovamento organizzativo, caratterizzato da trasparenza e da imparzialità.
Il rinnovo della commissione edilizia, così come richiesto dall’articolo 4 del TU sull’edilizia, non può trovare fondamento in un regolamento edilizio approvato antecedentemente alla normativa di riferimento, ma la questione va affrontata, semmai, in sede di adozione di un nuovo regolamento edilizio che tenga conto della normativa di portata generale di cui sopra sia negli aspetti formali che sostanziali.
Nella parte in cui il regolamento disciplina la nomina della Commissione edilizia è da disapplicare perché l’articolo 4, comma 3 non considera la commissione, nell’ipotesi in cui essa sia stata prevista dall’Ente, come organo consultivo il cui parere deve essere sempre e per tutte le istanze richiesto, deve essere circoscritto l’ambito di intervento e ciò può avvenire attraverso una modifica del regolamento edilizio.
                     Considerazioni conclusive
Le argomentazioni prospettate conducono a ritenere che : la  normativa di riforma economico- sociale della Repubblica[6], avente portata generale, è applicabile in quanto tale anche alle regioni a Statuto Speciale[7]. Il rinnovo che si volesse operare della Commissione edilizia, comporta non poche difficoltà perché, pur essendo essa prevista in un  regolamento vigente, quest’ultimo risulta non avere tenuto conto delle disposizioni del nuovo T.U, perché approvato, ovviamente, in data antecedente, quindi ricorre l’ipotesi di norma sopravvenuta a cui il regolamento deve adeguarsi ( articolo 4 del T.U. Edilizia) e ciò inevitabilmente condurrebbe alla disapplicazione del regolamento  stesso in questa parte; infine mal si concilia l’attuale regolamento con la limitazione  degli interventi al funzionamento della Commissione edilizia prevista  dall’articolo 4, comma 2 e cioè non “indica gli interventi sottoposti al preventivo parere della Commissione edilizia”, disposizione che ha voluto fortemente segnare un limite alla istituzione della Commissione edilizia, e  che il legislatore ha volutamente introdurre, trattandosi di disciplina di riforma economico – sociale, inserita nell’ambito della più generale impostazione della semplificazione amministrativa a cui deve tendere la Pubblica amministrazione.
In altri termini, anche quando un Comune decidesse di inserire la Commissione edilizia all’interno del procedimento amministrativo per il rilascio della concessione edilizia, si devono circoscrivere gli ambiti di intervento e il suo operato non può essere generalizzato, ovvero, la commissione può esprimere il parere solo per gli interventi tassativamente indicati dal regolamento edilizio, e non sulla generalità delle istanze, come finora è accaduto.[8]
Pur non sottovalutando il fatto che, la complessità del contesto operativo e la collegialità della decisione può essere salvaguardata introducendo modelli organizzativi più funzionali, innovativi e moderni, prospettando una apertura dell’attività di rilascio delle concessioni edilizie proiettata verso l’esterno, come lo Sportello Unico dell’Edilizia, in tal modo abbandonando metodi e sistemi che sono   evocativi di procedure  ormai sulla via del tramonto.
Sottolinea il C.d.S :” Ciascun Comune potrà pertanto autonomamente definire l’assetto organizzativo dello sportello, così come quello degli uffici e delle strutture interne destinate a coadiuvare lo sportello unico in sede procedimentale. In questa ottica va letta l’eliminazione dell’obbligatorietà del parere della Commissione edilizia e la previsione del potere del Comune di individuare altre istanze consultive”.
 
Carolina Ferro
Segretario generale del Comune di Mazzarino


[1] Si veda anche il parere reso dall’Adunanza generale del Consiglio di Stato sullo schema di Testo unico dell’edilizia, reso in data 29 Marzo 2001.
[2] Vedi parere del Consiglio di Stato del 1999, in tema di nuovo assetto delle competenze e parere della Commissione speciale del Consiglio di Stato reso in data 13 giugno 2003 n°2447/03.
[3] Si veda il parere dell’Ufficio legislativo e legale 304.98.11
[4] Una sentenza del T.A.R palermo n°1291/95 è da ritenersi ormai superata stante che le riforme di cui si è detto sono state successive;
[5] Si veda a tal proposito sentenza del T.A.R del Lazio del 7 Marzo 2007 n°2218, l’impossibilità del funzionamento di una commissione edilizia che ha come effetto quello di paralizzare l’attività di un comune sine die non inficia un provvedimento di annullamento della concessione edilizia reso senza avere sentito la Commissione edilizia la quale invece aveva reso il parere in prima istanza. Ne consegue che correttamente ,sostiene il tar, il Comune preso atto della detta circostanza, ha ritenuto di potr procedere all’impugnato annullamento pur in assenza del parere della commissione edilizia.
[6] Legge 59/97,127/97 e Testo Unico sull’edilizia decreto legislativo 380/01 ;
[7] Cfr Sentenza della Corte Costituzionale n°314/2003 e 308 del 2006, che pur affrontando questioni diverse dall’urbanistica ed edilizia, riafferma il principio che le leggi Bassanini ed in modo particolare la n°59/97 rappresenta anche per la regione Sicilia Norma fondamentale di riforma economico – sociale.
[8] Cfr articolo 4 del Decreto legislativo 380/2001, comma 3.

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